Беларусско-российские отношения: война и мир

Анатолий Паньковский

Резюме

2018 год отмечен большим количеством конфликтов и споров в сфере торгово-экономического сотрудничества Беларуси и России, включая условия поставок в Беларусь российских нефтепродуктов, вопросы реэкспорта беларусскими компаниями запрещённой к ввозу на российский рынок продукции из стран Запада, проблемы торговых барьеров и пр. Несмотря на то что беларусско-российские отношения весь год находились в центре информационной повестки, также несмотря на исключительное количество ведомственных встреч и встреч высшего руководства, ни одного важного соглашения не было заключено.

По результатам 2018 года, отрицательное сальдо Беларуси в торговле с Россией приблизилось к USD 10 млрд, обеспечив рекордный перекос (в абсолютном выражении) с 2012 года.

Политическое взаимодействие – в отличие от торгово-экономического, – напротив, развивалось не в горячей и конфронтационной, а в спокойной и холодной дружественной атмосфере.

Тенденции:

Диспозиция дружественных сил

Беларусско-российские отношения развивались на фоне конфронтации России с западным миром. Российско-украинский конфликт и санкционная политика Запада в отношении Москвы во многом способствовали закреплению «особого места» Беларуси во внешней политике России. Так, в аспекте международных отношений Беларусь зарезервировала место одного из немногих союзников, а де-факто – единственного последовательного союзника России в этом конфронтационном раскладе.

В аспекте торгово-экономических отношений, по итогам 2018 года, по объёму товарооборота (USD 35.6 млрд) Беларусь сохранила четвёртое место среди всех торговых партнёров Российской Федерации и первое – среди стран СНГ. По этому показателю Беларусь обошли только Китай (USD 108.3 млрд), Германия (USD 59.6 млрд) и Нидерланды (USD 47.2 млрд).1 Отдельно следует также отметить возрастание значения беларусского транзитного окна.

Принимая во внимание улучшение переговорных позиций Минска, можно было запросто предположить, что в 2018 году он будет последовательно добиваться от Москвы улучшения условий сотрудничества, включая снятие торговых ограничений, установление равных условий для нефтепереработчиков, снижение цены на газ до уровня внутрироссийской и пр. Также запросто можно было прогнозировать, что этот номер легко не пройдёт.

Во-первых, на фоне экономических трудностей (финансово-экономические кризисы, девальвации, снижение цен на энергоносители, западные санкции) в российской политике в отношении Беларуси традиционно начинают проявляться меркантилистские элементы, которые в среде политиков и экспертов зачастую обозначаются как тенденция к «прагматизации» отношений. В Москве начинают считать деньги, довольно своеобразно трактуя цифры. По словам российского посла в Республике Беларусь Михаила Бабича,2 с 2000 по 2010 годы уровень «ежегодной финансовой поддержки Беларуси или выпадающих доходов РФ» находился в диапазоне от сотен миллионов до USD 2–3 млрд. Теперь, по оценке дипломата, сумма выросла до USD 5–6 млрд в год.3 Словом, в очередной раз был актуализирован вопрос о том, во сколько России должна обходиться дружба с Беларусью.

Во-вторых, Беларусь входит в очередной предвыборный цикл (президентские и парламентские выборы 2019/2020), и, с позиции Кремля, незачем идти на уступки раньше времени. Наступит более подходящий, нервный для беларусского руководства, период.

Таким образом, несмотря на то что беларусско-российские отношения весь год находились в центре информационной повестки, а также несмотря на исключительное количество ведомственных встреч и встреч высшего руководства (только Александр Лукашенко с Владимиром Путиным встретились более 10 раз), анализируемый период оказался бесплоден в аспекте значимых договоренностей. Ни одного важного соглашения не было заключено.

Отчасти такому результату способствовала смена переговорных отрядов. После перевыборов президента России произошла замена российской переговорной команды: зампред правительства Аркадий Дворкович заменён Алексеем Гордеевым, главу Минсельхозпрода Андрея Ткачёва сменил Дмитрий Патрушев, посла в Республике Беларусь Александра Сурикова – Михаил Бабич.

Следом состоялась замена переговорной команды и с беларусской стороны: в Евразийскую экономическую комиссию направлены Александр Субботин и Виктор Назаренко вместо Сергея Сидорского и Валерия Корешкова. Беларусское правительство возглавил Сергей Румас, вице-премьера Владимира Семашко сменил Игорь Ляшенко. Переговорный отряд укреплён бывшим послом Беларуси в России Игорем Петришенко, послом стал бывший вице-премьер Владимир Семашко. Хотя теоретически новый состав переговорщиков больше соответствует задачам «прагматизации» отношений, успехов они так не добились.

Повестка года: вопросы, которые (не) могли быть решены

Значимым моментом в двусторонних отношениях следует считать вступление в силу Таможенного кодекса ЕАЭС с 1 января 2018 года. Возникли дополнительные преграды для беларусского экспорта в Россию ввиду массовой передачи на откуп российским компаниям сертификатов соответствия происхождения товаров. Фактически право экспорта на российский рынок теперь следует покупать у российских же компаний, и это право может быть перекуплено конкурентами.

В целом, в области торгово-экономических отношений 2018 год обставлен конфликтами и спорами вокруг: (а) реэкспорта беларусскими компаниями запрещённой к ввозу на российский рынок продукции из стран Запада (против которых введены «контрсанкции»), (б) поставок в Россию некачественной (с точки зрения Россельхознадзора) молочной продукции,4 (в) условий поставок в Беларусь российских нефтепродуктов и стоимости газа (после 2019 года), (г) затяжным переговорным процессом вокруг предоставления Минску финансовой помощи со стороны Москвы – как через механизмы кредитования и рефинансирования прежних долгов, так и возможных мер компенсации беларусскому бюджету «выпадающих» доходов ввиду завершения в Российской Федерации налогового манёвра в нефтяной отрасли.

Список приведённых спорных вопросов можно определить в качестве типового для последнего пятилетнего периода. Пожалуй, наиболее резонансным в минувшем году стал сюжет т. н. налогового манёвра, сопровождаемого существенным сближением цены сырой нефти для Беларуси с ценой нефти на мировом рынке. Согласно оценкам экспертов, суммарно за четыре года (2015–2018) потери Беларуси, связанные с проведением налогового манёвра, составили USD 7.836 млрд. Прогнозируемые потери в последующие четыре года (2019–2022) теоретически могут достигнуть USD 20 млрд.5

Впрочем, проблема «выпадающих» доходов Беларуси, равно как и «субсидий» со стороны России, весьма спекулятивна. Расчёты по этому «топику», как правило, строятся на двух презумпциях: (а) покупательский спрос не имеет значения (покупатель купит равное количество нефти при любой цене); (б) транзитная позиция Беларуси также не имеет значения. Как бы там ни было, на конец 2018 года этот спорный вопрос двусторонних отношений был далёк от разрешения.

В середине года Москва выдвинула претензии Беларуси по поводу переработки и продажи на экспорт российских тёмных нефтепродуктов. Некоторое время российская сторона игнорировала эту проблему, затем актуализировала её, что вылилось сначала в ограничение, а затем и вовсе в прекращение поставок данного вида продукции с 2019 года.

Политическое взаимодействие – в отличие от торгово-экономического – напротив, развивалось не в горячей и конфронтационной, а в спокойной и холодной дружественной атмосфере. Видимо, на данном этапе речь в целом о специфике взаимоотношений российского плохого капитализма и беларусского плохого социализма, развивающихся по расходящимся траекториям.

Минск придерживался линии осторожной нормализации отношений с Западом, и в Кремле на эту политику реагировали относительно спокойно (особенно в сравнении с периодом 2014–2017 годов). МИД двух стран неоднократно заявляли о стратегическом партнёрстве, а Москва не особенно обращала внимание на навигации в Минск многочисленных делегаций из Евросоюза и США или же на набирающий обороты процесс «мягкой беларусизации». Ибо по основополагающим стратегическим вопросам, например по украинским резолюциям в ООН, Беларусь продолжала оставаться на стороне России.6 Даже перепалка В. Путина и А. Лукашенко на саммите ЕАЭС в Санкт-Петербурге в конце года не стала началом политического кризиса в отношениях двух стран.

Некоторую неоднородность этому политическому спокойствию придал «ультиматум Медведева», продекларированный в декабре 2018 года в Бресте. Манера провозглашения и сама формула ультиматума («компенсации в обмен на интеграцию») на некоторое время актуализировали дискуссию относительно стремления Российской Федерации инкорпорировать Беларусь в собственный состав.

Но реалистична и иная интерпретация. «Ультиматум Медведева» очень напоминает «ультиматум Касьянова» образца 2000 года. Тогда пришедший к власти Владимир Путин велел навести порядок «во всём этом бардаке». Сегодня, спустя почти 20 лет после заключения договора о Союзном государстве, изменился не только характер взаимодействия двух стран, изменились и его институциональная составляющая: налоговые законодательства, законы, призванные поощрять развитие бизнеса, и т. п. Наконец, ряд функций Союзного государства взяли на себя структуры Евразийского экономического союза. Посему, с точки зрения Москвы, пришло время скорректировать Договор 1999 года с позиций этих новых реалий.

Торговые обмены

Россия традиционно остаётся крупнейшим торговым партнёром Беларуси, она же обеспечивает крупнейший перекос в её внешней торговле. В 2018 году импорт из Российской Федерации превысил беларусский экспорт почти на USD 10 млрд. Годом ранее Беларусь наторговала себе в минус «всего» на USD 6.7 млрд.

Показатель 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 % к 2017
Товарооборот 43 860 39 742 37 371 27 533 26 114 32 424 35 561 109.6
Экспорт 16 309 16 837 15 181 10 389 10 819 12 830 12 946 100.9
Импорт 27 551 22 905 22 190 17 144 15 295 19 594 22 615 115.5
Сальдо –11 242 –6 068 –7 009 –6 755 –4 476 –6 764 –9 669 142.9
Таблица 1. Динамика внешней торговли товарами Республики Беларусь с Российской Федерацией в 2012–2018 гг., USD млн7

Причина стремительного увеличения отрицательного сальдо в торговле с Россией до рекордных с 2012 года размеров – решительный рост импорта (+15.5%) при очень скромном приращении экспорта (+0.9%). Импорт увеличивался преимущественно за счёт роста цен на нефть и нефтепродукты, экспорт стагнировал, в частности, по причине российских запретов на поставки мясомолочной продукции и ряду других факторов, которые мы упомянем прямо сейчас.

Прежде всего следует указать на основные парадоксы ЕАЭС. Вместо того чтобы стимулировать торговлю между странами-участницами (как задумывалось изначально), эта суперструктура превратилась в нечто прямо противоположное. Беларусь – отнюдь не единственная жертва бесконечных торговых ограничений. Достаточно упомянуть, что, согласно последнему докладу Европейской комиссии по торговым и инвестиционным барьерам, по итогам 2017 года Россия стала абсолютным мировым лидером по числу торговых заборов со странами Евросоюза.8 Беларусско-российская торговля – лишь часть базовой тенденции. В структурах ЕАЭС российские лоббисты от реального сектора располагают серьёзными конкурентными преимуществами в сравнении с беларусскими, и эта ситуация едва ли изменится в видимой перспективе. В результате мы имеем падение экспорта по ряду ощутимых для беларусской экономики позиций.

Далее, вместо того чтобы являться чем-то вроде лягушатника для развивающихся экономик стран-участниц, «буферизирующего» эффекты глобализации (как подразумевалось), ЕАЭС опять же стал чем-то прямо противоположным. Собственно парадокс состоит в обострении конкуренции на российском рынке. Несмотря на огромное количество торговых и инвестиционных заборов, которыми этот рынок обставлен, беларусские производители во всё большей степени утрачивают преимущества перед своими прямыми конкурентами из Европы и Китая. В итоге в стоимостном выражении сокращается экспорт многих беларусских госчемпионов наподобие МТЗ. Назовём это эффектом «сезонных распродаж». Так, при росте объёмов поставок тракторов и седельных тягачей на российский рынок на 25.1% (к 2017 году), в стоимостном выражении продажи снизились на 7.1%. Ещё более удручающая картина с позицией «сельскохозяйственная техника» – соответственно плюс 12.5% при минусе в 47.8%.

Таким образом, ввиду взаимного сближения, а также взаимного «отзаборивания» Беларуси и России в выигрыше оказались третьи страны. Вполне определённо по этому поводу высказался беларусский вице-премьер Игорь Петришенко: «Начиная интеграцию, мы исходили из того, что готовы рассматривать товары и предприятия друг друга как свои собственные в каждой из стран. Пока такого нет. Выигрывают от этого, как ни парадоксально, третьи страны, и мы всё больше торгуем друг с другом в союзе не товарами собственного производства, а товарами третьих стран. Если в 2011 году их доля во взаимной торговле государств-членов составляла всего 3.4%, то в 2016-м – уже 8.4%, в 2.5 раза больше».9

Заключение

В настоящее время нет оснований полагать, что в 2019 году произойдёт прорыв в плане ликвидации барьеров в торговле России и Беларуси и решении других спорных вопросов. Напротив, природа Евразийского экономического союза такова, что он не препятствует, а скорее способствует государственному протекционизму. К концу года часть вопросов – в частности, ценовых условий поставок нефти и газа и компенсаций беларусской стороне в связи с налоговым манёвром, – вероятно, будет урегулирована в духе «временного компромисса».

Во второй половине 2019 года взаимные конфликты, возможно, будут протекать под знаком придания реанимационного импульса Союзному государству – в канун юбилея заключения Союзного договора 1999 года. Едва ли перезагрузка интеграции в таком формате приведёт к видимым успехам. В рамках Союзного государства интеграция зашла в тупик вследствие того, что в Договоре 1999 года заложен паритетный, а не пропорциональный принцип принятия решения, то есть голос Беларуси равен голосу России. В Москве не могут согласиться с таким принципом принятия решений. В ЕАЭС вес России в принятии решений выше, чем у других участников.