Продолжение. См. также первую часть

I. Дефекты ratione materiae закона об обращениях

Вышеуказанная норма (ч. 1 ст. 2) распространяет действие Закона об обращениях и на обращения юридических лиц, на которые возложены функции редакций средств массовой информации, в результате чего редакции СМИ связаны тем же сроком получения ответа, что и граждане и организации, не имеющие отношение к СМИ, а информационные запросы, направляемые редакциями СМИ, приравнены к жалобам, предложениям и заявлениям граждан и организаций.

Там же указано, что Закон не применяется в отношение:

а) обращений, подлежащих рассмотрению в соответствии с законодательством о конституционном судопроизводстве, гражданским, гражданским процессуальным, хозяйственным процессуальным, уголовно-процессуальным законодательством, законодательством, определяющим порядок административного процесса, законодательством об административных процедурах,

б) обращений работника к нанимателю,

в), а также иных обращений, в отношении которых законодательными актами установлен иной порядок их подачи и рассмотрения.

Очевидно, что законодатель понимает, что, несмотря на наличие абстрактного конституционного права, направлять личные или коллективные обращения в государственные органы, они [обращения] могут иметь разную юридическую природу, отражающую особенности фактической стороны таких обращений. Т.е., абстрактно выражаясь, законодатель учел особенности правовой природы определенных правовых институтов (обращение работника к нанимателю; исковое заявление и т. д.). С указанными в ст. 2 Закона об обращениях исключениями из сферы действия данного Закона можно легко согласиться, и само их существование понятно обычному человеку.

Совсем по-иному обстоят дела с распространением действия данного Закона и на обращения редакций СМИ.

1. Прежде всего, хотелось бы отметить взгляд Конституционного Суда (далее — Суд) на конституционно-правовые основания Закона об обращениях и Закона о СМИ.

Касательно первого Закона, Суд указал, что его положениями определяется порядок реализации [указанного] конституционного права каждого на обращение в государственные органы, предусмотренного ст. 40 Конституции (Решение от 7 июля 2011 г. № Р-618/2011 «О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь „Об обращениях граждан и юридических лиц“»).

В данном Решении никак не анализируется, ни конституционное право на информацию, ни правовой статус редакций СМИ, как заявителей обращений. И это несмотря на то, что законодатель фактически выделил специального заявителя — редакцию СМИ.

Второй же Закон анализируется Судом на соответствие исключительно ст. ст. 33-34 Конституции, регулирующих свободу мнений и право на информацию, а его принятие объясняется необходимостью устранения недостатков в правовом регулировании общественных отношений в сфере массовой информации (Решение от 10 июля 2008 г. № Р-253/2008 «О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь „О средствах массовой информации“»).

Поэтому, на мой взгляд, включение редакций СМИ в круг заявителей, согласно Закону об обращениях, противоречит логике данного закона и логике правового регулирования деятельности СМИ (а также здравому смыслу, воплощающемуся в следующих основных принципах нормотворческой деятельности: научность, системность и комплексность правового регулирования общественных отношений).

2. Законом об обращениях регламентируются три вида обращений (заявление, предложение, жалоба), из которых лишь заявление полностью подходит для запроса общедоступной информации редакциями СМИ и обычными гражданами и организациями.

Так, согласно ст. 1 Закона об обращениях, заявление — это ходатайство о содействии в реализации прав, свобод и (или) законных интересов заявителя, не связанное с их нарушением, а также сообщение о нарушении актов законодательства, недостатках в работе государственных органов, иных организаций (должностных лиц) (далее, если не определено иное, — организация), индивидуальных предпринимателей.

С небольшой натяжкой в качестве информационного запроса может выступить и жалоба — требование о восстановлении прав, свобод и (или) законных интересов заявителя, нарушенных действиями (бездействием) организаций, граждан, направление которой может повлечь предоставление информации, как способ восстановления нарушенной свободы информации.

Отметим также, что обращение направляет заявитель (гражданин, орган юридического лица) и/или его представитель, осуществляющий свои полномочия на основании актов законодательства, либо актов уполномоченных на то государственных органов, либо доверенности, оформленной в порядке, установленном гражданским законодательством (ст. 3, 4 Закона об обращениях). Кроме того, заявитель имеет право знакомиться с материалами, непосредственно относящимися к рассмотрению обращений, если это не затрагивает права, свободы и (или) законные интересы других лиц (ст. 7 Закона).

3. Таким образом, «обычное» (вне рамок масс-медиа) обращение (заявление) гражданина/организации с просьбой предоставить информацию должно соответствовать трем основным правилам.

А. Субъект обращения (заявитель) — физическое лицо или орган юридического лица и (или) их уполномоченный представитель.

Б. Предмет обращения — содействие государственным органом в реализации гражданином или юридическим лицом их прав (на информацию), свобод (информации) и законных интересов (в получении конкретной информации).

В. Возможность action popularis (информационного запроса в интересах общественности) — существенно ограничена, т. к. государственный орган может посчитать, что такое обращение содействует реализации прав, свобод и законных интересов третьих лиц и потребовать доверенность, рассмотрев такого заявителя лишь представителем других людей. Также, госорган может решить, что запрашиваемая информация касается прав, свобод и законных интересов других лиц.

4. Теперь же посмотрим, как могут выглядеть типичные обращения редакции СМИ в государственные органы о предоставлении информации, и попробуем решить, способны ли они, в принципе, соответствовать требованиям Закона об обращениях.

А.Субъект обращения (заявитель) — орган юридического лица, на которое возложена функция редакции средства массовой информации.

Б.Предмет обращения — комплексный:

а) содействие журналисту в реализации его трудовой (или гражданско-правовой в рамках авторского договора) обязанности по подготовке информационных сообщений и материалов для редакции СМИ (п. 7 ст. 1 Закона о СМИ);

б) содействие журналисту в реализации его информационных и прочих конституционных прав, свобод и законных интересов (п. 7 ст. 1 и ст. 34 Закона о СМИ);

в) содействие редакции СМИ в реализации её права на производство и выпуск средства массовой информации (п. 26 ст. 1 и ст. 30 Закона о СМИ);

г) содействие главному редактору в реализации его права принятия окончательного решения в отношении производства и выпуска средства массовой информации (ст. 31 Закона о СМИ);

д) содействие гражданам в реализации их права на получение полной, достоверной и своевременной информации о деятельности государственных органов, политических партий, других общественных объединений, иных юридических лиц, о политической, экономической, культурной и международной жизни, состоянии окружающей среды (ст. 36 Закона о СМИ).

Несмотря на то, что обращение редакции в государственный орган направляется органом юридического лица, на которое возложена функция редакции СМИ и может обосновываться нуждами самой редакции, в конечном счете, предоставление информации будет содействовать решению всех вышеуказанных задач и всем субъектам информационных отношений.

Для начала, на это указывает само легальное определение журналиста: физическое лицо, занимающееся сбором, редактированием и созданием (подготовкой) информационных сообщений и (или) материалов для юридического лица, на которое возложены функции редакции средства массовой информации, связанное с этим юридическим лицом трудовыми либо другими договорными отношениями.

Хотя редакция занимается производством и выпуском СМИ, очевидно, что первичными (а порой и единственными) создателями конкретных информационных материалов являются именно журналисты. На это указывает, хотя бы закрепленный в Законе о СМИ, объем прав и обязанностей журналистов, по сравнению с объемом норм о правовом статусе редакции и главного редактора. Т.е., очевидно, что информационные запросы редакции СМИ будут обслуживать в первую очередь интересы журналиста, готовящего материал.

При этом, осуществляя поиск информации о деятельности государственных органов, журналисты реализуют не столько конституционное право на труд (включая по авторскому договору), а скорее конституционное право на доступ к информации и выражение мнения (ст. 33, 34), право на участие в ведении государственных дел (ст. 37 Конституции и ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах), право на участие в осуществлении демократии на основе многообразия <…> идеологий и мнений (ст. 1, 3, 4) и право на участие в культурной жизни (ст. 51).

Не случайно ведь СМИ называют «сторожевым псом демократии», да и неформальный статус «четвертой власти» журналистика вряд ли бы получила, если бы единственным или главным ее базисом стало желание физического лица работать хоть кем-то. А давайте-ка, на пример, журналистом?

Далее, информационный запрос от имени редакции СМИ, не только содействует журналисту в исполнении им обязанностей перед работодателем (заказчиком) и своей совестью, но и содействует самой редакции и главному редактору. Отсутствие информации, или её несвоевременное предоставление, безусловно, повлияет на потребительский спрос такого СМИ, что в худшем случае может привести к его уходу с медиа-рынка.

Информационные запросы будут содействовать и главному редактору, ведь он и только он принимает окончательное решение о производстве и выпуске СМИ, и несет ответственность за соблюдение требований, предъявляемых к деятельности средства массовой информации Законом о СМИ и другими актами законодательства Республики Беларусь. Это бремя достаточно тяжело, и при отсутствии оперативного ответа госоргана на информационный запрос, главред может «на всякий пожарный» попросту не выпустить материал журналиста, ради которого и делался запрос.

Наконец, не будем забывать и потребителя информационных сообщений/материалов — гражданина, имеющего право на полную, достоверную и своевременную информацию. Решение журналиста ждать ответ государственного органа «до победного конца» может лишить его материал оперативности, передача же материала главному редактору без учета ожидаемого ответа, не только создает риск предоставления недостоверной информации, но и создает потенциальную угрозу главному редактору и СМИ, в целом.

В. Направление обращений в интересах общественности — как правило, так и происходит. По общему правилу, СМИ не пишут про своих журналистов, работников редакций, свои семьи и внутреннюю жизнь их редакции. СМИ пишут об окружающем мире и для мира. Вся деятельность СМИ направлена на удовлетворение потребностей неопределенной массы читателей, они призваны защищать культурные ценности целой нации! (п. 11 ст. 1 и ст. 4 Закона о СМИ).

Соответственно, журналистам невозможно обойтись без запросов об информации, касающейся третьих лиц, и которая будет использована для информирования третьих лиц или даже будет использована для защиты (реализации) их прав, свобод и законных интересов. При этом ни журналист, ни редакция СМИ, не являются представителями граждан и организаций в смысле ст. 4 Закона об обращениях. Их (СМИ) доверенностью, образно выражаясь, может быть лишь защищенный Конституцией запрос населения на оперативную и достоверную информацию (вызывающий к жизни СМИ), а также потребность журналистов в профессиональной самореализации (духовная сфера) и заработке.

Таким образом, учитывая несовпадение в одном лице заявителя и лица, на содействие в реализации прав, свобод и законных интересов которого направлено обращение (заявление) с просьбой предоставить информацию, позволяет утверждать, что обращения редакций СМИ формально не соответствуют требованиям Закона об обращениях.

К примеру, запрос редакции СМИ о техническом состоянии предположительно аварийного многоквартирного жилого дома, может содействовать неизвестным журналисту жильцам в реализации их права на жизнь, что формально должно сопровождаться предоставлением доверенности на подачу обращения от их имени. Более того, такой информационный запрос будет прямо касаться прав, свобод и законных интересов других лиц.

Дополнительным препятствием будет и несовпадение в одном лице органа юридического лица, направляющего обращение и журналиста, по поручению и в интересах которого, это обращение было отправлено, что, предположу, будет иметь место повсеместно, т. к. иначе журналистикой должны заниматься эти самые «органы юридического лиц, на которое возложена функция редакции СМИ», а не журналисты.

5. Таким образом, мы убедились, что Закон об обращениях не только не подходит цели журналистской деятельности, но и имеет потенциал частичного воспрепятствованию ей, при формальном и строгом следовании букве этого нормативного правового акта.

Как уже ранее указывалось, конституционным фундаментом Закона об обращениях является право направлять личные и коллективные обращения в государственные органы (ст. 40 Конституции). Данная норма в ряде случаев является lexgeneralis, общей, по отношении к другим нормам, специальным (lexspecialis), регулирующим правовые институты, схожие с институтом личных или коллективных обращений в государственный орган. Это проявляется, в том, что, к примеру, «обращения», подаваемые в рамках какого-либо вида судопроизводства, не подчиняются Закону об обращениях.

Но, истории права Беларуси известны случаи, когда общие и специальные нормы применялись одновременно, как это было в случае с решениями Конституционного суда, выносимых по делам об устранении в нормативных правовых актах правовой неопределенности, производство по которым возбуждалось, на основании обращений граждан и организаций, подававшихся согласно, как ст. 40 Конституции (право на обращение), так и ст. 116 (конституционное судопроизводство).

Но, с принятием Закона Республики Беларусь от 8 января 2014 г. № 124-З «О Конституционном судопроизводстве» эта ситуация была исправлена, и ныне обращения в КС, аналогичные тому, что направил БАЖ, рассматриваются исключительно на основании данного закона, без каких-либо ссылок на ст. 40 Конституции.

Соответственно, таким же образом можно скорректировать и ст. 2 Закона об обращениях, убрав из нее упоминание редакций СМИ, урегулировав особенности их (и журналистов) обращений в специальном Законе о средствах массовой информации.

II. Пути выхода

Подводя итоги исследованию информационного запроса СМИ, можно заключить, что институт информационного запроса СМИ (редакции), в силу своего особого предназначения, очевидно, имеет особую правовую природу, проявляющуюся в обслуживании прав, свобод и законных интересов широкого круга субъектов информационных отношений.

Регулирование обращений СМИ посредством Закона об обращениях граждан и юридических лиц порождает правовую неопределенность, выражающуюся в том, что такое обращение, чтобы соответствовать нормам данного Закона, будет со всей очевидностью препятствовать нормальной деятельности СМИ, как она урегулирована в Законе о средствах массовой информации.

В своем обращении в Конституционный суд, БАЖ достаточно наглядно показал, как в других государствах-членах СНГ (Россия, Украина, Казахстан) урегулированы информационные запросы СМИ: 1) в специальных законах (о СМИ, о доступе к публичной информации), 2) сокращенный срок для ответа, по сравнению с общим (пять или семь дней). От себя отмечу, что Закон Армении о свободе информации 2003 года также предусматривает для письменных запросов, по общему правилу 5-дневный срок для ответа (с возможностью продления до 30 суток при условии обоснования причин). Ответы же на устные запросы даются немедленно или в возможно сжатый срок после выслушивания запроса.

Напомнил БАЖ и о ранее существовавшем в Беларуси ином способе правового регулирования информационных запросов СМИ: согласно Законуот 13 января 1995 г. № 3515-XII «О печати и других средствах массовой информации» ответ на запрос редакции давался в десятидневный срок (либо уведомление о продлении срока для подготовки ответа).

Т.е., в случае, если Конституционным судом Республики Беларусь в ст. 2 Закона об обращениях будет установлена правовая неопределенность конституционно-правового значения, то одним из способов ее исключения, может быть названо урегулирование института письменного и устного информационного запроса редакций СМИ в подходящем для этого законе (о СМИ), и с установление адекватного срока на дачу ответа. Разумность такого варианта подтверждается, как историей права Беларуси (Закон № 3515-XII), так и законодательством сопредельных дружественных государств.

Инициировать же в Конституционном суде новое разбирательство по вопросу наличия дефекта правового регулирования информационного запроса редакции СМИ можно двояко: во-первых, БАЖ может направить новое обращение в рамках ст. 158 Закона о конституционном судопроизводстве, указав новые аргументы, как они указаны в настоящей статье, а во-вторых, Конституционный суд может и сам (propriomotu) инициировать производство по делу об исключении правовой неопределенности в соответствующих законах.