Администрация президента: в ожидании чуда

Резюме

В течение 2016 года Администрация президента Республики Беларусь (АП) выступала полем ожесточённой номенклатурной борьбы между той частью истэблишмента, которая не верит в восстановление полноценной финансовой поддержки со стороны России и готова к определённым экономическим преобразованиям, и теми, кто считают, что кризис нужно переждать до восстановления внешнего финансирования (в принципе из любого источника). По мере сокращения ресурсной базы и углубления кризиса белорусской модели высшему руководству страны приходится прилагать всё больше усилий по сохранению текущего курса.

Несмотря на определённые успехи «реформаторов», принятие в июне новой программы социально-экономического развития продемонстрировало их неудачу. Дефицит средств компенсируется за счёт пересмотра социального контракта как с населением, так и с номенклатурой, включая силовой блок. Последнее обстоятельство значительно усиливает риски для системы с точки зрения как эффективности госуправления, так и контроля над политическим процессом. До сих пор АП стремилась «закрывать» проблемы половинчатыми мерами.

Что делать с белорусской моделью: изменить нельзя сохранить?

Многие эксперты предполагали, что в 2016 году Администрация президента (АП) предложит более или менее внятный план по преодолению нарастающего социально-экономического кризиса. Однако, как и прежде, наблюдалась тенденция «закручивания гаек» в сфере деятельности вертикали и ужесточения социального контракта. Отказ от реформ, жёсткий контроль, депрофессионализация управления в условиях сокращения располагаемой ресурсной базы по-прежнему остаются отличительными чертами деятельности АП.

В рассматриваемый период АП оставалась центром борьбы между условными «рыночниками» и условными «консерваторами». К «рыночникам» относится та часть политического истэблишмента, которая считает решение Кремля о пересмотре формата союзнических отношений, прежде всего в энергетической сфере, окончательным. Словом, Беларусь хотя и состоит в интеграционных объединениях с Россией, в значительной степени выпадает из преференциального режима и должна найти новую модель экономического существования, которая была бы в меньшей степени завязана на российские дотации.

«Консерваторы» же считают, что в силу тесных интеграционных связей между Россией и Беларусью в энергетической политике официальная Москва будет относиться к своему западному партнёру как к части Российской Федерации, сохраняя весь объём дотаций (что вызывает определённое раздражение в Кремле). Как и прежде, АП находилась преимущественно под влиянием «консерваторов», поскольку «реформаторы» не смогли предложить более или менее внятную модель экономических преобразований без политических рисков. В итоге АП откровенно ратовала за политику дальнейшего механического сокращения социального контракта (пропорционально сокращению российских субсидий).

Фактически АП тестирует поступающие из системы госуправления предложения на предмет соответствия или несоответствия курсу, который лишь с огромной натяжкой может быть назван трансформацией белорусской социально-экономической модели. Двадцать шестого января президент провёл совещание по актуальным вопросам развития экономики, на котором в очередной раз заявил о недопустимости смены курса, а также призвал использовать ресурсы населения1 для решения текущих экономических проблем. В этом же контексте следует рассматривать обновлённую 26 января 2016 года директиву №3 от 14 июня 2007 года «Экономия и бережливость – главные факторы экономической безопасности государства».2 Текст документа изобилует абстрактными лозунгами, выполнимость которых крайне сомнительна.

Шестнадцатого февраля на совещании о мерах по повышению эффективности социально-экономического комплекса в очередной раз прозвучал тезис об отсутствии кризиса, а значит, и необходимости существенных изменений системы.

Своеобразным воплощением позиции «нет кризиса – нет реформ» явилась принятая на V Всебелорусском народном собрании (ВНС) Программа социально-экономического развития страны на 2016–2020 годы. Независимые эксперты отметили её мало реалистичный характер. Однако сам факт того, что собрание проводилось значительно позже президентских выборов,3 свидетельствует, во-первых, о серьёзной борьбе внутри политического истэблишмента и выжидательной позиции АП. Можно предположить, что эта позиция диктовалась динамикой мировых цен на сырую нефть (в этот период наметилась тенденция к росту спроса и продолжилось снижение предложения),4 а также паузами в переговорах между Россией и ОПЕК.

Во-вторых, проведение ВНС обусловлено, по всей видимости, неготовностью программы социально-экономического развития на следующую пятилетку. Неготовой она могла оказаться только по одной причине: наряду с явленным публике «охранительным» готовился другой, более реформаторский вариант. В конечном счёте «реформаторы» проиграли, а их негласный символ в истэблишменте – Кирилл Рудый – отправлен послом в КНР.

Элементы оптимизации

На протяжении всего 2016 года регулярно поднималась тема оптимизации госаппарата. Она обсуждалась 15 марта на совещании по некоторым вопросам социальной и бюджетно-финансовой сфер, в ежегодном послании Национальному собранию 21 апреля, во время Всебелорусского народного собрания в июне и в ходе многих других мероприятий.

Эта «оптимизация», по старой белорусской традиции, не имеет ничего общего с изменением функций или сокращением роли государства в политических, экономических или социальных процессах. Имеются в виду количественные изменения, аналогичные проведённым в 2013 году. Так, АП пыталась пересмотреть роль облисполкомов, считая их дублирующим звеном, то есть провести большие сокращения в облисполкомах, нежели в райисполкомах.

Весной 2016 года просчитывалась возможность осуществить такой эксперимент в Минском облисполкоме (что означало бы определённое сужение властных полномочий председателей облисполкомов). Сам выбор Минского облисполкома явился результатом серьёзной кулуарной борьбы. Речь, в частности, о конфликте между председателем Минского облисполкома Семёном Шапиро и главой АП Александром Косинцем по поводу строительства Китайско-белорусского индустриального парка (КБИП). В феврале 2016 года А.Косинец публично раскритиковал деятельность Минского облисполкома по работе в КБИП, в начале мая директор Парка Андрей Галь был со скандалом уволен со своей должности. Однако Семён Шапиро смог восстановить свои позиции. В целом же идея значительного сокращения штатов облисполкомов в минувшем году не была реализована.

Двадцать третьего февраля вышел указ №78 «О мерах по повышению эффективности социально-экономического комплекса Республики Беларусь».5 За исключением множества невыполнимых поручений (вроде создания 50 тыс. новых рабочих мест), указ предполагал также сокращение численности государственных органов всех уровней. Освободившиеся средства предписывалось направить на повышение зарплат оставшимся чиновникам. Впрочем, данный документ нельзя сравнивать со знаменитым указом №168 от 12 апреля 2013 года «О некоторых мерах по оптимизации системы государственных органов и иных государственных организаций, а также их работников», в котором детально прописывалась новая штатная структура органов государственного управления. Указ №78 только декларировал такое поручение, не конкретизируя масштаб сокращений.

Нет сомнений, что для такой неконкретности имелась целая серия причин. Во-первых, отрицательные последствия оптимизации 2013 года: эффективность госаппарата, как минимум, не повысилась, значимой экономии средств достичь не удалось, последующее нарастание экономического кризиса «съело» всю прибавку и т.д. Во-вторых, эффект обострения номенклатурной борьбы: кого, как и насколько сокращать, кому, как и насколько повышать финансирование. В-третьих, определённые опасения, что с учётом невысокой эффективности работы белорусского госаппарата дальнейшие сокращения могут вообще привести к параличу органов власти.

В указе №78 также содержалось требование сокращения «излишних и дублирующих функций». Указ прямо предписывал АП и некоторым другим органам управления внести до 1 июня 2016 года соответствующие предложения (что и было сделано). Однако даже эта ограниченная задача, судя по всему, как и в случае с оптимизацией 2013 года, не была реализована ввиду яростного сопротивления номенклатуры и жёсткой межведомственной борьбы. По крайней мере, по состоянию на начало марта 2017 года, по данному вопросу отсутствует публичная информация (за исключением оптимизации самой АП).

В ходе V ВНС были озвучены предложения по оптимизации госаппарата, сформулированные АП. Внесённые предложения оказались довольно радикальными: сокращение штатов в 1.5–2 раза, резкое омоложение управленческих кадров и повышение престижа госслужбы. Реализация этих предложений означала бы серьёзные потрясения в белорусской номенклатуре. Помимо провозглашаемой экономической составляющей, эти предложения, по-видимому, содержали и политическую волю – ослабить позиции номенклатуры в условиях сокращения ресурсной базы, ещё больше усилить её зависимость от АП, повысить управляемость, предупредить возможные проявления нелояльности.

Важность этого политического подтекста возрастает в свете того факта, что оптимизация должна распространиться не только на гражданскую вертикаль, но и на силовой аппарат. О чём А.Лукашенко прямо заявил 28 января на Коллегии МВД, отметив, что данную структуру необходимо оптимизировать, обеспечив тем самым качественный и эффективный состав МВД.

Безусловно, с экономической точки зрения необходимость сокращения (причём резкого) силовых ведомств назрела и перезрела. В ближайшие годы произойдёт скачкообразный рост выходящих на пенсию силовиков, поступивших на службу при А.Лукашенко в условиях раздутых штатов. По сложившейся белорусской традиции, помимо пенсии, они потребуют и «тёплых», необременительных рабочих мест. Повышение пенсионного возраста для данной категории только усугубило проблему – ведь увеличивается выслуга лет (со всеми положенными бонусами, включая и дальнейшее повышение в званиях), а также необходимость увеличить штат силовых органов (сохранить численность низшего и среднего звеньев + «отложенные» пенсионеры). С другой стороны, сокращение поддержки для силовиков (пусть даже оптимизация будет ограничена только МВД) несёт значительные политические риски для власти.

Однако в 2016 году постепенное снижение расходов на аппарат, включая силовой, всё же началось. В апреле принят указ №142, который ужесточил условия назначения и выплаты ежемесячного денежного содержания госслужащих, особенно в вопросе назначения пенсий. Подобный же пенсионный удар нанесён и по силовикам – в 2016 году для получения пенсии по возрасту, а также за выслугу лет необходимый срок уплаты взносов в ФСЗН увеличен до 16 лет с последующим запланированным увеличением до 20 лет. Поскольку силовики не уплачивают взносы в ФСЗН, то в 2016 году появились первые «жертвы» данного нововведения. Представляется, однако, что его последствия и масштабы пока ещё не осознаны АП.

В целом, пенсии, уровень оплаты услуг ЖКХ, налог «на тунеядство» и продолжение доминирования госсектора в экономике оставались теми рычагами, с помощью которых АП пыталась выстраивать новый – более жёсткий – социальный контракт с населением и отчасти с элитами.

Кадровые назначения

Кадровые ротации в АП также отражали приверженность описанному выше курсу. Так, знаковым явилось назначение помощника президента Кирилла Рудого послом в КНР, которое многие эксперты восприняли как очевидное поражение «реформаторской» команды. В этой связи следует отметить, что развитие отношение с Китаем курирует АП, а не МИД. Соответственно, К.Рудый, имеющий большой опыт работы в КНР и с китайскими компаниями, отправлен решать важнейшие, с точки зрения АП, задачи по привлечению финансовых ресурсов из Китая.

Однако важнейшим кадровым событием явилась отставка 21 декабря главы АП А.Косинца, его первого заместителя К.Мартынецкого и заместителя, курирующего идеологию, И.Бузовского.6 Отставку главы АП предваряли тревожные сигналы, включая проверку его деятельности во главе Витебского облисполкома. Десятого ноября во время доклада А.Косинца президент раскритиковал его за нерешённые кадровые вопросы, медленную реализацию китайских проектов и за то, что идеи с мест не доходят до главы государства.

Тем не менее А.Косинец неплохо справился с организацией парламентских выборов в сентябре 2016 года, хотя, судя по ряду косвенных признаков, АП пришлось долго вкладывать в уши А.Лукашенко идею о прохождении оппозиционных депутатов в парламент. То, что А.Косинца отличал жёсткий стиль руководства, – факт неоспоримый. Безусловно, его консервативная позиция находила поддержку у А.Лукашенко, но радикальные и непродуманные идеи, особенно по части оптимизации (сокращение штатов в 1.5–2 раза), сложные отношения с губернаторами и вертикалью в целом настроили против главы АП значительную часть белорусского истэблишмента. В этих условиях фигура Натальи Кочановой казалась более компромиссной: она менее жёстко работает с номенклатурой, безусловно предана лично А.Лукашенко и при этом должна осуществить непопулярные социальные меры.

Среди других кадровых решений следует отметить традиционную ротацию помощников президента – главных инспекторов по отдельным регионам. Так, в сентябре Николай Корбут переведён с должности помощника – главного инспектора по Минской области просто помощником президента. Куратора лишилась и Гомельская область: А.Турчин назначен руководителем Аппарата Совета министров. В октябре в парламент отправлен помощник по Брестской области Д.Гоборов. В декабре оставшееся вакантным после Гоборова место занял В.Герасимов, а после Корбута – А.Исаченко.

Заключение

В качестве политического штаба президента АП пытается найти и реализовать сбалансированные решения – обеспечить стабильную деятельность государственной машины, внедрить элементы «реформаторской» программы, взаимодействовать (пусть и опосредованно) с внешними экспертами и гражданским обществом. Однако все эти потуги остаются достаточно слабыми и лишь в ограниченной степени последовательными. Механизмы жёсткого, местами «дубового» контроля (напр. так называемый «декрет о тунеядцах»), экономия на людях (путём фактического обмана людей предпенсионного возраста) и ожидание чудесного выхода из кризиса остаются главными характеристиками работы АП.