Россия – Беларусь. Большая интеграция против малой

Анатолий Паньковский, Валерия Костюгова

Резюме

В 2011 году Беларусь – вопреки всем усилиям прошлых лет по диверсификации внешней и торговой политики, а также энергопоставок – попала в жёсткую зависимость от России. К тому же, оказавшись в изоляции (цена «успеха» А. Лукашенко на президентских выборах), Беларусь утратила многие позиции в переговорах со своим единственным союзником. В результате она позволила втянуть себя в Таможенный союз (ТС) и Единое экономическое пространство (ЕЭП), пожертвовав перспективами модернизации своей экономической базы, а также передав стратегический контроль России над транзитом газа.

Кроме того, Россия в минувшем году стала единственным кредитором неэффективной белорусской экономики, что наложило дополнительные ограничения на самостоятельность проводимой правительством экономической политики. В итоге, к началу 2012 Беларусь в значительной степени утратила самостоятельность внешней, экономической политики, а также контроль над стратегическими преимуществами своего географического положения.

Случившиеся перемены, однако, не являются необратимыми, за исключением утраты контроля над транзитом. Прежде всего потому, что урезание внешней политики Беларуси до отношений с единственным партнёром Россией не остановило дальнейшего обустройства собственной инфраструктуры – по крайней мере, со стороны России.

В двусторонних российско-белорусских отношениях на протяжении года сохранялась настороженность. Интеграционный проект – Союзное государство Беларуси и России – фактически полностью оказался поглощён трёхсторонним объединением с Казахстаном в рамках ТС.

Тенденции

Введение

Завершение президентских выборов 19 декабря 2010 года арестами экс-кандидатов на пост президента и карательными мерами в отношении политических оппонентов действующего режима, массированно применявшимися на протяжении 2011 года, предопределили сосредоточенность белорусской внешней политики на российском направлении, равно как и одностороннюю зависимость от единственно значимого союзника. Российско-белорусские отношения сосредоточились на трёх основных направлениях: кредитная поддержка в рамках антикризисного фонда ЕврАзЭС, поставки энергоресурсов и транзит (российских энергоресурсов через территорию Беларуси). Интенсивность этого взаимодействия определялись глубиной экономического кризиса, в который Беларусь погрузилась с весны минувшего года.

На фоне взаимодействия по указанным направлениям в остальном политические отношения союзников оставались довольно прохладными, хотя обошлось без принципиальных обострений, как это происходило в 2010 году.1 Россия воздерживалась от риторической поддержки действий белорусского режима на внешних площадках, параллельно предпринимая меры (информационные по преимуществу) по нейтрализации «белорусского фактора» в контексте кампании по выборам президента Российской Федерации.

В целом, российско-белорусскому взаимодействию предписывалась определённая логика преобразования «особых» двусторонних контактов в отношения менее специфические. В частности, это означает, что региональные конкурентные преимущества (скидки, дотации, недорогие правительственные кредиты), которыми Беларусь располагала в Союзном государстве, были «апроприированы» другими постсоветскими структурами. Так, например, Россия не отреагировала на белорусскую заявку по поводу правительственного кредита и предложила белорусской стороне попытать счастья в антикризисном фонде ЕврАзЭС. В то время как нефтяной стимул предлагался уже в рамках Таможенного союза России, Казахстана и Беларуси.

Постсоветская мультиинтеграция

Для России 2011-й год проходил под знаком грядущей избирательной кампании по выборам президента страны, составной частью которой выступало форсированное продвижение интеграционных проектов для стран постсоветикума – процесс, который, впрочем, обладает собственной логикой и значением. Основная его смысловая нагрузка (если оставить за скобками имперские интенции и коннотации соответствующего проектирования) – реконструкция/формирование глобальной транзитной инфраструктуры по периметру федерации с участием стран-транзитёров и поставщиков энергоносителей (Беларуси, Украины, Казахстана и др.).

На этом направлении в 2011 году достигнуты ощутимые успехи: начал функционировать Таможенный союз (ТС) России, Казахстана и Беларуси, а с 1 января 2012 – Единое экономическое пространство (ЕЭП), представляющее собой, по сути, единый рынок со свободным движением товаров, услуг, капитала и рабочей силы, проведением согласованной налоговой, денежно-кредитной, валютно-финансовой, торговой и таможенной политики. (Указанные цели провозглашаются в документах ЕЭП.) Кроме того, 18 октября 2011 на заседании Совета глав правительств СНГ подписан новый Договор о зоне свободной торговли в СНГ, к которому присоединились два участника ГУАМ – Украина и Молдова.

Так что если успех российских интеграционных инициатив в позитивном аспекте пока не очевиден (и, возможно, не будет явлен в видимой перспективе), то в аспекте блокирования конкурирующих проектов – ГУАМ и «Восточного партнёрства» – имеются вполне определённые достижения.2 Наконец, в 2011 Владимир Путин предложил ещё одну инициативу – преобразование Евразийского экономического содружества в Союз, и страны-члены ЕврАзЭС идею поддержали.

Между тем процесс интенсивного продвижения интеграционных инициатив оставляет открытым вопрос о том, каким образом должны сосуществовать и функционально взаимодействовать ЕврАзЭС, Таможенный союз ЕврАзЭС, Союзное государство России и Беларуси, ЕЭП, а также СНГ (чья ключевая функция по легитимации выборов в странах постсоветского пространства де-факто парализована, и ныне СНГ являет собой нечто вроде большой зоны полусвободной торговли). В первом приближении понятно, что отсутствие некоего уровня интеграционной согласованности отражает несовпадение интересов проектантов всех этих «евроазиатских союзов») и группировок в постсоветских правительствах, склонных форсировать одни проекты в ущерб иным.

Во втором приближении можно увидеть некую пользу каждого из форумов: на саммите ЕврАзЭС можно обсудить вопросы ЕЭП (в частности, со странами-наблюдателями, которые на саммите ЕЭП представлены не будут), а также санкции Евросюза в отношении Беларуси. На форуме СНГ можно обсудить животрепещущие вопросы Таможенного союза и сделать некоторые политические заявления. И так далее.

Таким образом, само наличие ряда интеграционных форумов обозначает своего рода интеграционную коммуникацию, которая зачастую и является истинным наполнением постсоветской интеграции, по ту сторону которой полным ходом идут процессы суверенизации и обособления экономик. Отсюда следует, что само по себе наличие разнообразных объединений с дублирующими (зачастую) функциями отражает невозможность включения постсоветских стран в одну гиперструктуру по типу Европейского Союза.

Таможенный союз России, Беларуси и Казахстана – наиболее интенсивно развивающаяся форма объединения, преимущественно за счёт усилий России и ввиду небольшого количества участников. Основную смысловую нагрузку ТС несёт на себе инфраструктурная составляющая (большой и быстрый транзит из Китая в Европу и обратно), поскольку Россия всерьёз вознамерилась стать транзитной страной по аналогии с Беларусью и Украиной, только значительно большей по размерам. Согласно подсчётам российских правительственных экспертов, полное использование потенциала ТС может привести к сокращению сроков перевозки грузов из Китая в Европу примерно в 4 раза.3 Плюс чисто экономические приращения: предполагается, что в 2012 от создания ТС Россия может получить прибыль в размере около USD400 млрд, Беларусь и Казахстан – по USD16 млрд. ТС может стимулировать экономическое развитие и дать дополнительно до 15 % роста ВВП стран-участниц к 2015 году.4 Это если в виде позитивных планов.

Реально же развитие ТС сопровождается нарастанием рисков, связанных, в первую очередь, с неустойчивостью экономик стран-участниц (в том числе с вопросами роста потребления российских и казахских энергоресурсов странами Евросоюза). Второй рисковый момент касается ключевой особенности ТС, состоящей в принципе унификации таможенных пошлин и ограничений (за исключением специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мер), которые дополнительно подтянуты к тарифам ВТО.

Подобно другим аналогичным объединениям, ТС является коллективной формой протекционизма, но это не гарантирует, что ограничительные меры не будут применяться участниками ТС по отношению друг к другу. Скорее дело даже идёт к обострению некоторых внутренних торговых споров и войн. С другой стороны, унификация таможенных пошлин прямо угрожает принципу «спецификации», на котором держалось Союзное государство России и Беларуси. Благодаря этому объединению Беларусь долгие годы получала специфические конкурентные преимущества (газовые и нефтяные дотации, доступ на российский рынок и пр.) без адекватных уступок в виде доступа на свой рынок, унификации макроэкономической политики или прекращения государственного субсидирования производителей, – преимущества, обеспечивавшие то, что ранее именовалось «белорусским чудом».

Таким образом, форсированное развитие Таможенного союза на практике означает демонтаж Союзного государства РФ и РБ – особенно в том случае, если России удастся втянуть в ТС Украину, Киргизию и Таджикистан.

Демонтаж Союзного государства

Итак, принцип расширения и унификации напрямую угрожает «особости» российско-белорусских отношений, поэтому на протяжении 2011 года А. Лукашенко с ностальгией говорил о Союзном государстве России и Беларуси (СГ), указывая при этом на то, что ЕЭП и ТС являются прямыми конкурентами СГ. А также настаивая на том, что СГ – это «наиболее продвинутое интеграционное объединение», с которого всем прочим следовало бы брать пример.

ЕврАзЭС, разумеется, исключением не является: в декабре 2011 глава Беларуси оценил это объединение «реалистично» и заявил, что его страна больше не будет финансировать структуры и чиновников ЕврАзЭС, которые уже выполнили все свои задачи. Он подчеркнул, что ЕврАзЭС себя исчерпало, а дальнейшее сотрудничество на постсоветском пространстве целесообразно проводить в рамках ЕЭП, к которому могли бы присоединиться и Киргизия с Таджикистаном.

Раздражение А. Лукашенко, по всей видимости, отражает ситуацию с получением кредита антикризисного фонда ЕврАзЭС, который оказался обставлен весьма серьёзными условиями по реформированию белорусской экономики. Соглашение между Беларусью и Евразийским банком развития о предоставлении финансового кредита из средств Антикризисного фонда ЕврАзЭС подписано 9 июня 2011 года. Общий объём кредита составил USD 3 млрд. Средства должны поступать шестью траншами в течение 2011–2013 гг.

Первый транш кредита в размере USD 800 млн поступил в Беларусь в июне 2011, второй в размере USD 440 млн – в декабре 2011 года. Говоря о том, при каких условиях можно прогнозировать получение третьего транша, председатель правления Нацбанка РБ Надежда Ермакова отметила: «В принципе, условия по соглашению с Антикризисным фондом у нас выполняются. Но Антикризисный фонд считает, что нам нужно ужесточить эти условия. И основная претензия, которая к нам имеется, это структурное преобразование, что подразумевает смену государственной собственности на частную. Я думаю, что мы имеем голову на плечах и сами должны видеть, где надо менять, а где не надо. А всё остальное, что касается цифровых показателей, у нас выполнено».5 Из сказанного следует, что условия антикризисного фонда ЕврАзЭС немногим отличаются от условий МВФ, и ожидать лёгких и быстрых денег Беларуси пока не приходится.

Что касается Таможенного союза, то в Кремле отчётливо осознают, что довести это формирование до успешной кондиции (когда оно начнёт приносить загодя рассчитанную отдачу) можно лишь посредством комбинирования принуждения и специфической системы стимулов. В частности поэтому особые преимущества по нефти,6 которые ранее Беларусь извлекала из Союзного государства, становятся частью согласованной тарифной политики Таможенного союза. Таким образом, ТС так или иначе замещает Союзное государство.

Более высокие в сравнении с ТС цели ЕЭП – создание единого рынка с согласованной налоговой, денежно-кредитной, валютно-финансовой, торговой и таможенной политикой (цели, подвёрстанные к ЕЭП) – являются весьма отдалёнными. По результатам 2011 невозможно положительно ответить, каким образом они могут быть достигнуты в рамках союза трёх автократических государств с неустойчивыми экономиками. В этом смысле в высшей степени показателен опыт Союзного государства с тремя внутренними проектами – единой энергетической и газотранспортной системы, единой валюты и единой конституции. Из трёх упомянутых проектов состоялся только один (впрочём, не в том виде, как хотелось бы белорусской стороне): Россия выкупила белорусскую газотранспортную систему.7

Что касается проектов политического и экономического объединения (в частности, единой валюты), то они с успехом перекочевали в ЕЭП – то есть в отдалённое будущее, за которое никто из сегодняшних политиков ответственности не несёт. Будущее успешно скрывает провалы и недоделки прошлого.

Заключение

В дальнейшем двустороннее российско-белорусское сотрудничество по ряду ключевых направлений будет перетекать в многосторонние межгосударственные объединения. Соответственно, по мере того как Россия будет принимать правила международной торговли, становясь частью глобальной экономики, будут ужесточаться «тепличные» условия постсоветских объединений для их участников. Это означает, что пребывание Беларуси в интеграционных инициативах России не гарантирует безмятежного процветания белорусского уклада и лишь откладывает реформирование экономики. Вместе с тем, учитывая огромный объём российского транзита через территорию Беларуси, следует ожидать, что Россия по мере возможности смягчит шоки для белорусской экономики – как минимум в размере стандартной страховки за транзит (эквивалент USD 3–4 млрд в год).