Беларусь и антидемпинг в ВТО (I)

В марте 2017 года американские металлурги подали жалобу в Министерство торговли США с требованием начать процедуру антидемпингового разбирательства в отношении импорта катанки из углеродистой и легированной стали из десяти стран: Беларуси, Великобритании, Испании, Италии, ОАЭ, России, Турции, Украины, ЮАР и Южной Кореи. С учетом перспектив вступления Беларуси в ВТО именно катанка — и еще ряд продуктов металлургии и химической промышленности Беларуси — могут стать объектом целого ряда антидемпинговых расследований.

Введение

Процесс вступления Беларуси в ВТО длится уже более 20 лет, и к моменту написания данного материала переговорный процесс о вступлении в эту организацию во многом приблизился к завершающей стадии. Однако, вне зависимости от того, как долго еще будет длиться этот процесс, после вступления России в ВТО в 2013 году Беларусь, во-первых, обязана выполнять обязательства ВТО, взятые на себя Россией. Во-вторых, вне зависимости от возможных негативных последствий от вступления, Беларусь обязана будет принять правила и принципы организации в результате соглашения стран-участниц Таможенного союза о совместном вступлении в ВТО.

В то же время о негативных последствиях от вступления Беларуси в ВТО пока говорить не приходится. Макроэкономические расчеты показывают, что экономические эффекты от вступления Беларуси в ВТО будут положительными и превысят возможные издержки: ожидаемый рост благосостояния составит 1,6% от текущего уровня потребления, рост ВВП — 3,4%, рост дохода на капитал — 3%, увеличение доли стран вне СНГ в экспорте– 50% (ИПМ, 2004, с. 10).

На данный момент Беларусь фактически является страной с нерыночной экономикой (далее — СНЭ), что является редкостью для ВТО: из 159 членов организации только 6 стран-участниц имеют статус СНЭ по классификации ЕС (Detlof, Fridh, 2006, p.12). Может ли вступление в ВТО в качестве СНЭ повлечь за собой негативные последствия для Беларуси?

В данной работе, состоящей из двух частей, мы приведем аргументы в пользу того, что вступление Беларуси в ВТО в статусе СНЭ может повлечь за собой рост количества антидемпинговых расследований (далее — АД-расследований), инициированных в отношении белорусских производителей. Этому могут способствовать два взаимосвязанных между собой фактора.

1) СНЭ в большей степени подвержены риску стать «жертвой» АД-расследования даже в случаях, когда фактически демпинг отсутствует. Либерализация торговли и, как следствие, учащение торговых конфликтов приводит к тому, что анти-демпинг на практике применяется как протекционистское средство, используемое для давления на торговых конкурентов.

2) На большую подверженность СНЭ риску инициации АД-расследования влияет применяемая против них особая процедура установления факта наличия демпинга (т.н. «метод аналоговой страны»). Особая процедура позволяет выявить наличие демпинга в тех случаях, когда производители из СНЭ имеют сравнительные преимущества в сравнении с производителями из рыночных экономик. Для бывших социалистических республик такие преимущества существуют в первую очередь по изделиям металлургии и химической промышленности. Положительные эффекты для металлургии, химической и нефтехимической промышленности, ожидаемые от вступления Беларуси в ВТО, выражающиеся в росте производства и экспорта (ИПМ, 2004, с. 1, 10), повысят риски роста количества АД-расследований, инициированных против белорусских производителей.

Кроме того, во второй части данной серии мы кратко сформулируем общие направления реформ, необходимых для получения Беларусью статуса рыночной экономики при вступлении в ВТО.

Беларусь и ВТО: история вступления

Формально процесс вступления Беларуси в ВТО начался с подачи соответствующей заявки 23 сентября 1993 года. Чуть более чем через месяц была сформирована Рабочая группа по вступлению Беларуси в ВТО, в которую вошла 41 страна-член ВТО (включая ЕС как единый субъект). Эта рабочая группа контролирует процесс адаптации национального законодательства страны-аппликанта к правилам и принципам функционирования ВТО, исполнение которых обязательно для всех ее членов. С момента формирования Рабочей группы Беларусь в той или иной мере продвинулась в трех основных сферах, адаптация законодательства в которых обязательна для членства в ВТО: государственная поддержка сельского хозяйства, доступ к рынкам услуг и товаров, адаптация национального законодательства к многосторонним соглашениям в рамках ВТО.

Контроль за процессом интеграции правил ВТО в национальное законодательство осуществляется на многосторонней встрече Рабочих групп по вступлению. Сам процесс интеграции осуществляется в четыре шага.

1. Представление Меморандума о режиме внешней торговли.

2. Переговоры об условиях вступления и доступе к рынкам товаров и услуг.

3. Адаптация рекомендаций доклада Рабочей группы по вступлению.

4. Утверждение членства в ВТО Генеральным советом министерской конференции (Markovic, 2009).

По результатам доклада Рабочей группы по вступлению страна-аппликант может продвинуться на следующий уровень процесса присоединения к ВТО, либо получить дополнительные рекомендации по изменению национального законодательства для соответствия требованиям ВТО, включая запросы на предоставление дополнительных документов и информации.

С момента формирования Рабочей группы по вступлению Беларуси сама группа провела 7 формальных встреч. Основными итогами взаимодействия Беларуси с Рабочей группой по вступлению стало принятие трех документов: Меморандума о режиме внешней торговли, списка документов по защите прав производителей (так называемый «checklist»), и фактологического саммари, суммирующего итоги взаимодействия страны с Рабочей группой по вступлению и результаты адаптации национального законодательства к правилам работы ВТО. Фактологическое саммари формально является черновиком итогового отчета рабочей группы, на основании которого принимается решение о вступлении.

В период 1998–1999 гг. Беларусь подготовила предварительные предложения для переговоров о доступе к рынкам товаров и услуг, в результате которых была осуществлена договоренность о максимальной тарифной ставке импорта, которая не может быть превышена после вступления страны в ВТО. В период с 1998 по 2012 годы Беларусь провела 29 раундов переговоров со странами-участницами Рабочей группы по вступлению, результатом чего стало подписание соглашений о тарифах с 10 странами-участницами ВТО. В число этих стран входят Армения, Болгария, Доминиканская Республика, Индия, Молдова, Китай, Куба, Кыргызстан и Турция.

Важным моментом в процессе вступления Беларуси в ВТО стало решение о совместном вступлении России, Казахстана и Беларуси в ВТО в рамках Таможенного союза. Это решение было принято в июне 2009 года, в результате чего тремя странами было принято общее соглашение о совместном проведении переговоров о вступлении, а также создана общая группа по переговорам о вступлении, взаимодействующая с Секретариатом ВТО. Кроме того, странами-участницами Таможенного союза был подготовлен информационный документ о торговых механизмах и общем законодательстве Союза. Таким образом, учитывая подписание и ратификацию тремя странами Соглашения о взаимодействии стран-участниц ТС в рамках многосторонней торговой системы 19 мая 2011 года, с 2011 года Беларусь при осуществлении операций по внешней торговле обязана учитывать обязательства, взятые на себя Россией при вступлении в ВТО. Кроме того, это обозначает, что рано или поздно Беларусь обязана будет вступить в ВТО вне зависимости от соотношения издержек и выгод от вступления.

Седьмая формальная встреча Рабочей группы по вступлению Беларуси прошла 14 сентября 2005 года, после чего встречи в рамках Рабочей группы проводились в 4 раунда в неформальном формате. Результатом 4 раундов неформальных встреч стала разработка информационных документов, информирующих рабочую группу о ходе адаптации национального законодательства к правилам функционирования ВТО. Информационные документы стали основной для выпуска второй редакции фактологического саммари Рабочей группы, выпущенного в ноябре 2012 года. В 2011 году среди стран-членов ВТО Беларусью был распространен пересмотренный план по изменению законодательства в соответствии с правилами работы ВТО (Legislative Action Plan).

Кроме того, в период 2010–2012 гг. Беларусью был разработан и представлен ряд документов, необходимых для согласования условий режима торговли. Эти документы в первую очередь носили информационный характер (так называемые questionnaires). В их числе была информация о процедурах лицензирования импорта, технических барьерах торговли, процедурах определения таможенных пошлин на товары, информация, необходимая для подписания Соглашения ВТО о торговых аспектах интеллектуальной собственности (TRIPS Agreement), а также информационные документы об изменениях в экономическом законодательстве.

Можно говорить, что активная фаза переговоров по вступлению Беларуси в ВТО закончилась в 2012 году — без особых продвижений в течение последних лет. Так, в апреле–мае 2012 года состоялись заседания Межгосударственной комиссии по вступлению Беларуси в ВТО, где обсуждались возможные последствия вступления Беларуси в ВТО и вопросы межправительственного взаимодействия России и Беларуси, а также консультации с представителями министерства экономики РФ по интеграции обязательств России в рамках ВТО в законодательство ТС и ЕЭП. В свою очередь, 23 августа 2012 года Советом министров РБ была принята резолюция № 782, ратифицирующая Устав работы межведомственной комиссии по вступлению Беларуси в ВТО, и регулирующая полномочия государственных ведомств по обеспечению функционирования соглашений в рамках ВТО и механизм взаимодействия между ведомствами как таковыми.

ВТО и практики АД-расследований

Основным достижением соглашений, подписываемых странами-участницами ВТО, является значительное снижение пошлин. Эта мера, которая позволяет либерализировать и облегчить режимы торговли многих стран, на деле также приводит к росту объемов международной торговли и учащению торговых конфликтов. В результате, за последние 25-30 лет значительное распространение среди стран-членов ВТО получила практика АД-расследований, частота использования которой за указанный срок претерпела более чем десятикратный рост.

Так, в течение 1960-х годов всеми странами-участницами ГАТТ инициировалось не более 10 АД-расследований в год. Однако уже в течение 1980-х в год инициировалось более 1600 АД-расследований, а в течение 1990-х — около 2200 (Prusa, 1999, p.5). Одновременно с этим произошел сдвиг в структуре «пользователей» АД-расследований: если в период с 1960 по 1970 гг. АД-расследования в первую очередь использовались узкой группой стран (Канада, Новая Зеландия, США и страны ЕС), то в конце 1980-х основной рост в количестве инициируемых АД-расследований в первую очередь происходил за счет «молодых» подписантов соглашений ГАТТ/ВТО. При этом список стран, против которых инициировались АД-расследования, также расширился.

Одновременно с этой тенденцией практики использования АД-расследований стал высокий уровень обнаружения демпинга как такового. В период с 1980-х годов только 5% дел не были приняты к рассмотрению, в остальных случаях антидемпинговому расследованию был дан ход с теми или иными последствиями для страны — «цели» расследования (Ibid, pp.5-10, 23, 34).

В чем причина такого резкого роста количества АД-расследований? Множество исследований сходится на том, что причиной «взрывного» роста использования анти-демпинга является не увеличение случаев демпинга как такового, но удобство антидемпинговых процедур для подавления конкурентов в условиях либерализации и роста объемов торговли.

Результаты анализа заявок о необходимости введения антидемпинговых мер показывают, что «экономические» мотивы далеко не всегда являются причиной подачи заявки. Значительное количество заявок о необходимости проведения антидемпинговых расследований основывается на так называемых «стратегических» мотивах. Заявки такого рода подаются против стран, которые сами по себе пользуются механизмом антидемпинга либо используют его конкретно против страны, ранее пользовавшейся этой мерой в отношении нынешней страны-заявителя (Prusa, Skeath, 2001, pp. 15-25). Одновременно с этим, США и ЕС склонны подавать заявки на проведение АД-расследований, основываясь на политических мотивах и интересах национальной безопасности (Hansen, Prusa, 1996, p.767; Tharakan, Waelbroeck, 1994, p.188).

Результаты регрессионного анализа в исследованиях также показывают, что, по крайней мере, до 1990 года ЕС при проведении АД-расследований был особенно и необоснованно жесток к странам третьего мира, включая новые индустриализованные страны (см. Tharakan, 1991). Среди развивающихся стран наиболее активными «пользователями» анти-демпинга являются страны, испытывающие высокий уровень конкуренции на внешних рынках, снижение уровня выпускаемой продукции, и одновременно с этим подвергающиеся риску «шоков» обменного курса валюты и роста ВВП (Bown, 2007, p.20), что говорит об использовании ими антидемпинга скорее как «инструмента» конкуренции, нежели разрешения реальных проблем с демпингом. Некоторыми исследователями отмечается также, что «антидемпинг является чистым протекционизмом, прикрытым хорошей репутацией» (Finger, 1993, p.193), и редко «используется в духе правил ГАТТ», на практике являясь «протекционистским инструментом» (Hindley, 1988, p.460).

Одновременно с этим, в общем объеме расследований непропорционально высоким является количество антидемпинговых расследований против стран с переходной и нерыночной экономикой. В период с 1987 года количество расследований такого рода непрерывно росло: удельная доля расследований выросла с 25% до 43% к концу 1990-х годов (см. рис 1).

Рис. 1. Количество антидемпинговых расследований против стран с переходной или нерыночной экономикой с 1987 по 1999 гг.

Тонким контуром показана линия тренда.

Источник: Исаенко, Щербаков, 2002.

Замечателен тот факт, что общее количество стран с переходной или нерыночной экономикой относительно мало. Так, согласно классификации ЕС, всего таких стран 15 (см. табл. 1).

Таблица 1. Список стран с нерыночной экономикой по классификации ЕС (Detlof, Fridh, 2006, p.12).

Является ли эта диспропорция показателем действительного использованием демпинга в больших объемах со стороны стран с нерыночной экономикой? Статистический анализ демонстрирует, что «хотя в абсолютном значении количество антидемпинговых расследований против переходных экономик может быть неотличимо от такого же показателя для других стран, вероятность принятия позитивного решения значительно выше для первых», а «статус переходной экономики увеличивает гибкость процедуры антидемпингового расследования и приводит к сравнительно более дискреционному принятию решений» (Исаенко, Щербаков, 2002, c.33). Анализ процедуры АД-расследований показывает, что причиной «уязвимости» СНЭ к АД-расследованиям является применяемая против них особая процедура, формально являющаяся дискриминационной.

В следующем материале серии мы проанализируем особенности процедуры АД-расследований против СНЭ, а также изучим практики АД-расследований против Беларуси и сформулируем краткий список реформ, необходимых для получения Беларусью статуса рыночной экономики в ВТО.

Библиография

Bown, C. 2007. The World Trade Organization and Antidumping in Developing Countries. World Bank. World Bank Policy Research Working Paper No. 4014. Accessed at:http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=931991.

Detlof, H., Fridh, H. 2006. The EU Treatment of Non-Market Economy Countries in Antidumping Proceedings. Swedish National Board of Trade. Accessed at: http://www.kommers.se/upload/Analysarkiv/Arbetsomr%C3%A5den/Antidumpning/Antidumpning%20-%20huvudsida/The_EU_Treatment_of_Non-market_Economy_countries_in_antidumpingproceedings.pdf.

Hindley, B. 1988. Dumping and the Far East Trade of the European Community. The World Economy. Volume 11, Issue 4, pp. 445–464.

Markovic, I. 2009. How to Join the World Trade Organization: Some Aspects of the Accession Process. Economic Annals, Volume LIV, No. 180, January — March 2009.

Prusa, T. 1999. On the Spread and Impact of Antidumping. National Bureau of Economic Research. NBER Working Paper No. 7404. Accesses at:http://www.nber.org/papers/w7404

Prusa, T., Skeath, S., 2001. The Economic and Strategic Motives for Antidumping Filings. National Bureau of Economic Research. NBER Working Paper No. 8424. Accessed at: http://www.nber.org/papers/w8424

Tharakan, P.K.M. 1991. The Political Economy of Anti-dumping Undertakings In the European Communities. European Economic Review, Vol. 35, pp. 1341-1359.

Tharakan, P.K.M., Waelbroeck, J. 1994. Antidumping and Countervailing Duty Decisions in the E.C. and in the US: An Experiment in Comparative Political Economy. European Economic Review, vol.38, n.1, January, pp. 171-193.

Hansen, W., Prusa., T. 1996. Cumulation and ITC Decision Making: The Sum of the Parts is Greater than the Whole. EconomicInquiry34(4), October, pp. 746-769.

Исаенко, А., Щербаков, А. 2002. Причины непропорционального использования анти-демпинга. Консорциум экономических исследований и образования — Россия и СНГ. Финальный доклад. Режим доступа: http://www.eerc.ru/default/download/creater/working_papers/file/c7535ef6fd71946a08f3889e6efb1bce91adc985.pdf

Экономические последствия вступления Беларуси в ВТО: количественная оценка. 2004. Минск, Исследовательский центр ИПМ. Режим доступа: http://old.research.by/pdf/pp2004r14.pdf