В начале этого года я предложил стратегию для Украины, которая предполагает, что санкций в отношении России недостаточно. Они должны применяться в сочетании с политическими обязательствами союзников Украины сделать все необходимое для того, чтобы страна не только выжила, но и преуспела в реализации далеко идущих политических и экономических реформ, несмотря на непримиримую оппозицию президента России Владимира Путина.
Санкции, хотя и необходимы, оказывают вред не только России, но и европейской экономике. И напротив: процветание украинской экономики приносило бы пользу и Украине, и Европе.
Что еще более важно, санкции сами по себе усиливают путинский нарратив о том, что Россия является жертвой западного или англо-саксонской заговора с целью лишить ее законного места великой державы, равной США. Все экономические и политические трудности России пропагандистская машина Кремля преподносит в качестве следствий, проистекающих из враждебной политики Запада.
Единственный способ противостоять этой идеологеме — сочетание санкций с эффективной помощью Украине. Если Украина будет процветать, в то время как Россия — переживать спад, никакое количество пропаганды не сможет скрыть, что в этом повинна политика Путина.
К сожалению, европейские лидеры выбрали иной путь. Они относятся к Украине, как к еще одной Греции — стране, испытывающей финансовые трудности, и к тому же даже не члену Европейского Союза.
Это ошибка. Украина переживает революционные преобразования, и нынешнее правительство, вероятно, одно из тех, что наилучшим образом может осуществить радикальные изменения.
Действительно, есть некоторые значимые сходства между «старой Украиной» и Грецией: обе страдали от коррумпированной бюрократии и олигархического контроля над экономикой. Но новая Украина решила быть иной. Поддерживая Украину на коротком поводке финансовой, Европа ставит под угрозу прогресс развития в стране.
В некотором смысле неспособность Европы признать рождение новой Украины неудивительна. Спонтанные восстания происходят часто. Арабская весна, например, распространяется, подобно волне, по всей Северной Африке и Ближнему Востоку.
Но большинство бунтов сходят на нет; их энергия истощается быстро — как и в случае с украинской оранжевой революцией десять лет назад. Сегодняшняя Украина является одним из редких случаев, в которых протест преобразуется в конструктивный проект строительства нации. Хотя я принимал участие в этом процессе трансформации, признаюсь, что недооценил устойчивость новой Украины.
Путин сделал ту же ошибку, но в гораздо большем масштабе. Он настолько преуспел в манипулировании общественным мнением, что не желает верить, что люди могут действовать спонтанно. Это стало его ахиллесовой пятой.
Дважды он приказал бывшего украинскому президенту Виктору Януковичу применить силу против протестующих на Майдане Незалежности. Но вместо того, чтобы спасаться от насилия, люди бросились на Майдан с готовностью пожертвовать своими жизнями ради своей страны. Второй раз, в марте 2014 года, когда протестующие захватили боеприпасы, они обратили полицию в бегство. Такое событие может стать одним из определяющих мифов строительства нации.
Путин знает, что он несет ответственность за превращение Украины из податливого союзника в непримиримого противника. Дестабилизация обстановки в стране до сих пор остается его приоритетом. В самом деле, он сделал значительный — хотя и сугубо временный — прогресс на этом фронте. Учитывая, что Путин осознает, что его режим не может выдержать два или три года при ценах на нефть существенно ниже USD100 за баррель, его спешка понятна.
Его достижения — заметные, если сравнивать соглашения о прекращении огня Минск II с Минском I — отчасти можно отнести на счет его способностей тактика. Более того, когда он продемонстрировал готовность к войне, союзники Украины дали понять, что не в состоянии реагировать быстро и не намерены рисковать возможностью прямой военной конфронтации с Россией. Это дало Путину преимущество первопроходца, поскольку он может превращать гибридный мир в гибридную войну и наоборот. Союзники Украины не могут переиграть Россию в аспекте военной эскалации, но они, конечно, могут переиграть ее в финансовом отношении.
Европейские лидеры, в частности, не смогли адекватно оценить важность Украины. Защищая себя, Украина также защищает ЕС. Если Путин сумеет дестабилизировать Украину, он сможет затем применить ту же тактику с целью разделения ЕС и завоевания некоторых из его государств-членов.
Если Украина потерпит неудачу, ЕС придется защищать себя самому. Стоимость этого — в финансовом и человеческом выражении — будет существенно выше, чем стоимость помощи Украине. Именно поэтому, вместо того, чтобы держать Украину на финансовой капельнице, ЕС и его государства-члены должны рассматривать помощь этой стране как расходы на оборону. Если представить это таким образом, то суммы, которые в настоящее время расходуется, покажутся незначительными.
Проблема в том, что ЕС и его государства-члены слишком ограничены в плане финансовой поддержки Украины в объемах, необходимых для ее выживания и развития. Но это ограничение может быть устранено, если Программа макрофинансовой помощи (ПМП) будет переформатирована. Это инструмент уже использовался для оказания ограниченной помощи Украине; но он нуждается в новом рамочном соглашении для того, чтобы его потенциал был задействован.
ПМП является привлекательным финансовым инструментом, поскольку он не требует денежных средств из бюджета ЕС. Вместо этого ЕС заимствует средства с рынков (используя во многом нереализованный кредитный рейтинг AAA) и предоставляет эти средства для правительств стран, не являющихся членами Евросоюза. Расходы из бюджета ЕС осуществляются только тогда, когда страна-заемщик объявляет дефолт. В соответствии с действующими правилами, лишь 9% от суммы кредита взимается в безналичной форме в текущий бюджет для страховки от этого риска.
Новый рамочный договор позволил бы использовать МПП в более широком масштабе и более гибко. В настоящее время ПМП может использоваться для бюджетной поддержки, но не для обеспечения страховки от политических рисков и не для создания инвестиционных стимулов для частного сектора. Кроме того, каждое распределение средств должно быть одобрено Европейской комиссией, Советом Европы, Европейским парламентом и каждым государства-членом. Февральский взнос ЕС в пакет спасительных мер Международного валютного фонда оформлялся до мая.
Стратегия для Украины, которую я предложил в начале года, наткнулась на три препятствия. Во-первых, в плане реструктуризации долга, который предположительно составляет USD15,3 млрд из USD41 млрд второго пакета спасательных мер МВФ, сделан лишь небольшой прогресс. Во-вторых, ЕС пока даже не приступил к формированию нового рамочного соглашения по МФП. И, в-третьих, лидеры ЕС не показали никаких признаков, что готовы сделать «все, что необходимо» для оказания помощи Украине.
Канцлер Германии Ангела Меркель и президент Франции Франсуа Олланд хотят убедиться в том, что соглашение Минск II, под которым поставлены их подписи, является успешным. Проблема в том, что это соглашение с украинской стороны было заключено под принуждением и остается неоднозначным для России. Оно призывает к переговорам между правительством Украины и представителями Донбасса без указания, кем эти представители являются. Украинское правительство намерено договариваться с представителями, избранными в соответствии с законодательством Украины; Путин хочет, чтобы украинское правительство вело переговоры с сепаратистами, захвативших власть силой.
Европейские власти стремятся найти выход из этого тупика. Приняв нейтральную позицию по неоднозначному второму Минскому соглашению и удерживая Украину на коротком поводке, европейские лидеры невольно способствовали достижению целей Путина — финансовому и политическому кризису по всей Украине (с другой стороны — территориальным захватам на востоке). Капельное подкармливание Украины привело ее экономику на грань краха. Сомнительная финансовая стабильность была достигнута ценой усиливающегося экономического спада. Хотя политические и экономические реформы по-прежнему продвигаются, они находятся под угрозой утраты внутреннего импульса.
В ходе недавнего визита в Украину я обнаружил тревожный контраст между явно ухудшающейся действительностью, и реформаторским порывом «новой» Украины. Когда президент Петр Порошенко и премьер-министр Арсений Яценюк сотрудничают — как правило, всякий раз, когда ожидается какое-то внешнее финансирование (например, условия программы МВФ были выполнены в течение двух дней) — они способны убедить Раду (парламент) поддержать их инициативу.
Но такие возможности предоставляются все реже. Кроме того, Порошенко и Яценюк станут конкурентами в ходе местных выборов в октябре, когда связанные с олигархами оппозиционные партии, как показывают опросы общественного мнения, могут добиться значительных успехов.
Это было бы шагом назад, поскольку за последние месяцы был достигнут значительный прогресс в предотвращении краж олигархами крупных сумм денег из бюджета. Правительство выиграло острое противостояние с наихудшим и наиболее мощным своим противником, Игорем Коломойским. И хотя австрийский суд не экстрадировал Дмитрия Фирташа в США, власти Украины в настоящее время конфискуют некоторые его активы и обуздывают его газораспределительную монополию.
Кроме того, хотя банковская система до сих пор остается нерекапитализированной и уязвимой, Национальный банк Украины осуществляет эффективный контроль. Также был достигнут определенный прогресс в области внедрения электронного правительства и прозрачности закупок. К сожалению, результаты усилий по реформированию судебной системы и реализации эффективных мер по борьбе с коррупцией остаются неутешительными.
Краеугольным камнем экономической реформы является газовый сектор. Его радикальная реструктуризация может обеспечить энергетическую независимость от России, искоренить наиболее дорогостоящие формы коррупции, устранить серьезную утечку из бюджета, а также внести существенный вклад в развитие единого рынка газа в Европе.
Все реформаторы полны решимости перейти к рыночному ценообразованию настолько быстро, насколько это возможно. Это требует предоставления прямых субсидий нуждающимся семьям до начала следующего отопительного сезона. Ошибки и задержки в регистрации домохозяйств могут спровоцировать поток жалоб и разрушить шансы правящей коалиции на предстоящих местных выборах.
Эта опасность может быть минимизирована путем убеждения общественности, что все заявки будут утверждены автоматически в течение одного отопительного сезона; но это может потребовать дополнительной бюджетной поддержки. Значительно хуже, что многие в правительстве не торопятся с переходом к рыночному ценообразованию, не говоря уже про олигархов, которые извлекают прибыли благодаря текущим договоренностям. Порошенко и Яценюк должны совместно взять на себя персональную ответственность и победить оппозицию реформе. В противном случае реформистское рвение Украины может ослабнуть.
Учитывая ухудшение положения в стране, истощение реформ будет еще более вероятно, если ЕС будет упорствовать в своем нынешнем курсе. Радикальная реформа газового сектора может быть сорвана, возобновления финансового кризиса будет трудно избежать, и правящая коалиция может потерять поддержку населения.
В действительности, в самом худшем случае не может быть исключена и возможность вооруженного восстания — которая открыто обсуждалась. В Украине сегодня насчитывается более 1,4 миллионов перемещенных лиц; более 2 миллионов украинских беженцев могут затопить Европу.
С другой стороны, «новая» Украина неоднократно удивляла всех своей устойчивостью; она может удивить нас снова. Но союзники Украины — в частности, ЕС — способны сделать больше. Пересмотрев свою политику, они могли бы помочь новой Украине добиться успеха.
Источник: Project-Syndicate
Перевод c английского: Наше мнение