Беларусь – США: сломано, восстановлению не подлежит

Антон Пеньковский

Резюме

2022 год оказался невероятно тяжелым для двусторонних отношений США и Беларуси. Режим Лукашенко совершил ряд драматических ошибок, которые сделали возврат к конструктивным взаимоотношениям с США практически невозможным. Никакие прагматичные стратегии баланса между Россией и Западом больше не воспринимались игроками всерьез, а активное соучастие в войне в Украине лишило режим одного из ключевых аргументов для торга. Демократическим силам этот год дался также нелегко, поскольку на фоне войны привлекать внимание властей США к Беларуси стало гораздо сложнее.

Утрата полноценного дипломатического представительства США в Минске, усиление санкционного давления, утрата множества атрибутов самостоятельности от Москвы и неспадающая волна репрессий привели официальный Минск и Вашингтон в самую низкую точку взаимоотношений, из которой не прогнозируются пути выхода. Одновременно с этим Вашингтон продолжает активно поддерживать демократические силы Беларуси в изгнании, пусть и в меньших объемах, что вызвано приоритетным фокусом на события в Украине.

Тенденции:

Дипломатия на пороге войны

Двусторонние отношения встретили начало 2022 года в крайне напряженной точке. В момент тридцатилетия дипломатических отношений между двумя странами речь шла не об упоминании этого юбилея, а об утрате результатов дипломатической работы США в Беларуси за три десятилетия. Вскоре после закрытия офисов публичной дипломатии (Public Diplomacy Section) и агентства США по международному развитию (USAID) власти Беларуси потребовали сократить даже критический для функционирования посольства административно-технический персонал. Это поставило дипломатическую миссию в крайне некомфортное положение, когда работа оставшегося личного состава была сосредоточена исключительно существования дипмиссии как таковой.

Одновременно с этим официальные лица США неоднократно высказывали опасения по поводу возможной эскалации вооруженного конфликта в Украине в полномасштабную войну с участием Беларуси. На открытых брифингах Госдепартамента еще в середине января 2022 года США выражали (1) обеспокоенность прибытием российских военных в Беларусь, называя это чрезвычайно опасным фактором. Госдепартамент США открыто артикулировал сомнение в способности Лукашенко проводить самостоятельную политику, что вызвало резкую реакцию со стороны последнего. Граждан США неоднократно призывали как можно скорее покинуть Беларусь в связи с возможным обострением событий.

МИД режима Лукашенко в ответ называл подобные оценки «набором фантазий и страшилок», пытаясь обвинить Вашингтон в пустом алармизме. Вскоре дипломатическое ведомство США провело эвакуацию семей дипломатов из Минска, что МИД Лукашенко охарактеризовал как провоцирование истерики. Накануне войны Министру иностранных дел Владимиру Макею звонила помощник госсекретаря США по делам Европы и Евразии Карен Донфрида, а с начальником генштаба Беларуси Виктором Гулевичем по телефону разговаривал председатель объединенного комитета начальников штабов вооруженных сил США генерал Марк Милли.

Уже после начала войны представители офиса Светланы Тихановской (ОСТ) рассказали, что представители Вашингтона проводили для демократических сил брифинг о возможном сценарии начала войны. Американская разведка в этом случае продемонстрировала точность в определении планов Москвы. К сожалению, нет возможности оценить, какую степень информированности о планах Кремля демонстрировали официальные лица США в разговорах с режимом. Также нельзя определить, в какой степени сам режим был в курсе надвигающейся войны. Оценивая публичные заявления представителей официального Минска, можно лишь констатировать полное пренебрежение диалогом с США.

Жесткая реакция на соучастие

США резко осудили как саму военную агрессию России в Украине, так и роль режима Лукашенко в этой военной авантюре. К длинному перечню претензий США к режиму добавился новый и самый весомый на сегодняшний день – соучастие в войне. Буквально в день начала войны США ввели санкции против нескольких банков, государственных предприятий и лиц из руководства страны и окружения Лукашенко. Скорость, с которой эти санкции были приняты, позволяет с уверенностью предположить, что документ был сформирован и одобрен руководством США заранее.

Соучастие в войне полностью перечеркнуло многолетнюю стратегию Минска в отношениях с Западом – быть достаточно независимым буфером между экспансией Кремля и фронтиром НАТО, не допуская полноценного военного присутствия и самостоятельных действий чужой армии на своей территории. Эти события также позволили усомниться в возможности Лукашенко контролировать события на территории страны, что еще больше укрепило ранее звучавший тезис о неспособности Лукашенко проводить самостоятельную политику.

Буквально сразу после начала боевых действий в конце февраля дипломатическое присутствие в Минске было свернуто, переместив работу американских дипломатов в появившийся в Вильнюсе годом ранее отдел по связям с Беларусью (Belarus Affairs Unit) на базе посольства США в Литве. Публично мотивировано это было соображениями безопасности, а также требованиями Минска закрыть ряд офисов и сократить штат. МИД Беларуси ответил на это уже в ставшем привычном тоне, обвинив США в нагнетании ситуации.

Отсутствие американских дипломатов на постоянной основе лишило решим одного из ключевых каналов коммуникации с Вашингтоном. Ранее и Москва по требованию МИД России практически лишилась американских дипломатов. Очевидное подражание действиям московских коллег в очередной раз продемонстрировало вторичность внешнеполитической стратегии режима по отношению к Западу. В то же время режим неоднократно устраивал напротив закрытых дверей посольства различные митинги и политические акции силами провластных движений, пропагандистов, и работников государственных структур.

В марте США продолжили расширять санкции против режима Лукашенко, включая запрет (2) на экспорт предметов роскоши, а палата представителей США поддержала отмену статуса «наибольшего благоприятствования» в торговле для РФ и Беларуси. Одновременно с этим ОСТ выступил представителем беларусского антивоенного движения, артикулируя эту позицию на встрече с послом США в ОБСЕ Майклом Карпентером. На уровне дипломатического представительства США в Вильнюсе американское правительство заявило, что четко разделяют Лукашенко и народ Беларуси.

Американские дипломаты в Вильнюсе также легко манкировали приглашением министра Макея к диалогу, которое тот сформулировал в приватном письме ряду западных дипломатов. США, как и остальные западные страны, с открытым пренебрежением отнеслись к обращению главы беларусского МИД, публично напомнив режиму, что тот прекрасно осведомлен, какие именно шаги следует предпринять для начала диалога.

В конце апреля Светлана Тихановская совершила визит в Вашингтон для участия в церемонии похорон бывшего госсекретаря США Мадлен Олбрайт. Лидер демократических сил также встретилась с руководством госдепартамента США и USAID, а также с представителями сената и конгресса США. Демократические силы всячески требовали от властей США усилить давление на режим Лукашенко, в частности упирая на его соучастие в войне в Украине, снабжая американскую сторону различными документами и свидетельствами действий Минска.

18 мая посольство США в Киеве возобновило работу, чего, однако, не произошло с дипмиссией в Минске. Если Киев был признан американским внешнеполитическим ведомством безопасным местом для работы дипломатов, то Минск такой оценки не получил. И если очевидная физическая угроза дипломатам в воюющем Киеве была признана оправданной, то нахождение американцев в Минске попросту не было сочтено целесообразным.

Калийная дилемма и товарооборот

В конце весны 2022 года в западных СМИ стали появляться сообщения (3), что США рассматривают возможность приостановки санкций против беларусской калийной отрасли, введенных в 2020 году в ответ на действия властей против мирных протестов и нарушения основных прав человека. Утверждалось, что эти ограничения могли бы быть приостановлены сроком на полгода в обмен на обеспечение железнодорожного транзита украинского зерна в Клайпеду. По версии журналистов, ООН и США были крайне обеспокоены проблемой мировой продовольственной безопасности, и послабления для режима Лукашенко могли бы быть сделаны ради обеспечения продовольствием других африканских и ближневосточных стран.

В ходе брифинга (4) госдепартамента США 20 мая официальный представитель ведомства Нед Прайс не подтвердил и не опроверг версию журналистов, что дало повод для продолжения обсуждений такой стратегии в политических кругах и СМИ. Это создало ощутимое напряжение в публичной дискуссии, поскольку дало повод сомневаться в безапелляционности позиции США по отношении к режиму Лукашенко, допущении какого-либо торга с ним. Тем не менее, США продолжили наращивать санкционное давление, высказывать поддержку демократическим силам Беларуси, а также проводить встречи с ОСТ на различных уровнях.

В начале 2022 года товарооборот между США и Беларусью значительно сократился. На основании открытых данных, доступных на момент написания этой статьи, можно констатировать многократное падение товарооборота между странами. При этом если в последние несколько лет импорт товаров из США превышал экспорт Беларуси в эту страну, то в начале 2022 года тенденция оказалась обратной. И если в январе товарооборот между двумя странами следует тренду 2021 года, то уже в марте из-за начала войны в Украине товарооборот обрушился многократно.

Причиной подобных изменений является американский санкционный механизм, который резко ограничил возможности американского бизнеса сотрудничать с беларусскими контрагентами. На протяжении всего года министерство финансов США добавляло все новые предприятия из Беларуси в санкционный список, что сделало 2022 самым сложным для торговли США и Беларуси за последнее десятилетие.

Ядерный шантаж и кадровый голод

В середине июня спецпосланник США для Беларуси Джули Фишер сообщила (5) о своем уходе с должности в Вильнюсе для перевода на должность посла США на Кипре. Отъезд из Вильнюса высокопоставленного американского дипломата в ранге посла, до назначения в Беларусь работавшей заместителем помощника госсекретаря США, лишил демократические силы эффективного лоббиста интересов Беларуси на различных уровнях в Вашингтоне.

Примечателен тот факт, что о замене Фишер на другого дипломата в этой должности не было объявлени ни сразу в момент ее ухода, ни вплоть до конца 2022 года. Это дает основания предполагать, что для должности спецпосланника для Беларуси не были применены обычные ротационные практики госдепартамента, и не было предпринято результативных мер для заполнения этой вакансии. Должность оказалась либо недостаточно приоритетной для аппарата госдепартамента, либо недостаточно привлекательной для потенциальных кандидатов соответствующего уровня (6).

Американские дипломаты на разных уровнях последовательно уклонялись от призывов части демократических сил, в частности Народного антикризисного управления Павла Латушко, признать Беларусь оккупированной страной. Дипломаты воздерживались от принятия такой формулировки, указывая на то, что у термина оккупация есть буквальное значение, которого стоит придерживаться вне зависимости от желаний и эмоций. В августе, после формирования новой политической структуры, Объединенного переходного кабинета (ОПК), часть контактов консолидированных демократических сил с США была возложена на представителя кабинета по иностранным делам Валерия Ковалевского.

Также в августе в риторике режима Лукашенко появился новый нарратив, который был очевидно направлен на аудиторию в Вашингтоне. По различным каналам стала поступать информация о перемещении в Беларусь ядерных боеприпасов для ракет наземного базирования, а также речь зашла о ракетах воздушного базирования, под использования которых Россия переоборудовала некоторое число самолетов СУ-25 беларусских ВВС. Лукашенко неоднократно упоминал ядерное оружие в своих интервью и заявлениях как для внешней аудитории, так и для внутренней. В различное время второй половины 2022 года Лукашенко заявлял и о планах Польши подтолкнуть США к использованию ядерного оружия, и о страхе США перед ядерным оружием во время гипотетической третьей мировой войны. О растущей ядерной угрозе говорил и Макей, выступая на Генассамблее ООН в Нью-Йорке. Таким образом, режим стал использовать собственный безъядерный статус как очередной инструмент привлечения внимания западных политиков. Риторика о ядерном оружии сохранилась в повестке режима вплоть до конца 2022 года.

На протяжении второй половины 2022 года учреждения федерального правительства США давали оценки возможности полномасштабного вступления вооруженных сил Беларуси в войну в Украине. Все они сходились во мнении, что это очень маловероятно, констатирую отсутствие каких-либо признаков подготовки Беларуси к участию в боевых действиях в на чужой территории.

Во второй половине сентября прошла 77-я сессия Генассамблеи ООН, куда была одновременно приглашены и Тихановская, и Макей. И если остальные встречи американских чиновников на конференции декларировались открыто, то в случае с Макеем американские собеседники просили сохранять факт встречи конфиденциальным. Подобный подход свидетельствует о переходе беларусских чиновников в статус пусть и давно знакомого, но не рукопожатного контрагента. Тем не менее, американская сторона оказалась одной из первых, кто принес семье Макея соболезнования после его внезапной кончины 26 ноября.

Завершение года ярко характеризует положение, установившееся в отношениях двух стран. ОПК анонсировал визит Ковалевского в Вашингтон для обсуждения увеличения помощи беларусскому гражданскому обществу. А внешнеполитическое ведомство США в очередной раз пообещало продолжать искать способы привлечения к ответственности режима Лукашенко за поддержку российской военной агрессии.

Заключение

Игнорируя многочисленные предупреждения США, режим Лукашенко стал соучастником российской военной агрессии в Украине. Лукашенко тем самым не только сжег последние мосты для налаживания диалога с США, но и дал повод наложить еще более жесткие санкции и объявить себя потерявшим самостоятельность. Это выглядит как окончательный выбор режима Лукашенко, который далее будет лишен возможности выстраивать многовекторную внешнюю политику. В повестке более не осталось места и для многолетнего терпения американского правительства в отношении эксцентричных выходок режима.

Санкционное давление на Беларусь серьезно усилилось, и сохранился тренд наращивания рестрикций. Единственными темами, которые продолжили волновать США в действиях Минска, остались калийные удобрения и возможное размещение ядерного оружия на территории страны.

ОСТ упрочил свои позиции в роли контрагента США по вопросам Беларуси. Официальному Минску отныне отведена роль сателлита Кремля, пусть и с небольшой долей эксцентричной автономности. Практика внешней политики вновь продемонстрировала, что наиболее жесткие инструменты политического и экономического давления применяются не в ответ на нарушение прав и свобод граждан внутри страны, а в результате действий режима на международной арене. Будь то приземление самолета Ryanair, или же соучастие во вторжении в сопредельное государство.

На конец 2022 года невозможно спрогнозировать ни одного сценария, при котором Вашингтон вернется к диалогу нынешними властями Беларуси. В 2023 году мы увидим новые экономические санкции, для американского бизнеса рынок Беларуси будет становиться все более токсичным. Санкционные инструменты будут применяться скорее для синхронизации с санкциями в отношении Кремля и лишения последнего возможности использовать Беларусь как инструмент обхода ограничений, нежели для влияния на режим непосредственно.

К началу четвертого десятилетия отношений США и независимой Беларуси можно констатировать весьма печальную картину. Официальный Минск более не воспринимается Вашингтоном как самостоятельный контрагент, а у демократических центров в Варшаве и Вильнюсе пока недостаточно влияния на события внутри страны, чтобы окончательно закрепить за собой статус единственного представителя Беларуси в контактах с США. Перемены в ситуации возможны лишь при приходе к власти в Беларуси демократических сил. Иной исход или заморозка ситуации вряд ли интересуют США. В глазах Вашингтона нынешний суверенитет Беларуси очевидно вызывает огромные сомнения.