Доступ общественности к документам о белорусско-российской интеграции: миссия невыполнима?

Продолжение. См. начало.

Работа по углублению интеграции Беларуси и России в рамках Союзного государства продолжается и скоро уже наступит «деньX» — подписание соответствующих международных договоров, назначенное на 8 декабря. А белорусский народ все еще остается в неведении касательно содержания интеграционных документов.

Как мы ранее увидели, белорусский закон о международных договорах не позволяет однозначно дать положительный ответ на вопрос о доступе общественности к проектам международных договоров до их регистрации в Национальном реестре правовых актов. Соответственно, нам остается выяснить, позволит ли такой доступ законодательство о правотворчестве и доступе к информации.

Dura lex, sed lex?

Б. Публичное обсуждение.

По просьбе редакции Office Life, юрист, эксперт в вопросах доступа к информации, сооснователь Human Constanta Андрей Сушко пояснил, обязаны ли госорганы публиковать план интеграции с Россией до его подписания. Так, эксперт напомнил про существование ст. 7 Закона Республики Беларусь «О нормативных правовых актах», предусматривающая возможность публичного обсуждения проектов НПА.

Отметим, что реализуя публичное обсуждение проектов НПА, допускается обнародовать и иные материалы, относящиеся к проекту НПА (п. 5 Положения о порядке проведения публичного обсуждения проектов НПА), т. е., возможно, и проект международного договора, по переговорам в отношении которого, и принимается НПА.

В свою очередь, редакция OfficeLife обратила внимание, что Закон о НПА позволяет не выносить на публичное обсуждение, в частности, проекты нормативных правовых актов, подготовленные в связи с заключением, исполнением, приостановлением действия или прекращением международных договоров, а также касающиеся организации внешних сношений.

Т.е. даже на стадии быстротечной (одно чтение) ратификации государство может вполне законно обойтись без организованного учета мнения граждан, ограничив их возможностью направления личных и коллективных обращений парламентариям и постоянным комиссиям. А поскольку заключение международного договора включает и стадию переговоров (формирование содержания и принятие текста международного договора), то выходит, что на публичное обсуждение не могут быть вынесены и проекты нормативных правовых актов, инициирующие проведение переговоров (включая парафирование) и подписание международных договоров, что также исключает публичное обсуждение сопроводительных материалов к ним, т. е. копии международного договора или переговорной позиции Республики Беларусь.

В свою очередь также отмечу, что Закон об НПА в принципе не распространяется на международные договоры Республики Беларусь и иные международно-правовые акты, содержащие обязательства Республики Беларусь (ч. 2 ст. 1 Закона). Хотя документы, разрабатываемые и парафированные в рамках плана интеграции являются пока проектами, это проекты международных договоров (или иных международно-правовых актов, содержащих обязательства Республики Беларусь), а не НПА, так что и институт публичного обсуждения согласно ст. 7 Закона об НПА на них не распространяется.

В. Доступ согласно закону об информации

Базовым подконституционным правовым актом, регулирующим основные принципы доступа к информации, является Закон Республики Беларуси от 10 ноября 2008 г. № 455-З «Об информации, информатизации и защите информации» (далее — Закон об информации), согласно которому информация подразделяется на: 1) общедоступную и 2) распространение и (или) предоставление которой ограничено.

I. Информация ограниченного доступа

В свою очередь, ограничение распространения/предоставления информации может происходить, как согласно прямо указанным в Законе об информации основаниям (ст. 17), так и согласно иным законодательным актам (Конституция, законы, декреты и указы Президента).

Отмечу, что Минэкономики в своем первом (октябрьском) ответе автору настоящей статьи, и первоначальном ответе (сентябрьском) другим гражданам и депутату, уклонилось от обоснования засекречивания «интеграционных документов», согласно положениям Закона об информации, зацепившись за термин «рабочие документы».

Соответственно, в качестве оснований для ограничения доступа к «интеграционным документам» мы можем предположить следующие их статусы: 1) государственные секреты; 2) служебная информация ограниченного распространения; 3) информация ограниченного распространения, согласно иным законодательным актам.

i) Государственные секреты

Так, редакции Office Life стало известно, что подготовка дорожных карт ведется в госорганах под грифом «Совершенно секретно» (даже не ДСП (Для служебного пользования). Это значит, по их мнению, что их содержание вряд ли станет достоянием общественности хоть когда-нибудь.

С подобным вариантом, в принципе, можно согласиться, но, лишь на стадии переговоров. Правда, непонятно тогда, почему к государственным секретам не отнесены документы, касающиеся подготовки Программы действий.

Так, Закон от 19 июля 2010 г. № 170-З «О государственных секретах» позволяет относить к таковым сведения в области политики: о стратегии и тактике внешней политики, а также внешнеэкономической деятельности; поподготовке, заключении, содержании, выполнении, приостановлении или прекращении действия международных договоров Республики Беларусь. А, также, иныесведения в области политики, экономики, финансов,<…> которые включаются в перечень сведений, подлежащих отнесению к государственным секретам (ст. 14).

Но, заключение международных договоров в виде дорожных карт или Программы действий в статусе государственных секретов (государственной или служебной тайны), крайне маловероятно. Особенно учитывая, что они закрепляют преимущественно взаимные экономические обязательства в рамках Союзного государства, конституирующие документы которого, в основном общедоступные.

Да и само проведение переговоров по текстам международных договорах в режиме государственных секретов достаточно проблемное и затратное мероприятие, особенно учитывая, что международные переговоры повлекут трансграничную передачу государственных секретов. В любом случае, засекречивание текстов переговорного процесса предполагает наличие перечня сведений, подлежащих засекречиванию, и установления ограничений на распространение и (или) предоставление сведений, с применением иных мер защиты. Вот, только, ни один государственный орган не сослался на включение запрашиваемых сведений в соответствующий перечень государственных секретов.

Тем не менее, мы не можем полностью отказаться от версии засекречивания переговорного процесса в рамках интеграции на основании Закона от 19 июля 2010 г. № 170-З.

ii)Служебная информация ограниченного распространения. Под ней понимаются сведения, касающиеся деятельности государственного органа, юридического лица, распространение и (или) предоставление которых могут причинить вред:

· национальной безопасности Республики Беларусь,

· общественному порядку,

· нравственности,

· правам, свободам и законным интересам физических лиц, в том числе их чести и достоинству, личной и семейной жизни,

· а также правам и законным интересам юридических лиц и которые не отнесены к государственным секретам (ст. 18-1 Закона).

Как стало известно благодаря ноябрьскому ответу Минэкономики общественной кампании «Свежы вецер», именно служебной информацией ограниченного распространения является «переписка по вопросу реализации Программы действий и формирования дорожных карт между Совмином и республиканскими органами государственного управления». Что касается межправительственных соглашений, выработать которые еще предстоит согласно словам премьер-министра Румаса, и самой Программы действий, то статус этих документов прокомментирован не был.

Подобный статус информация может получить в двух случаях:

a) в соответствии с Перечнем сведений, относящихся к служебной информации ограниченного распространения, определяемым Советом Министров Республики Беларусь (Постановление 12 августа 2014 г. № 783) и

b) в случаях, предусмотренных законами Республики Беларусь и решениями Президента Республики Беларусь.

В соответствующем Перечне сведений, исходя из имеющихся крупиц информации о предмете интеграционных переговоров, практически невозможно подобрать конкретное основание для проставления ограничительного грифа «ДСП».

Впрочем, есть в этом Перечне и «палочка-выручалочка» в виде п. 114 «Иные сведения»: касающиеся деятельности государственного органа <…> распространение и (или) предоставление которых могут причинить вред национальной безопасности Республики Беларусь, общественному порядку, нравственности, правам, свободам и законным интересам физических лиц, в том числе их чести и достоинству, личной и семейной жизни, а также правам и законным интересам юридических лиц, организаций, не являющихся юридическими лицами.

И, именно на п. 114 Перечня сослалось Минэкономики для обоснования проставления ограничительного грифа «ДСП».

Вот только непонятно, какое из вышеперечисленных оснований подойдет для ограничения доступа к сведениям о переговорном процессе в рамках белорусско-российской интеграции. С натяжкой, можно предложить лишь «могут причинить вред национальной безопасности».

Учитывая, что такое основание предусматривается и для правомерного ограничения конституционных прав, включая на доступ к информации (ст. 23 Конституции) и гражданско-политических прав, предусмотренных Международным пактом о гражданских и политических правах 1966 года (МПГПП), то предлагаю посмотреть, как содержание этого ограничения раскрывается в Сиракузских принципах толкования ограничений и отступлений от положений МПГПП (E/CN.4/1985/4):

a) только в том случае, когда такие меры принимаются для защиты существования государства, его территориальной целостности или политической независимости от применения силы или угрозы ее применения (п. 29);

b) нельзя ссылаться в качестве основания для введения ограничений с целью предотвращения лишь локальной или относительно изолированной угрозы правопорядку (п. 30);

c) не может использоваться в качестве предлога для введения неопределенных или произвольных ограничений, и на него можно ссылаться лишь при наличии адекватных гарантий и эффективных средств правовой защиты от нарушений (п. 31).

Так, можно ли утверждать, что разглашение сведений о переговорах по углублению интеграции двух государств, способно нанести вред национальной безопасности, учитывая, что предмет переговоров — интенсификация единения народов двух стран в демократическое правовое государство(ст. 1 Договора о создании СГ)?

Вообще, если вдуматься, то белорусскому и российскому народам — формально единственным и конечным бенефициарам процесса интеграции — раскрытие переговорных позиций никак повредить не может. Повредить может только чиновникам, если они задумали «интегрировать неинтегрируемое», не заботясь об истинных интересах своих доверителей.

Интересно, что в указанном Перечне сведений, в качестве служебной информации предусмотрены сведения о содержании, подготовке, заключении и выполнении договоров, соглашений в сфере военно-технического сотрудничества с уполномоченными организациями иностранных государств до их государственной регистрации, если разглашение таких сведений повлечет негативные последствия для Республики Беларусь (п. 24).

Т.е., даже в такой чувствительной сфере, как международное военно-техническое сотрудничество, доступ общественности к сведениям о переговорном процессе и его результатах (конкретный международный договор) ограничивается лишь до регистрации (очевидно в Национальном реестре правовых актов) и, лишь, если их общедоступный статус до регистрации может повлечь негативные последствия для государства.

Впрочем, как выше указывалось, признать сведения служебной информацией ограниченного распространения можно также законами и решениями Президента. Соответствующие решение Президента, как не было найдено в Национальном реестре правовых актов, так и не названо в ответах Минэкономики и Совета министров. Ситуацию с законами рассмотрим ниже.

iii) Информация, доступ к которой ограничен законодательными актами

Закон об информации позволяет ограничить доступ к информации согласно неопределенно широкому кругу законодательных актов (Конституция, законы, декреты, указы), и, в частности, на основании закона отнести сведения к категории служебной информации ограниченного распространения.

Найти соответствующий законодательный акт, так чтобы он специально ограничивал доступ к сведениям о переговорном процессе в рамках интеграции (закон, частности), мне не удалось. Так же как на него не ссылаются в своих ответах государственные органы (не считая ноябрьского ответа Минэкономики), что могло легко снять все вопросы.

Тем не менее, мы помним, что Закон о нормативных правовых актах не позволяет выносить на публичное обсуждение проекты правовых актов, касающихся заключения международных договоров, что косвенно позволяет не обнародовать и сопроводительные документы к ним (проекты международных договоров, переговорные позиции Республики Беларусь). А Закон о международных договорах, в качестве получателей копии проекта международного договора или переговорной позиции, называет лишь определенные государственные органы.

Тем не менее, ни в одном из перечисленных законов, нет четкой квалификации проекта международного договора или переговорной позиции, как информации, распространение и (или) предоставление которой ограничено, либо как служебной информации ограниченного распространения. А тот факт, что граждане не указаны одним из адресатов копии проекта международного договора, еще не означает, что они не могут получить эту информацию.

Запрет же публичного обсуждения проекта НПА о заключении международного договора, не может служить запретом обнародования проекта самого международного договора, коль скоро сам Закон о НПА не распространяется на международные договоры. А соответствующий закон о международных договорах, как мы уже убедились, регулирует этот вопрос достаточно неопределенно.

II.Общедоступная информация

Квалифицировать запрашиваемую информацию, как «общедоступную» согласно ст. 16 Закона об информации, в принципе, можно, но это тоже сопряжено с известными трудностями.

Конституция Республики Беларусь гарантирует гражданам право на получение, хранение и распространениеполной, достоверной и своевременной информации «о деятельности государственных органов, <…>, о политической, экономической, культурной и международной жизни, состоянии окружающей среды» (абз. 1 ст. 34 Конституции).

Кроме того, «государственные органы, <…> должностные лица обязаны предоставить гражданину Республики Беларусь возможность ознакомиться с материалами, затрагивающими его права и законные интересы» (абз. 2). Правда, законодатель безосновательно истолковал эту норму чересчур узко, как дающую право на доступ лишь к материалам, связанным с рассмотрением конкретного обращения гражданина.

Право на информацию не является абсолютным и может быть ограничено в двух случаях. Первое ограничение, предусмотренное абз. 3 ст. 34 Конституции, мы рассматривать не будем, т. к. оно направлено на защиту чести, достоинства, личной и семейной жизни граждан и полного осуществления ими своих прав. Сведения о переговорном процессе по белорусско-российской интеграции едва ли затрагивают вышеперечисленные нематериальные блага граждан.

Конституция также предусматривает и универсальный каталог правомерных ограничений конституционных прав (не касающихся только тех прав, что не могут быть ограничены даже во время военного положения). Так, согласно ст. 23 ограничение прав и свобод личности допускается только в случаях, 1) предусмотренных законом, 2) в интересах национальной безопасности, 3) общественного порядка, 4) защиты нравственности, 5) здоровья населения, 6) прав и свобод других лиц.

Закон об информации, как раз будучи таким законом, конкретизирующим право на информацию и устанавливающим его возможные ограничения, в свою очередь, позволяет ограничивать гражданам доступ к информации на основании других специальных законодательных актов: о государственных секретах, персональных данных, рекламе, защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию, научно-технической, статистической, правовой, экологической и иной информации.

Если опираться на ноябрьский ответ Минэкономики, то выходит, что Совмин решил не использовать статус «государственные секреты» для ограничения доступа к интеграционным документам, а выбрал для них ограничительный гриф «ДСП» (служебная информация ограниченного распространения). Тем самым, он поставил себя в жесткие рамки Конституции (ст. 34 и 23) и, как следствие, Закона об информации.

Итак, белорусский законодатель, опираясь на ст. 23 Конституции конкретизировал, в каких случаях доступ к предусмотренной ст. 34 информации может быть гарантирован, и наоборот.

Так, указав на существование «общедоступной» информации (ст. 16), законодатель специально указал, в отношении какой из нее не может быть ограничен доступ, а также её распространение и (или) предоставление. В качестве таковой, в частности, указана информация о деятельности государственных органов. По сути, это подтверждение ст. 34 Конституции, и по-другому быть и не могло.

Но, Законом от 4 января 2014 г. № 102-З был создан новый вид информации ограниченного доступа — «служебная информация ограниченного распространения», составляющая сведения, касающиеся деятельности государственного органа (ст. 18-1). На первый взгляд между ст. 16 Закона об информации (от 10 ноября 2008 г. № 455-З) и поправками в этот закон (от 4 января 2014 г. № 102-З), создавшими ст. 18-1, имеется коллизия, которая по правилам нормотворчества разрешается путем применения позднее принятого нормативного правового акта (ч. 2 ст. 70 Закона о НПА).

В реальности, полагаю, коллизии между двумя нормами Закона, закрепляющими два разных вида информации о деятельности государственных органов нет, т. к. ст. 34 Конституции сформулирована, как гарантирующая, по общему правилу, право на доступ к информации (о деятельности госорганов), а не, как закрепляющая по общему правилу ограничение доступа.

Поэтому любые законодательные ограничения на доступ к информации о деятельности государственных органов, пусть даже предусмотренные ст. 18-1 Закона об информации (служебная информация ограниченного распространения) должны истолковываться сквозь призму конституционной презумпции общедоступности такой информации.

К примеру, если бы ст. 34 Конституции была сформулирована как «доступ к информации о деятельности госорганов ограничен для граждан, если иное прямо не указано в законе», то в этом случае, безусловно, служебная информация ограниченного распространения имела бы приоритет над просто информацией о деятельности госорганов. К счастью, в Беларуси, пока, все наоборот.

Статья же 23 Конституции, закрепившая перечень правомерных ограничений конституционных прав, не может рассматриваться, как ориентированная на повсеместное и постоянное ограничение всех доступных конституционных прав с помощью закона. Т.е., она не может выхолостить содержание конституционной нормы до степени потери смысла закрепления её в Конституции.

Наоборот — это инструмент, используемый лишь для помощи в реализации самых главных, стержневых конституционных норм, определяющих, так сказать, конституционный modus vivendi (образ жизни) Республики Беларуси:

1) Мы, народ Республики Беларусь (Беларуси), … стремясь утвердить права и свободы каждого гражданина Республики Беларусь,

2) желая обеспечить гражданское согласие, незыблемые устои народовластия и правового государства,

3) принимаем настоящую Конституцию — Основной Закон Республики Беларусь (Преамбула).

4) Человек, его права, свободы и гарантии их реализации являются высшей ценностью и целью общества и государства. Государство ответственно перед гражданином за создание условий для свободного и достойного развития личности(ст. 2).

5) Обеспечение прав и свобод граждан Республики Беларусь является высшей целью государства. Государство гарантирует права и свободы граждан Беларуси, закрепленные в Конституции, законах и предусмотренные международными обязательствами государства(ст. 21).

6) Государство обязано принимать все доступные ему меры для создания внутреннего и международного порядка, необходимого для полного осуществления прав и свобод граждан Республики Беларусь, предусмотренных Конституцией(ст. 59).

Конкретная же конституционная норма о правах и свободах (например, ст. 34) уже играет роль конституционного modus operandi (способ действия), реализующего на практике вышеуказанный конституционный modusvivendi.

Статья 23 Конституции, хотя и занимает важное место в Основном Законе, все-таки остаётся «рабочей лошадкой», обеспечивающей плавный ход «государственной машины», оставаясь при этом исключительным средством, не подменяющим собой нормы, определяющие основы конституционного строя Республики Беларусь (Раздел I).

Соответственно, именно исходя из конституционной презумпции общедоступности информации о деятельности государственных органов (включая в сфере политики, экономики, международных отношений) и следует истолковывать правомерность отнесения тех или иных сведений к категории служебной информации ограниченного распространения, касающейся деятельности государственного органа, юридического лица, распространение и (или) предоставление которых могут причинить вред национальной безопасности Республики Беларусь, общественному порядку, нравственности, правам, свободам и законным интересам физических лиц, в том числе их чести и достоинству, личной и семейной жизни, а также правам и законным интересам юридических лиц и которые не отнесены к государственным секретам.

Т.е. нельзя просто так взять, и ограничить гражданам доступ к информации о деятельности госорганов ссылками на абстрактный вред национальной безопасности или прочим индивидуальным или коллективным благам, скопированным в статью 18-1 Закона об информации из ст. 23 и абз. 3 ст. 34 Конституции.

Рассматривая наш случай, (ограничение доступа к «интеграционным документам»), не трудно заметить отсутствие даже намека на объяснение государственных органов их отступления от презумпции общедоступности сведений об их деятельности, не говоря уже про обоснованность ссылок на ст. 23 и абз. 3 ст. 34 Конституции.

Выше, мы уже рассматривали потенциальную сложность обоснования ограничений доступа «возможностью причинения вреда национальной безопасности». Использование подобного основания для ограничения доступа к переговорам по интеграции двух народов, и вовсе высмеивается общественностью, т. к. иначе, как оксюмороном, назвать это нельзя. Особенно, учитывая, многократные заверения об отсутствии в самих интеграционных документах «политического компонента» и угроз суверенитету.

Рассматривая другие основания ограничений, не трудно заметить, что их нарушить можно только, если разглашение переговорного процесса приведет к обнаружению его скандального, антинародного и аморального содержания, применительно к народу Республики Беларусь. В этом случае, безусловно, беспорядков избежать будет трудно.

Тем не менее, не смотря на кажущуюся очевидную логичность и разумность доводов в пользу безусловного раскрытия документов переговорного процесса по интеграции, добиться реальной реализации ст. 34 Конституции, полагаю, практически невозможно. В такой игре, как «добудь в Беларуси гарантированную Конституцией информацию», мяч, не просто на стороне государства, но игроки от команды «Общественность» практически с самого начала матча удаляются с поля щепетильными «рефери». Благо, белорусский ГПК содержит достаточно норм, позволяющих это сделать, если не на стадии возбуждения гражданского дела (ст. 246), то уж точно во время судебного разбирательства (ст. 165).

Практика же применения норм о производстве по делам, возникающим из административно-правовых отношений, такова, что не всегда позволяет рассчитывать на рассмотрение таких дел в установленные законом сроки (1 месяц), особенно когда это касается представителей гражданского общества (см. Ситуация с правами человека в Беларуси в 2012 году. Обзор-Хроника, стр. 14, 84).

Выводы

1. Выяснение юридической возможности доступа общественности к документам российско-белорусской интеграции показало, что сам переговорный процесс идет максимально непрозрачно, вплоть до невозможности найти нормативные правовые акты, санкционирующие проведение переговоров по тексту международного договора.

2. Остаются вопросы касательно международно-правового статуса таких «интеграционных документов», как дорожные карты, прямо не поименованных в Договоре о создании Союзного государства, и в качестве которых можно предположить готовящиеся поправки к Договору. Минэкономики также еще не в состоянии (или уклоняется) дать четкий ответ о международно-правовом статусе не только парафированной Программы действий, но и дорожных карт.

2.1. Учитывая правовую неопределенность с способом выражения согласия на обязательность Программы действий Российской Федерации и Республики Беларусь по реализации положений Договора о создании Союзного государства от 08.12.1999 года, есть вероятность, что и новая Программа действийбудет заключена путем простого подписания без ратификации, которая распространится лишь на дорожные карты.

2.2. Дорожные карты могут быть приняты в виде международных договоров межведомственного характера, что также будет означать отсутствие ратификации.

2.3. Ответы государственных органов на обращения общественности также пока не позволяют однозначно рассчитывать на обязательную ратификацию каких-либо из «интеграционных» международных договоров.

3. Программа действий Российской Федерации и Республики Беларусь по реализации положений Договора о создании Союзного государства от 08.12.1999 года до сих пор не зарегистрирована согласно ст. 102 Устава ООН и потому не может быть использована ни в одном из органов ООН.

4. Законодательство о доступе к информации позволяет ограничить доступ общественности к «интеграционным документам» с помощью широкого спектра законодательных актов (законы, декреты, указы).

5. Отнесение «интеграционных документов» к категории государственных секретов или служебной информации ограниченного распространения, в принципе, возможно, но сопряжено с обязательным выполнением ряда организационно-распорядительных мер, сам факт существования которых засекречен не может быть.

6. Не глядя на имеющиеся возможности, Министерство экономики и Совет министров необъяснимо долго уклонялись от дачи правового обоснования ограничения доступа к запрашиваемым сведениям, используя неформальную лексику «рабочий документ» или ссылаясь на некую международную практику государств атлантического и тихоокеанского регионов.

7. Использование ограничительного грифа «ДСП» применительно к запрашиваемым документам формально возможно, но требует серьёзного обоснования со стороны государства, что отсутствует во всех «вымученных» ответах Минэкономики общественности.

8. Конституционная презумпция общедоступности информации о деятельности государственных органов, а равно суть российско-белорусской интеграции, вкупе с отрывочными сведениями о предмете переговоров, свидетельствуют в пользу правомерности и обоснованности требований общественности раскрыть содержание переговорного процесса.

9. Все вышеперечисленное позволяет рассмотреть запрос общественности на информацию об интеграции и ее опасения, обоснованными и заслуживающими внимания, особенно в свете того, что именно народ является единственным бенефициаром планируемой интеграции, при вопиющем игнорировании чиновниками его — полноправного субъекта мирового сообщества (Преамбула Конституции).

10. Предоставление доступа общественности к «интеграционным документам», включая через суд, с высокой долей вероятности не произойдет, пока не будет дана отмашка соответствующим «центром силы», и, скорее всего, уже после подписания пакета международных договоров.