С 9 августа Беларусь находится в состоянии внешнеполитического кризиса. Кризис длится два месяца и, кажется, только нарастает, а белорусские власти приближаются к состоянию невозможности отстаивать базовые национальные интересы на международной арене. Состоянию, которое условно можно назвать внешнеполитическим «дефолтом».
Уже очевидно, что полномочия А. Лукашенко де-юре не признаются странами ЕС, Великобританией, Канадой, США и Украиной. В Конгрессе США инициировано рассмотрение новой редакции «Акту о демократии», Сейм Литвы признал С. Тихановскую национальным лидером. 2 октября решением Европейского совета в отношении официального Минска введены санкции. И список внешнеполитических проблем можно значительно продолжить. При это отношения с Россией также сложно назвать идеальными. Несмотря на формальное признание и поддержку, Москва не спешит финансово вкладывать в А. Лукашенко, а такая поддержка действующей власти крайне важна.
В таких условиях возникает вопрос, каким же образом может выглядеть внешняя политика Беларуси при условии сохранения существующего политического режима? В условиях непризнания западным сообществом полномочий А. Лукашенко, критическим ослаблением переговорных позиций в отношениях с Россией, а также ожидаемой стагнации в отношениях с третьими странами?
Наверное, наиболее заметной реакцией на новые вызовы среди сторонников действующей власти стала дискуссия о пересмотре политики «многовекторности», которая вроде бы проводилась в последние годы. Наиболее заметным в этом отношении стала статья председателя постоянной комиссии по международным делам Палаты представителей Андрея Савиных, которую мы возьмем за основу при рассмотрении позиций «ревизионистов».
«С моей точки зрения, сегодня уже есть достаточно оснований утверждать, что многовекторная политика в условиях столкновения геополитических проектов, на фоне процесса объединения государств в макрорегионы и разрушения глобальной торговой и финансовой систем больше не обеспечивает нужные нам внешние условия для благоприятного развития Беларуси».
«Полагаю, что эту политику надо корректировать. Текущие политические события только ускорят потребность в новой внешнеполитической парадигме, которая должна будет предложить новую структуру внешнеполитических приоритетов».
Такие заявления, однако, ставят вопрос о том, как может выгладить новая внешняя политика, также насколько ее ревизия выполнима.
Поле для маневра, на само деле, для беларусских властей достаточно небольшое и определяется оно двумя ключевыми особенностях внешней политики. Особенности институциональные, то есть связанные с типом политической системы, экономической моделью, долгосрочными обязанностями и контактами, а не ситуативные и связанные с текущими желаниями принимающих решения.
Во-первых, это сильная зависимость от России. По многим параметрам Беларусь является самым зависимым от России государством в мире: экспорт промышленных товаров, импорт энергоносителей, кредиты, членство в инерционных объединениях (ЕАЭС, ОДКБ, Союзное государство), военное сотрудничество, влияние российских СМИ, культуры и много другое. Все конфликты последнего времени не отменяют очевидного факта, что институционная зависимость Беларуси от России не ослабевала, в отдельных направлениях только усиливалась. Например, доля России в экспорте Беларуси составляет 38-46%, в импорте 54-58% этот показатель значительно превышает показатель для других стран региона. При чем приблизительно такая структура сложилась еще в начале 1990-х, то есть еще до прихода А. Лукашенко к власти. См. график 1. Торговля только один пример, практически во всех других направлениях ситуация похожая.
Во-вторых, неразвитость отношений с ЕС и США .Особенности политического устройства Беларуси неоднократно становилась причиной прерывания устойчивых политических контактов между сторонами. В результате, у Беларуси нет формата устойчивого сотрудничества с США, а встреч на высоком уровне, после ухудшения отношений еще в 1996 году, возобновились только в 2018. Последние встречи имели большой информационный резонанс, но не много видимого практического результата.
По уровню сотрудничества с НАТО Беларусь значительно уступает не только Армении и Казахстану, но даже России.
Беларусь до сих пор не имеет договора о партнерстве и сотрудничестве с ЕС, который Россия и Азербайджан подписала еще в 1994 (вступил в силу 1997) и 1996 году соответственно. При этом Армения и Казахстан подписали договора об углубленном партнерстве, а Украина, Молдова и Грузия договоры об ассоциации.
Надо отметить, что период «многовекторности» 2014–2020 годов, как и предыдущее потепления в отношениях с Западом (2008-2010) практически ничего не изменили в институциональном плане. Отношения Беларуси и ЕС после снятия санкций в 2015–2016 годах пребывали в состояние стагнации. Единственным достижением стало соглашение об упрощении визового режима и реадмиссии. В отношениях с США и НАТО прогресс тоже был очень ограниченный, главным достижением можно считать работу над восстановление полноценной работы посольств в Минске и Вашингтоне.
Коридор возможностей
Отмеченные особенности последние четверть века помещали Беларуси в очень узкий коридор развития и ее внешнюю политику нет практически никаких оснований называть «многовекторной», как в случае Армении или Казахстана. В мире не так много стран с таким четким одним вектором, как в случае Беларуси, по крайне мере, таких государств нет в Европе и на постсоветском пространстве.
Но вопрос, конечно, не в терминологии, а в том можно ли пересмотреть текущую внешнюю политику Беларуси без существенной ломки политической и экономической модели. Какой может быть ее «корректировка» при сохранении политического статус кво?
Возможна ли ревизия российского вектора? Если кратко, то — практически нет. Может быть углубление секторального сотрудничества, приватизация с участием российского капитала, но все это сложно назвать ревизией. Любой существенный пересмотр белорусско-российских отношений в сторону интеграции будет значить потерю Беларусью части суверенитета, а значит и серьезную политическую трансформацию.
Собственно, такое видение отражено и в статье Савиных: «Убежден, что высшим приоритетом для нас остается укрепление политических, экономических и военных отношений с Российской Федерацией в рамках Союзного государства. Эта страна была, есть и останется нашим главным и самым близким стратегическим партнером».
Таким образом, Россия уже является «главным и самым близким стратегическим партнером». Как же эти отношения можно еще более «укрепить»? Если не принимать во внимание риторику, концепция Савиных ответ на этот вопрос не дает. Все упоминания о России по сути посвящены сохранению статус кво («углублении позиций на традиционных рынках»), а не существенным изменения:
«Если многовекторная политика была ориентирована на поиск новых окон возможностей по всему миру, то новая внешнеполитическая доктрина, на мой взгляд, будет уделять больше внимания углублению и диверсификации позиций Беларуси на уже традиционных для нас рынках. Освоение новых рынков уступит приоритету повышения отдачи и углублению позиций, развитию кооперации на уже сложившихся рынках сбыта».
Теоретически углубление могло бы идти по линии Союзного государства: усиление союзного правительства, прямые выборы с общий парламент, создание единой таможенной службы, валюты и т. д. Но Савиных о таком не упоминает. Очевидно, любые такие действия не только повлекут потерю части суверенитета Беларуси, но и перестройку существующей политической модели через прямое российское влияние. По большому счету, это будет значить не смену концепции внешней политики, но ее постепенное исчезновение.
Если же речь же идет только об углублении секторального сотрудничестве и закреплении на традиционный рынок, то это вряд ли можно назвать существенным пересмотром приоритетов.
Евразийские надежды
В последнее время рассуждения о развитии связей с Россией обязательно сочетаются с надеждами на некую масштабную евразийскую интеграцию.
«К приоритету этого же уровня [приоритету высшего уровня, сравнимого по важности с отношениями с Россией] нужно отнести развитие отношений со странами Евразийского экономического союза. А на перспективу считаю уместным ставить общую задачу постепенного расширения этого объединения, как за счет стран СНГ, так и других стран, расположенных в Евразии. Цель расширения — создание полноценного и самостоятельного макрорегиона, с его независимой финансовой системой, самостоятельным рынком и продуманной системой разделения труда».
Стоит признать, что проекты расширения евразийской интеграции является важным геополитическим проектом России, но для Беларуси имеет небольшое практическое значение. Экспорт и импорт с Казахстаном составляет коло 2% и 0,3-0,4%, Арменией 0,12-0,16% и 0,02-0,05%, Кыргызстаном 0,2-0,4% и 0,2-0,3%. Каких-либо существенных сдвигов в этом отношении в последнее десятилетие не наблюдалось и сложно ожидать, что этот вектор может претерпеть существенные изменения. По крайней мере в тексте Савиных не содержится объяснения за счет чего такие изменения возможны. Да и существенного расширения, похоже, не стоит ожидать.
Кроме того, Беларусь не имеет достаточного политического и экономического потенциала, чтобы существенно влиять на процесс евразийской интеграции. Поэтому перспективы и механизмы ревизии этого направления остаются непонятными, в тексте также не содержится описание чего-то нового, кроме того, что «поиск новых окон возможностей по всему миру» больше не будет приоритетом.
Пересмотр отношений с Западом?
«С учетом соседства и в связи с масштабом достигнутого, пусть и уменьшающегося, потенциала военной и экономической мощи, к этому уровню [приоритет второго уровня], полагаю, должны быть отнесены отношения с ЕС и США или, как сегодня становится популярным выражаться, коллективным Западом».
Отказ от «многовекторности» часто преподносится как пересмотр отношений с Западом. В данном направлении эксперты и чиновники не скупятся на антизападную риторику, обвиняя ЕС и США если не подготовки военного вторжения, но дестабилизации, разрушении традиционных ценностей и цинизме на международной арене: «Тут надо открыто говорить, что наши партнеры всегда только делали вид, что озабочены созданием справедливого мира, предоставляющего равные возможности развития для всех стран. Но, похоже, уже даже притворство по этому поводу уходит в прошлое. Надвигающийся фазовый системный кризис заставляет отбросить политкорректность».
Но, как и в случае с Россией, подвергать ревизии тут можно не так и много составляющих двухсторонних отношений. Пространство для улучшения отношений значительное, а вот пространства для ухудшения или «пересмотра» практически нет.
В этом отношении очень показательно заявление министра В. Макея, что Беларусь «может пересмотреть свое участие в различных инициативах и организациях, деятельность которых без ее участия будет лишена смысла» (18 сентября). Или эмоциональное предупреждение МИДа 2 октября, что «раскрутка ЕС „санкционного маховика“ может привести к еще более серьезным последствиям, например, выходу Беларуси из совместных программ и проектов, пересмотру уровня и модальности дипломатического присутствия вплоть до решения о целесообразности сохранения дипломатических отношений».
Но на самом деле сворачивании программ сотрудничества, прямых контактов и разрыв дипломатических отношений нанесет прямой экономический ущерб Беларуси, а источники компенсации потерь не вполне понятны. По сути опускание отношений с ЕС и США ниже «нормальных» настолько не выгодно властям Беларуси с политической и с экономической точки зрения, что быстры поиск новой «нормализации» будет неизбежен.
Собственно, такой «консервативный» сценарий и прилагается Савиных: «акцент (в сотрудничестве с Западом) должен быть сделан на торгово-экономическом, цифровом, научном и экологическом взаимодействии, что собственно говоря, во многом будет отражать текущий статус наших отношений. И не более!».
Некоторые выводы
Коридор для внешнеполитического маневра у властей Беларуси крайне узкий. Любая существенная ревизия внешней политики, а не только внешнеполитической риторики, потребует трансформации политической системы. Поэтому при сохранении существующей политической системы сложно ожидать существенного изменения внешнеполитического курса. Результаты дискуссии сторонников власти о пересмотре внешнеполитических приоритетов это только подтверждают, так как скорее ориентированы на сохранение статуса кво. Существенные изменения можно видеть только на уровне риторики.
Учитывая и без того значительную зависимость Беларуси от России, существенное углубление отношений возможно уже только в результате потери части суверенитета. Отношение с западными и до начала политического кризиса находились на низком уровне и диапазон для их ухудшения небольшой.
Если допустить, что действующий политического режима сохранится, внешняя политика не претерпит глубоких изменений и заявления о ревизии приоритетов останутся декларативными. В отношениях с Россией власти будут стремится сохранить статус кво, а в отношениях с Западом — к возобновлению отношений на уровне 2014–2020 гг., как только удастся стабилизировать внутриполитическую ситуацию.