Беларусь и антидемпинг в ВТО (II)

В прошлом материале серии мы рассмотрели историю вступления Беларуси в ВТО, а также тенденции в практиках проведении антидемпинговых расследований среди стран-участниц ВТО. В этой части мы проанализируем особенности процедуры АД-расследований против СНЭ, а также изучим практики АД-расследований против Беларуси и сформулируем краткий список реформ, необходимых для получения Беларусью статуса рыночной экономики в ВТО.

Процедура антидемпинговых расследований ВТО и СНЭ

В целом процедура АД-расследований в ВТО регулируется статьей IV Генерального соглашения по тарифам и торговле от 1994 года, а также Соглашением о применении статьи IV Генерального соглашения по тарифам и торговле. Оба соглашения должны читаться и интерпретироваться совместно; при этом непосредственно процедура АД-расследования регулируется именно Соглашением о применении статьи IV (WorldTradeOrganization, 2014b). Само по себе АД-расследование можно условно разделить на 3 стадий (Czako, Human, Miranda, 2003, p.6).

1. Формально процедура антидемпингового расследования начинается с заполнения страной-истцом заявления о нанесения вреда экономике, или о появлении угрозы нанесения такого вреда в результате использования другой страной стратегии демпинга. В случае, если заявление содержит в себе необходимые документы, доказывающие применение демпинга страной-ответчиком, а также поддержано производителями внутри страны-истца, заявка принимается к рассмотрению органами АД-расследования. Кроме того, определяется конкретная категория товаров, попадающая под расследование.

2. Следующим шагом АД-расследования является первичное рассмотрение заявки, во время которого органы расследования запрашивают информацию у фирм, осуществляющих импорт и экспорт товаров из «расследуемой» категории внутри страны-истца. В случае если собранная информация не дает достаточных свидетельств о наличии демпинга, расследование прекращается. В противном случае расследование продолжается, и, если установлен факт нанесения вреда экономике страны-истца, органы расследования не ранее чем через 60 дней после подачи заявки могут ввести ограничения против страны-ответчика.

3. Во время финальной стадии расследования стороны получают возможность прокомментировать фактическую информацию, применимость к ней существующего законодательства и предоставить дополнительные свидетельства в пользу своей версии относительно существования демпинга.

Следующим этапом становится вынесение заключения о существовании демпинга по группе товаров, осуществляемого страной-ответчиком. Результатом положительного решения о существовании демпинга, в случае, если установлен факт (риска) причинения вреда экономике страны-заявителя, в отношении страны-ответчика могут быть применены антидемпинговые меры. Этими мерами могут быть, во-первых, введение заградительных пошлин (размер которых определяется в зависимости от демпинговой маржи по группе товаров), либо вмешательство регулирующих органов в процесс ценообразования, вынуждающее страну-ответчика вернуть цены на нормальный уровень. Максимальный срок действия антидемпинговых мер составляет 5 лет. При этом, как только срок действия антидемпинговых мер подходит к концу, органами АД-расследования инициируется пересмотр ситуации с ценообразованием на рынке, подразумевающий возможность продления АД-мер в случае, если демпинг по-прежнему существует.

Более детальное описание процесса антидемпингового расследования в схематическом виде представлено ниже (см. диаграмму 1).

Диаграмма 1. Схематическое представление процедуры антидемпингового расследования в ВТО (Czako, Human, Miranda, 2003, p.35).

Проблема для СНЭ появляется на втором этапе АД-расследования, точнее — на этапе определения факта наличия демпинга по определенной группе товаров. Статья VI соглашения о тарифах и торговле ГАТТ предполагает, что формирование цен на товары в СНЭ не является результатом действия рыночных механизмов, но в значительно мере искажено из-за вмешательства государства в процесс формирования цен. Конкретный «механизм» вмешательства, будь то установление «потолка» цен или же субсидирование внутренних производителей, при этом не определен. Предполагается, что издержки производства товаров в СНЭ значительно ниже издержек производства стран с рыночной экономикой, что, в итоге, позволяет производителям из СНЭ занижать цену на товары на мировых рынках ниже нормальной стоимости.

Под нормальной стоимостью здесь подразумевается цена товара на внутреннем рынке страны-экспортера. Однако, эта такое определение нормальной стоимости не применяется для случая СНЭ. На практике, для определения наличия демпинга для СНЭ используются две методики:

Методика ЕС. Эта методика описывается регуляционными документами Совета ЕС, и подразумевает, что в качестве нормальной стоимости используется не цена на внутреннем рынке страны-экспортера, но цена товара, либо т. н. сконструированная стоимость товара в третьей стране, обладающей рыночной экономикой. Под сконструированной стоимостью здесь понимаются издержки производства плюс нормальная прибыль. Если подсчет по описанным выше алгоритмам по тем или иным причинам невозможен, за определение нормальной стоимости берется разумная цена, которая может быть уплачена за аналогичный товар в одной из стран ЕС (Councilof the European Communities, 1995).

Методика США. При проведении АД-расследований методика США предполагает оценку всех затрат, направленных на производство конкретного товара включая капитальные затраты и стоимость труда. Затем стоимость ресурсов, непосредственно затраченных на производство товара, сравнивается со стоимостью ресурсов, затраченных на производство аналогичного товара в аналоговой стране. Важно отметить, что, в то время как методика ЕС предполагает возможность сравнения стоимости производства товара в любой стране с рыночной экономикой, методика США предполагает «взятие» в качестве аналоговой страны страну со схожим уровнем экономического развития, где уровень развития определяется как ВВП на душу населения (Smith, 2013).

Таким образом становится очевидным, что методика определения наличия демпинга, действующая в отношении СНЭ, содержит в себе «дискриминационный» потенциал: понятно, что затраты на производство товаров в различных странах (особенно если речь идет о странах-членах ЕС) могут значительно различаться. При этом свою роль в различии себестоимости производства могут играть не столько государственные субсидии в СНЭ, но и структурные факторы (стоимость энергоресурсов или транспортных расходов, например).

Однако действительно ли применяемая в отношении СНЭ отдельная процедура является дискриминационной на практике? Большинство существующих исследований, хотя и демонстрирует большую «подверженность» СНЭ к тому, чтобы стать «жертвой» АД-расследований, тем не менее, не содержат в себе однозначного ответа о том, является ли причиной этой «подверженности» используемая отдельная процедура расследования, и какой вклад в риск стать жертвой АД-расследования она вносит.

Более детально влияние отдельной процедуры (точнее, ее дискриминационный потенциал) на вероятность инициации АД-расследований в отношении СНЭ из бывшего социалистического лагеря рассматривается в частности в работе А. Баканова (Баканов, Жулего, 2002). Авторы приходят к выводу, что СНЭ из числа стран бывшего социалистического лагеря обладают ярко выраженными преимуществами по таким группам товаров, как простые изделия металлургии и товары химической промышленности. Эти преимущества, в свою очередь, обусловлены инфраструктурным «наследием прошлого» СССР (например, развитой энергетической инфраструктурой и, как следствие, низкими транспортными и энергетическими затратами). Анализируя литературу, описывающую структуру товаров, по которым инициировались АД-расследования в отношении СНЭ из числа бывших социалистических республик, авторы приходят к выводу, что АД-расследования против них инициируются по группам товаров, которые обладают сравнительными преимуществами перед странами с рыночной экономикой. Отдельная процедура АД-расследований, применяемая против СНЭ, позволяет обнаруживать демпинг в тех случаях, где его может не быть, за счет того, что выбранные для сравнения аналоговые страны просто-напросто неконкурентоспособны по отношению к СНЭ по отдельным группам товаров.

Кроме того, дополнительным стимулом к инициации АД-расследования в отношении СНЭ может играть значительно более высокий уровень заградительных пошлин, нежели уровень, используемый для стран с рыночной экономикой. Так, разница между антидемпинговыми пошлинами для рыночных стран и СНЭ в случае применения их в странах ЕС составляет от 0,1% до 52,5% по различным группам товаров (Detlof, Fridh, 2006, p.28), а в случае применения их Новой Зеландией разница может достигать экстремальных 550% (Баканов, Жулего, 2002, с. 645).

Вывод о том, что АД-расследования в отношении СНЭ в первую очередь проводятся по группам товаров, в отношении которых у них имеются сравнительные преимущества, подтверждается для Беларуси данными об АД-расследованиях, инициированных странами ЕС. Как видно из таблицы 2, все АД-расследования были инициированы по обвинению в демпинге товаров металлургии, химической и нефтехимической промышленности.

Таблица 2. Группы товаров, по которым в отношении Беларуси инициировались АД-расследования со стороны стран-членов ЕС (European Commission.Trade Defense. 2014).

Суммируя вышесказанное, мы можем резюмировать, что вступление Беларуси в ВТО несет в себе риски увеличения количества АД-расследования в отношении белорусских товаров из-за возможного роста количества торговых конфликтов. Этому дополнительно способствует отдельная процедура АД-расследований, применяемая в отношении стран с нерыночной экономикой, в первую очередь из-за сравнительных преимуществ товаров металлургии и химической промышленности.

Беларусь, анти-демпинг и ВТО: какие реформы необходимы?

Фактически полностью «избежать» статуса нерыночной экономики в условиях ВТО возможно лишь при имплементации реформ, которые дадут возможность расценивать конкретную страну в качестве рыночной экономики. Некоторым исключением здесь можно считать случай Китая, который на переговорах о вступлении в ВТО смог получить статус «условно рыночной» экономики. Однако, получение статуса условно рыночной экономики не помогло Китаю избежать ограничений, накладываемых на СНЭ; кроме того, получение статуса условно рыночной экономики предполагало предоставление плана по внедрению реформ по переходу к экономике, управляемой рыночными механизмами.

Еще один «сторонний» вариант получения статуса рыночной экономики — подписание взаимного соглашения о признании рыночного статуса. Такой вариант, однако, возможен только в случае проведения отдельных переговоров и предполагает некоторые двусторонние выгоды от подписания соглашения непосредственно для стран-подписантов. На данный момент Беларусь подписала соглашение о взаимном признании статуса рыночной экономики с Китаем.

Страны, наиболее часто пользующие механизмом АД-расследований — США и члены ЕС — обладают разным механизмом «распознавания» страны как СНЭ. Совет ЕС ежегодно публикует список стран, статус которых оценивается как СНЭ. В свою очередь США не имеют четко определенного списка СНЭ, а определенный статус экономики определяется каждый раз при инициации АД-расследования. Однако США и ЕС имеют четко определенные критерии, по которым оценивается статус экономики в конкретной стране. Во многих пунктах список этих критериев совпадает, однако значительные различия также присутствуют (см. таблицу 1).

Таблица 1. Критерии ЕС и США для определения страны как СНЭ (Detlof, Fridh, 2006).

Несмотря на то, что набор критериев для определения статуса экономики в значительной степени разнится для разных стран, в идеальном случае получение статуса рыночной экономики для Беларуси во избежание роста количества АД-расследований требует следующего набора реформ.

1) Ценообразование. Ликвидация государственного регулирования цен, в частности, установления потолка цен для внутренних потребителей, для товаров и сырья, в том числе ликвидация перекрестного субсидирования электроэнергии, ликвидация директивного регулирования уровня заработной платы, приватизация государственных предприятий (хотя бы частичная), а также ликвидация практики «плана» выпуска продукции.

2) Отчетность предприятий. Переход к практике проведения финансового аудита независимыми аккредитованными агентствами, в том числе разработка единого стандарта финансовой отчетности в соответствии с международными стандартами.

3) Финансовые условия функционирования предприятий. Ликвидация (или значительное снижение) государственного субсидирования предприятий, отход от практики дополнительной эмиссии акций предприятий для их последующей продажи. Разработка законодательства о банкротстве предприятий, улучшения законодательства, обеспечивающего гарантию прав собственности.

4) Формирование заработной платы. Аналогично пункту 1: ликвидация директивного регулирования уровня заработной платы, переход к формированию заработной платы на основе договоренностей с нанимателем или на основе переговоров с профсоюзами.

Заключение

Приведенные выше аргументы свидетельствуют в пользу того, что при вступлении в ВТО в статусе нерыночной экономики Беларусь рискует столкнуться с увеличением количества антидемпинговых расследований в отношении внутренних производителей. Этот риск связан с применением отдельной процедуры обнаружения демпинга, применяемой против СНЭ, позволяющей легко «находить» демпинг в отношении групп товаров, по которым СНЭ обладают сравнительными преимуществами (даже если демпинг де-факто отсутствует). Для Беларуси как бывшей социалистической республики такими группами товаров являются изделия металлургии и химической промышленности. Анализ антидемпинговых расследований, инициированных против Беларуси в странах ЕС, подтверждает эти опасения: расследования инициировались как раз по указанным выше группам товаров, в то время как вступление Беларуси в ВТО предполагает позитивные эффекты в виде увеличения их производства, возникающих в результате облегчения доступа на рынки.

В свою очередь для получения статуса рыночной экономики по критериям США и ЕС Беларуси необходима имплементация реформ в таких сферах как внутреннее ценообразование, финансовая отчетность и условия функционирования предприятий, приватизация, а также механизм формирования заработных плат.

Библиография:

Czako, J., Human, J., Miranda, J. 2003. A Handbook on Anti-Dumping Investigations. Cambridge University Press, 543 pp.

Detlof, H., Fridh, H. 2006. The EU Treatment of Non-Market Economy Countries in Antidumping Proceedings. Swedish National Board of Trade. Accessed at: http://www.kommers.se/upload/Analysarkiv/Arbetsomr%C3%A5den/Antidumpning/Antidumpning%20-%20huvudsida/The_EU_Treatment_of_Non-market_Economy_countries_in_antidumpingproceedings.pdf.

European Commission. Trade Defense. http://trade.ec.europa.eu/tdi/

Smith, J. 2013.U.S. Trade Remedy Laws and Nonmarket Economies: A Legal Overview. Congressional Research Service. Accessed at: www.fas.org/sgp/crs/misc/RL33976.pdf?.

World Trade Organization. 2014b. Technical Information on anti-dumping. http://www.wto.org/english/tratop_e/adp_e/adp_info_e.htm.

Баканов, А. А. Антидемпинговые меры против стран с нерыночной экономикой: некоторые концептуальные проблемы и один пример / А. А. Баканов, Л. В. Жулего. // ЭКОВЕСТ, 2003. — Вып. 3. — № 4. — С. 637-667.

[1] Огрубляя, здесь идет речь о количестве государственных предприятий.