Администрация президента: в коридоре между жестким курсом и либерализацией

Николай Буров

Резюме

На протяжении 2017 г. была существенно переформирована структура Администрации президента, а также в значительной степени обновлен ее руководящий состав. Перед аппаратом были поставлены задачи по разработке нового механизма взаимодействия с обществом в условиях фактического отказа от прежнего социального контракта, а также по проведению новой оптимизации госаппарата с учетом ошибок, совершенных в 2013 году. Ни одна из этих задач не была выполнена на удовлетворительном уровне.

АП продолжила работу по точечному реформированию белорусской экономики, но жестко отвергает все варианты политического реформирования в стране.

Тенденции:

Кадровые решения

В 2017 год Администрация президента (АП) вступила с обновленным руководством и новыми задачами. 21 декабря 2016 г. во главе АП впервые за историю суверенной Беларуси стала женщина – вице-премьер Наталья Кочанова, которую впоследствии некоторые СМИ назвали самой влиятельной женщиной Беларуси.1 Первым заместителем главы АП был назначен Максим Рыженков, кадровый дипломат, а с 2012 г. – один из ключевых функционеров в области спорта. Перед Н. Кочановой была поставлена непростая задача в максимально короткие сроки переформатировать деятельность АП в разрезе идеологической работы, кадровой работы, экспертного сопровождения экономической политики и правового обеспечения деятельности президента. В качестве отдельного слабого звена А. Лукашенко указал на работу с обращениями граждан.

Значительному пересмотру подверглась идеологическая политика. Своей должности лишился один из заместителей главы АП Игорь Бузовский (курировал вопросы идеологической работы). Было принято решение и о ликвидации Главного идеологического управления, начальник которого, занимавший также и должность помощника президента, Всеволод Янчевский также попал под сокращение. Впрочем, в феврале оба получили неплохие назначения: И. Бузовский – в Центральный район г. Минска, а В. Янчевский – директором ГУ «Администрация Парка высоких технологий».

Были добавлены новые функции к обязанностям пресс-секретаря Натальи Эйсмонт (приравнена по статусу к помощнику президента) и помощника президента Николая Корбута. По-видимому, основным содержанием очередной оптимизации АП стал значительный пересмотр статуса идеологической вертикали и роли идеологической работы. Фактически функции В. Янчевского были распределены между Н. Кочановой и Н. Эйсмонт.

На совещании 6 февраля глава государства подробно остановился на том, как он видит процесс оптимизации АП. Снова был поднят вопрос о невысокой исполнительской дисциплине, в частности о слабом выполнении распоряжений президента. Ранее Лукашенко ссылался на то, что, согласно проведенному его администрацией анализу, значительная часть его распоряжений не выполняется. Впрочем, никаких системных изменений не последовало.

Значительной критике подверглись Академия управления при Президенте РБ, Информационно-аналитический центр при АП и Национальный пресс-центр, но кадровых изменений, как правило, сопровождающих подобную критику, не последовало. Более того, ректору Академии управления М. Жилинскому был продлен контракт.

Эта критика в очередной раз подчеркнула ту серьезную проблему, с которой сталкивается АП, – дефицит профессиональных кадров и ограниченность инструментария для мотивации и стимулирования госслужащих. Несмотря на поставленные президентом задачи, в течение 2017 г. АП так и не предложила путей для решения данной проблемы.

На упомянутом совещании были конкретизированы дальнейшие мероприятия по оптимизации АП – сокращение ее штатного состава на 30%, до 118 штатных единиц, из них 108 – госслужащих. Сокращения, с учетом требования законодательства, должны были быть завершены к 1 мая.

Сам факт оптимизации АП является примечательным. Ранее схожая оптимизация была проведена в 2013 г., причем до последнего момента в госаппарате не могли поверить, что АП будет подвергнута сокращению наряду с другими госорганами. Сокращение около 40-50 ставок в АП приведет к значимой экономии денежных средств в рамках страны, но, учитывая статус этой структуры и широкий спектр выполняемых ею функций, оно может привести к определенным управленческим издержкам.

Можно предположить, что реальной подоплекой оптимизации АП является стремление президента и его окружения, с одной стороны, ограничить круг бенефициаров власти, а с другой – расширить представительство «семьи» в других сферах. Ведь в Беларуси уже сформировалась достаточно устойчивая группа элиты, контролирующая политический, экономический и силовой блок, но не входящая напрямую в структуру АП (например, так называемые «придворные бизнесмены»).

Важным аспектом, затронутым на совещании 6 февраля, стало возвращение к вопросу о необходимости повысить статус помощников президента – инспекторов по областям и г. Минску. К этой идее АП регулярно обращается на протяжении нескольких лет,2 но сама специфика организации вертикали власти в стране не позволяет полноценно реализовать ее – перераспределить полномочия от губернаторов к помощникам – главным инспекторам. Тем не менее на протяжении года был сделан ряд кадровых назначений в этом направлении.

Формально новая структура АП была утверждена Указом Президента Республики Беларусь от 13.02.2017 №40. Было утверждено сокращение числа заместителей главы администрации – три, включая одного первого (М. Рыженков, В. Мицкевич, Н. Снопков). Таким образом, было юридически оформлено сокращение должности ранее уволенного И. Бузовского и переформатирование управления идеологической вертикалью в стране. Последняя на уровне АП частично переведена в ведение Главы АП, а частично – пресс-секретаря со статусом помощника Н. Эйсмонт. Были введены две новые должности помощника президента: а) по вопросам законодательной и судебной деятельности; б) по вопросам развития финансово-кредитной системы.

Можно предположить, что введение должности помощника по вопросам развития финансово-кредитной системы преследовало цель более оперативно разрешать конфликты между сторонниками жесткого монетарного курса (представленного прежде всего Нацбанком и частично Советом министров) и ратующим за смягчение этой политики «красным директоратом», укрепить посредническо-руководящую роль АП в этом вопросе.

Схожую цель, правда, в контексте разработки и реализации нашумевшего декрета «о тунеядцах», преследовало, по-видимому, и введение должности помощника по вопросам законодательной и судебной деятельности.

Впрочем, в полной мере реализовать эти цели не получилось: должность помощника по вопросам развития финансово-кредитной системы оставалась вакантной по март 2018 г., а должность помощника по вопросам законодательной и судебной деятельности была в скором времени преобразована в должность помощника, курирующего стратегические проекты. Назначение на эту должность Александра Косинца, известного своими жесткими методами управления, скорее свидетельствует о сохранении приверженности методу ручного управления, чем попыткам ввести что-то новое. Впрочем, важные с точки зрения руководства страны китайские проекты были фактически выведены из-под кураторства А. Косинца, когда 12 мая заместитель главы АП Николай Снопков был назначен председателем белорусской части Белорусско-китайского межправительственного Комитета по сотрудничеству. Ранее часть потенциальных функций А. Косинца была передана помощнику по общим вопросам Николаю Корбуту. Следует помнить, что многие ключевые экономические проекты находятся в сфере ответственности управляющего делами президента Виктора Шеймана. Поэтому нынешние позиции А. Косинца, судя по всему, значительно слабее позиций В. Шеймана, когда он занимал сходную должность помощника по особым поручениям.

Оптимизация АП стала лишь частью новой волны оптимизации госаппарата. Однако, как и первая волна в 2013 г., нынешняя оптимизация понимается преимущественно как сокращение числа госслужащих. Пожалуй, наиболее значимым аспектом нынешней оптимизации является то, что она в значительной степени затронула и силовые структуры, в частности ВС и МВД.

17 марта было проведено специальное совещание по вопросу оптимизации, на котором фактически было признано, что в нынешних условиях она имеет ограниченный потенциал. Так, не подлежащими сокращению были признаны госорганы небольших городов, районов, а также поселковые и сельские Советы.

Косвенное признание этот тезис получил и во время ежегодного Послания белорусскому народу и Национальному собранию, когда А. Лукашенко публично признал, что, несмотря на предыдущую оптимизацию, поднять престиж госслужбы не удалось.3

22 мая Н. Кочанова представила А. Лукашенко график оптимизации, которая должна была завершиться к 1 декабря. 20 июня доклад по оптимизации аппарата Палаты представителей представил Владимир Андрейченко. 14 сентября на особый контроль АП была взята оптимизация в МИД, что в некотором роде стало ударом по позициям министра иностранных дел Владимира Макея.

24 октября совещание по аналогичному вопросу было проведено в АП. Все это показывает, что там попытались учесть ошибки предыдущей оптимизации и сгладить негативные эффекты для управляемости в контексте очередного сокращения числа госслужащих. С другой стороны, несмотря на это понимание и упомянутые совещания, принципиально новых подходов к оптимизации выработать не удалось. Судя по имеющейся информации, повышение зарплат госслужащих произошло, но предсказуемо имело ограниченный характер.

Реформы и либерализация

Процесс оптимизации вкупе с экономическим кризисом и на фоне потрясших страну зимой-весной 2017 г. протестов против «тунеядского» декрета снова активизировал продолжительные кулуарные дискуссии в среде белорусской номенклатуры о необходимости серьезно реформировать систему госуправления в стране. Как и прежде, АП, выполняя волю главы государства, является одним из основных противников этого процесса. Так, 21 апреля в ходе Послания белорусскому народу и Национальному собранию Республики Беларусь А. Лукашенко в очередной раз прямо высказался против «реформаторов», которых «во власти пусть и немного, но хватает».4

Однако, критикуя реформы и реформаторов, АП наряду с некоторыми другими госорганами стала во главе процесса по либерализации условий ведения бизнеса. Соответствующую рабочую группу возглавил заместитель главы АП Валерий Мицкевич. 23 июня на совещании с руководством АП его полномочия в этой области были подтверждены. Еще один выходец из АП – В. Янчевский – активно лоббировал развитие IT-сферы как драйвера экономического развития страны. Одновременно АП даны прямые поручения фактически не допустить развития полноценных рыночных отношений в Беларуси. Данная тема получила свое развитие 2 мая на совещании по совершенствованию правого регулирования в отдельных сферах экономической деятельности. АП, равно как и правительство, была предупреждена о необходимости крайне осторожно относиться к реформам. Фактически АП должна найти такую модель, чтобы сохранить существующую политическую систему, но обеспечить экономическую состоятельность страны в условиях сворачивания белорусской социально-экономической модели. В той или иной степени, АП занимается этим поиском со времен кризиса 2011 г. 23 ноября Декрет №7 «О развитии предпринимательства» был подписан.

Пожалуй, наиболее интригующим вопросом в области политических реформ, который находился в активной разработке АП на протяжении 2017 г., являлся вопрос о повышении статуса политических партий и о возможном создании в стране полноценной партийной системы. Как отмечается в обширной научной литературе, переход к партийности – обычный этап в эволюции большинства авторитарных режимов. Нет сомнений, что и среди белорусского истеблишмента сформировался определенный спрос на такую трансформацию (хотя немало и противников).

Тем не менее события 2017 г., особенно двойной демонстративный перенос съезда РОО «Белая Русь», на котором, по некоторой информации, было возможно преобразование этого общественного объединения в политическую партию, показали, что в АП принято отрицательное решение по этому вопросу.

Борьба с «тунеядцами»

На протяжении всего 2017 г. на особом контроле АП находилась реализация Декрета №3 «О предупреждении социального иждивенчества». В некоторых публикациях отмечалось, что целью Декрета было переформатировать систему социального контракта (в аспекте его сокращения и ужесточения) для традиционного президентского электората.5 Для белорусских властей этот документ носит принципиальный характер, и все же вспыхнувшие протесты заставили их идти на попятную – 9 марта действие Декрета было приостановлено. Перед АП была поставлена жесткая задача: доработать документ с сохранением его первоначальной цели. Оригинальных идей в рамках АП не появилось, акцент был сделан на необходимости усовершенствовать работу с обращениями граждан, которая была объявлена слабым звеном в работе АП, а также в работе местных органов власти, деятельность которых также курирует эта структура. Этот вопрос поднимался на совещании 6 февраля, 9 марта, в ходе рабочей поездки в Могилевскую область 21 марта, в марте на коллегии АП и на совещании по вопросам обеспечения общественной безопасности, на совещании 7 апреля, в ходе Послания 21 апреля, на многочисленных совещаниях и т.д. На совещании 24 октября было заявлено о планах создать единую базу обращений граждан по всей стране, а также на более серьезном уровне отслеживать настроения в обществе.

Итогом всей этой работы стало предсказуемое отсутствие некоей работоспособной версии обновленного Декрета, проблема отложена, но не решена.

Заключение

На протяжении анализируемого периода АП продолжила сложную работу по адаптации к новым условиям, не позволяющим сохранить в прежнем виде белорусскую социально-экономическую модель. Была существенно переформатирована верхушка идеологической вертикали (частично это было связано с номенклатурной борьбой против усиления позиций В. Янчевского, но также и все более четко проявляющимся с 2014 г. поиском новой идеологии независимого развития), сделаны очередные попытки усилить значение помощников президента – инспекторов по регионам, а также продолжен курс на точечные экономические реформы под жестким контролем АП и приближенных к главе государства лиц.

В политической сфере АП стоит на жестко консервативных, если даже не сказать реакционистских позициях, отвергая любые предложения в этой области, и в 2018 году это положение дел едва ли изменится.

Важнейшими задачами в 2017 г. были проведение второй крупной оптимизации госаппарата и существенный пересмотр социального контракта. Несмотря на пристальное внимание АП к этим вопросам на протяжении всего года, говорить об удовлетворительном выполнении этих задач в ближайшем будущем не приходится.