Полное исчезновение из публичного пространства Беларуси в последний месяц не только премьер-министра, но также и вице-премьеров — не только частный случай выбора той или иной коммуникационной стратегии правительства. Это также яркий пример более общего кризиса, связанного с неспособностью правительства исполнять свою роль координатора государственной политики, что стало очевидным с самого начала коронавирусной эпидемии в стране.
Совещание у главы государства 7 апреля — это последний раз, когда белорусы могли вспомнить о существовании в стране правительства во главе с премьер-министром и наличии у него каких-то полномочий и ответственности. На этом совещании прозвучала угроза уволить премьера заодно с правительством, если в стране не до конца недели не будет решена проблема со средствами индивидуальной защиты — «будут работать другие» [1].
Спустя две недели в Беларуси все ещё нет достаточного количества защитных средств, а правительство — видимо в ожидании увольнения — тщательно замаскировалось. Из публичного пространства пропал не только руководитель Совета министров Сергей Румас (за исключением высказываний на нефтяную тему в телефонных разговорах и телеконференциях), но и все вице-премьеры. О текущей ситуации высказываются лишь представители профильных министерств — здравоохранения, образования, экономики, обороны, спорта — кивая друг на друга, когда речь заходит о координации действий.
Непостижимым образом для страны, в которой существует совет министров и премьер-министр, министерство здравоохранения борется с нарастающим эпидемиологическим кризисом самостоятельно, в то же время признавая за министерством спорта и туризма самостоятельно решать, проводить ли крупные спортивные мероприятия, а за министерством обороны — продолжать ли репетировать парад по случаю 9 мая.
Министерство образования совершенно самостоятельно уже почти месяц держит учителей, родителей и всю страну в состоянии «саспенса», в результате чего часть школьников в стране пытается ходить в школу, часть — учиться дома, часть — все еще находится на каникулах, а учителя каждый день получают новые распоряжения — осваивать платформы дистанционного обучения, рассылать задания по Вайберу, и попутно шить защитные маски.
Министерство экономики, правда, обладая значительным политическим весом и экспертным потенциалом, ещё в конце марта при поддержке премьера Румаса сориентировалось и предложило план поддержки экономики в ситуации эпидемии коронавируса [2]. Однако с тех пор план бродит где-то по коридорам Администрации президента, а министерство, у которого связаны руки, тем временем проводит коллективные психотерапевтические сеансы для бизнес-ассоциаций.
Однако роль правительства ни в Беларуси, ни в других странах не сводится к деятельности (или бездеятельности) профильных министерств. Роль кабинета министров (или совета министров, как он называется в нашей стране) — разработка и реализация основных направлений внутренней и внешней политики, а также проведение единой экономической, финансовой, кредитной и денежной политики, государственной политики в области науки, культуры, образования, здравоохранения, экологии, социального обеспечения и оплаты труда. [3]
Координационная роль Совмина не только даёт возможность согласовать ведомственные интересы, но также позволяет учитывать многогранность любой проводимой государственной политики и её принципиальную несводимость к сфере ответственности любого отдельно взятого профильного министерства. Экономическая политика не существует в отрыве от социальной, а любые изменения в политике в области здравоохранения потребуют соответствующих изменений — или хотя бы готовности к их последствиям — как минимум в сферах оплаты труда, социального обеспечения и образования.
Роль Совета министров в области разработки государственной политики часто подвергается критике со стороны исследователей белорусского госуправления, которые указывают на то, что в современной Беларуси центр по разработке государственной политики находится в Администрации президента, а за правительством остаётся роль исполнителя принятых политических решений [4].
С учётом международного опыта, в целом в такой ситуации нет ничего необычного за исключением того факта, что политические решения Администрации отличаются крайней детализацией и в большинстве случаев не основываются на сколько-нибудь научном анализе. Чего стоит, допустим, политическое требование довести среднюю зарплату по стране до 1000 рублей (уже десятилетие фигурирующее на популярных онлайн-форумах под кратким названием «попиццот»), которое правительство перманентно стремится выполнить, невзирая на реалии экономической ситуации. По крайней мере два раза в новейшей истории страны это стремление привело к печальным последствиям как для национальной экономики в целом, так и для национальной валюты в частности.
Периодически со стороны политических властей поступают совсем уже детализированные инструкции — как в случае с требованием трёхлетней давности перенести время начало школьных занятий на час вперёд. Будучи поставленным перед необходимость интегрировать эти требования в существующие экономические, социальные и административные реалии, правительству остаётся зачастую лишь потихоньку саботировать такого рода директивы (управленческая технология, известная также под названием «спускать на тормозах»), возлагая надежду на «пронесёт». [5] Зачастую, впрочем, этот тихий саботаж не остаётся незамеченным, и тогда правительство подвергается резкой критике, жесточайше призывается к исправлению в оставшийся отрезок времени, а то и действительно отправляется в отставку.
Исследователи белорусского госуправления уже не первое десятилетие наблюдают эту игру в «перетягивание каната» — попытки правительства все же выполнять свою роль по разработке государственной политики, опираясь на свои экспертные знания и объективный анализ существующей ситуации.
Несмотря на отдельные ободряющие успехи (например, стабилизация финансовой ситуации на фоне проведения выверенной кредитно-денежной политики), в целом же правительство ведёт игру с заранее предсказанным — печальным — результатом. Как и во времена советской политбюрократии, ему «с большего», как правило, достаётся роль «завхоза», присматривающего за социалистической собственностью — будь то заводы или больницы. Главные же хозяйственные решения по-прежнему принимаются политическим руководством, только вместо коммунистической идеологии эти решения основаны на особенностях личного мировоззрения первого лица в государстве.
Именно поэтому, представляется, роль правительства в ситуации текущего кризиса, по мнению руководителя государства, — нашить побольше средств индивидуальной защиты в тандеме с подведомственным Совету министров государственным концерном «Беллегпром».
Однако если в разработке государственной политики правительство всегда вело заведомо проигрышную игру, то координация действий и позиций различных министерств до сир пор оставалось сильной стороной Совета министров.
Проекты нормативно-правовых актов бродят по коридорам Кабмина до тех пор, пока все профильные министерства не будут удовлетворены результатом — речь идёт, разумеется, о политически нейтральных инициативах. Ясно, что ни одно нововведение не может полностью устраивать все заинтересованные ведомства — и поэтому многие полезные инициативы — будь то новые правила обращения с домашними животными или запрет на курение в общественных местах — годами циркулируют между министерствами, сотрудники которых пишут все новые и новые заключения.
Очевидно, что таким образом невозможно принять ни одно сколько-нибудь новаторское решение — любая попытка изменить statusquo неизбежно вызовет отпор со стороны хотя бы одного ведомства, портфель которого уменьшится (потеря влияния) или увеличится (больше работы), бюджет которого сократится (скользкая дорожка) или возрастёт (необходимость осваивать больший объем финансирования), потребует незапланированных исследований, или, упаси Господь, дополнительной ответственности.
Понятно, что в такой ситуации невозможны никакие грандиозные планы и значительные реформы, а лишь небольшие инкрементальные изменения (управленческая технология, известная под названием «muddlingthrough»), да и те, как правило, занимают десятилетия. Но даже и эта — ограниченная — координационная роль Совета министров растворяется в тумане на наших глазах — при том что коронавирусная эпидемия со своими экономическими и социальными последствиями пока не заслуживает названия серьёзного кризиса.
И даже в этой ситуации которая — 1) в целом управляема, 2) характеризуется лишь относительной неопределённостью, 3) позволяет почти в режиме реального времени анализировать эффективность различных мер государственной политики на международном опыте, — правительство почти сразу разбежалось по ведомственным «норкам», где по одиночке пытается сделать вид, что ничего не происходит.
В целом, анализ роли белорусского правительства в событиях последнего месяца не даёт сколько-нибудь достойных поводов для оптимизма. Несмотря на приверженность Совмина разработке различных долгосрочных стратегий и планов с амбициозными названиями, в реальности этот орган не способен разработать план работы входящих в него министерств даже на месяц.
Самоустранение правительства из области не только разработки, но даже и координации государственной политики и полураспад его на профильные ведомства, оттягивающие принятие важных решений в надежде, что кризис как-нибудь сам рассосётся — печальная реальность, которая больше не маскируется бутафорскими процедурами коллегиальных решений.
[1] «Решить вопрос к понедельнику!» Лукашенко может уволить Румаса из-за дефицита защитных средств, https://naviny.by/new/20200407/1586260084-reshit-vopros-k-ponedelniku-lukashenko-mozhet-uvolit-rumasa-iz-za-deficita.
[2] Прямые меры поддержки экономики на фоне коронавируса составят порядка Br110 млн — Румас, https://interfax.by/news/policy/ekonomicheskaya_politika/1273953/.
[3] КОНСТИТУЦИЯ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ 1994 ГОДА (с изменениями и дополнениями, принятыми на республиканских референдумах 24 ноября 1996 г. и 17 октября 2004 г.), http://pravo.by/document/?guid=3871&p0=v19402875.
[4] См, например, «Правительство: кони на переправе.» Белорусский ежегодник 2019, https://nmnby.eu/yearbook/2019/page2.html.
[4] «Перенос начала уроков на 9:00 превращается в фарс», https://naviny.by/new/20170517/1495013831-perenos-nachala-urokov-na-900-prevrashchaetsya-v-fars.