Девертикализация регионов

Одна из базовых задач, которую приходится решать в рамках перечисленных управленческих моделей (см. Олигархические сети вместо государственных институтов) — взаимодействие между федеральными и региональными элитами. В отличие от КПСС партия «Единая Россия» в лице ее региональных и надрегиональных структур — скорее переговорная площадка для бизнес-политических групп, нежели вертикаль, пронизывающая все уровни. Однако это отличие не является принципиальным. В советской номенклатурной системе властные вертикали тоже не были равноценны: помимо основных вертикалей (партийной и «чекистской») была еще и вспомогательная, «советская» (администрации Советов). Теперь основной является административная, преимущественно «чекистская» по происхождению вертикаль, а партийная — вспомогательной.

Принципиально новым для номенклатурной системы постсоветской России является не просто массовая замена старых кадров людьми «из органов» (КГБ-ФСБ), что уже случалось прежде, а ликвидация тотального внутреннего контроля на всех уровнях, который в советское время осуществлялся в рамках противостояния двух главных подсистем: партократической и чекистской. Следствием подчинения всех остальных вертикалей «чекистской» помимо резкого ослабления внутреннего контроля является опасное совмещение в одних руках функций установления правил игры и контроля над их соблюдением. Характерный для спецслужб правовой релятивизм с приматом целесообразности и внутрикорпоративных понятий над законностью привел к фактическому стиранию различий между номенклатурной системой и криминалитетом. В результате вместо «закрытого ордена меченосцев», о котором говорил Сталин, она превратилась в гигантскую полукриминальную группировку.

В экспертной среде весьма популярно мнение, что с 2000 г. в результате создания в первую президентскую каденцию Путина вертикали власти изменился характер российского государства: слабое и неэффективное, плохо контролировавшее регионы государство стало сильным, эффективным и т. д. На наш взгляд, характер государства не изменился. Оно остается такое же слабым, неэффективным и еще больше коррумпированным (восстановление вертикали власти только увеличило уровень коррупции). Однако значительно увеличился объем ресурсов, которые оказались в распоряжении государства. Это позволило федеральному центру заключить с региональными элитами институциональную сделку. Суть сделки в том, что, с одной стороны, произошло смещение баланса полномочий в сторону центра (ограничена феодальная вольница), а с другой, был негласно произведен обмен лояльности региональных лидеров на предоставление им большой свободы маневра за пределами достигнутых с центром договоренностей. Причем данная лояльность, прежде всего, электоральная. «Если говорить совсем простыми словами, – иронично замечает российский политолог Ирина Бусыгина, — сделай мне результат на выборах таким, как я хочу, и сделай мне еще „тихо“ в своем регионе. А дальше делай, что хочешь» [1].

Таким образом, нынешняя вертикаль власти, — это во многом видимость иерархии и контроля. На самом деле вертикаль власти держится на попустительстве центра за пределами договоренностей. В результате региональные элиты сохранили возможности обслуживать свои собственные корыстные интересы и дезинформировать центр о своих действиях.

«Политбюро 2.0»

Новый состав российского Правительства получился в определенной степени «медведевским». Сайт «открытого правительства» сообщил, что сразу семь из 28 постов в новом составе кабинета заняли представители Д. Медведева [2]. Однако статью 80-ю Конституции РФ (о статусе президента) никто не отменял. С возвращением В. Путина в Кремль туда же переместилось большинство знаковых фигур прежнего, путинского правительства, а вместе с ними в очередной раз переместился и центр принятия стратегических решений. «Это правительство, — отмечает политолог Владимир Пастухов, — является теневым, в том смысле, что оно обречено пребывать в тени Администрации Президента, куда перетечет значительная часть близкой к Путину чиновничьей камарильи, и где будут активно формироваться параллельные органы власти»[3].

Перемещать «друзей Путина» в «параллельные» (в том числе неформальные) структуры власти было рискованным в 2008 г., потому что наверху пирамиды власти формально находился все же не сам Путин. Медведева надо было окружить «санитарным кордоном» соглядатаев (Сечин и др.). Теперь в этом нет необходимости, Путин, находясь наверху, может единолично контролировать ситуацию и прикрывать своих людей. Поэтому они могут позволить себе выйти из официальных властных структур, ничем особенно не рискуя.

После завершения в России электорального цикла 2011–2012 годов и формирования «большого правительства» Путина (Администрации президента, Правительства, ротации в губернаторском корпусе) в неформальной системе принятия решений стала складываться несколько иная конфигурация сил, которую Евгений Минченко и Кирилл Петров обозначили как «Политбюро 2.0». Подготовленный ими доклад «Большое правительство Владимира Путина и „Политбюро 2.0“ [4] показывает, что они существенно подкорректировали прежнюю модель „путинского политбюро“, соединив в ней особенности двух других подходов: „башенного“ (акцент на элитные группы и устойчивые взаимосвязи между ними) и „планетного“ (групповое позиционирование относительно В. Путина).

Результаты исследования подтверждают, что Россией управляет конгломерат конкурирующих олигархий (клиентел и кланов) под арбитражным контролем Путина. Справедливо обращается внимание на то, что путинская сетевая модель управления построена за счет пересечения интересов и полномочий лидеров олигархических групп, «чтобы все входили в клинч, а дальше верховный арбитр принимал решения». То естьсистема намеренно выстроена таким образом, что она не может работать без арбитража и посредничества Путина. Поэтому личное знакомство с Путиным — главное конкурентное преимущество всех участников «Политбюро 2.0».

Нынешний состав «политбюро» — результат отсева нежелательных членов путинской коалиции и привлечения новых игроков. Сегодня, по мнению более 60 экспертов, анонимно опрошенных в ходе подготовки доклада, полноправными «членами „Политбюро 2.0“ являются лидеры семи крупных элитных групп: Д. Медведев, С. Иванов, И. Сечин, Г. Тимченко, Ю. Ковальчук, С. Чемезов, С. Собянин, В. Володин. Они являются наиболее влиятельными фигурами в бизнесе и госструктурах и играют ключевую роль в процессе принятия важнейших политических решений. Все восемь лидеров тесно связаны с Владимиром Путиным, причем, некоторые из них знают его уже больше 20 лет.

Премьер-министр Дмитрий Медведев после ликвидации тандема растерял значительную часть поддержки, но получил возможность создать собственную группу с самостоятельной экономической базой и партией «Единая Россия». Как считают эксперты, ему пришлось временноотказаться от самостоятельных политических амбиций (еще большой вопрос, были ли они у Медведева?), а его группа утратила влияние на ФСИН [5] и МВД (после отставок «медведевцев» главы ФСИН Александра Реймера и замминистра МВД Валерия Кожокаря). Тем не менее в силу аппаратной позиции Медведев «неизбежно будет выступать центром притяжения для конкурирующих бизнес-групп». Среди тех, кто сделал ставку на Медведева, эксперты называют генпрокурора Юрия Чайку, вице-премьеров Владислава Суркова и Игоря Шувалова, а так жеряд министров, региональных руководителей, министров, региональных начальников, высокопоставленных юристов в судах, Госдуме и правоохранительных органах и бизнесменов. «Группа Медведева» может блокироваться со «старосемейной» группой (Татьяна Дьяченко, Александр Волошин и другие представители семьи и окружения Б. Ельцина) и группой братьев Ковальчуков.

Еще одну группу в «Политбюро 2.0» возглавляет нынешний глава АП Сергей Иванов. Он сохранил статус доверенного лица Путина, его роль — обеспечение внутриэлитного баланса в администрации президента. Лидер следующей группы — глава «Роснефти» Игорь Сечин, который обладает обширным неформализованным влиянием. Сечину, стремящемуся стать основным игроком в сфере ТЭК, противостоят «члены „политбюро“ бизнесмены Г. Тимченко и Ю. Ковальчук. Другой проблемой Сечина является сохранение неформального влияния на силовые структуры, которое, как считает ряд экспертов, может ослабеть после его ухода из правительства. В то же время у Сечина появился новый ресурс — репутация жесткого и эффективного менеджера, которую он заслужил, заключив в этом году удачные сделки в сфере ТЭК с двумя зарубежными компаниями (американской и французской).

Тандем Юрия Ковальчука и Геннадия Тимченко, составляющий общую группу, выступает в роли альтернативного И. Сечину полюса влияния на ТЭК. Ю. Ковальчук — крупнейший совладелец банка «Россия», а также Национальной медиагруппы, давний друг Путина и его сосед по дачному кооперативу «Озеро». В основе его могущества банковский и страховой бизнес, через который контролируются крупные производственные активы (Атомстройэкспорт, группа ОПЗ и др.). По мнению экспертов, Ковальчук нужен Путину, чтобы уравновешивать интересы Газпрома в системообразующих проектах. Глава Gunvor, нефтетрейдер и газодобытчик Г. Тимченко (по имеющейся информации — давний теневой бизнес-партнер Путина) так же стремится к ослаблению Газпрома, но лишь в той степени, в какой это допускается верховным арбитром. Неучастие Тимченко в борьбе за последние назначения губернаторов не свидетельствует об ослаблении влияния этого финского гражданина, поскольку объясняется сосредоточенностью его бизнеса в других регионах, где он уже имеет лояльных губернаторов.

Группа гендиректора госкорпорации «Ростехнологии» Сергея Чемезова главенствует в сфере ВПК (Чемезов и Путин познакомились и сдружились в ГДР, где работали по линии КГБ). Сегодня его влияние ограничивается отсутствием громких проектов и обилием скандалов в оборонной промышленности. Однако политический проект «Рабочие Уралвагонзавода за Путина», запущенный его группой в период президентской избирательной кампании привлек симпатии главы государства. Собственные группы у мэра Москвы Сергея Собянина и первого замглавы администрации президента Вячеслава Володина. Собянин имеет номенклатурную группу, в которую входят несколькоуральских губернаторов. «Новичок» в «политбюро» Володин монополизировал сферу политического менеджмента, но у его группы нет серьезной экономической базы и он чужой в питерской команде. Тем не менее, он стремительно набирает влияние (особенно в Госдуме), получив контроль над проектом «Народного фронта» и частичный контроль над «Единой Россией».

Вокруг «политбюро 2.0» сформировалось несколько неформальных элитных кругов — «силовой», «предпринимательский» «политический» и«технический» блоки. Они, с одной стороны, являются опорой «политбюро», а с другой — соперниками за влияние на этот орган. Почти все они стремятся оказаться на самом верху, «выдвигая» туда своих кандидатов. Эти элитные группы представляет 45 влиятельных игроков [6], которыхэксперты назвали «кандидатам в члены „Политбюро 2.0“. Вместе с „членами политбюро“ они образует аналог ЦК КПСС. По экспертным оценкам, наиболее влиятельными среди „кандидатов“ являются спикер Госдумы Сергей Нарышкин и первый вице-премьер Игорь Шувалов, которые нужны Путину как автономные фигуры, сдерживающие влияние элитных групп. В качестве других самых влиятельных персон так же называются:

В состав силового блока «кандидатов в члены „Политбюро 2.0“ экспертами включены только те силовики, которые аффилированы с крупными бизнес-политическими группами. Как уже отмечалось, основным конкурентным преимуществом для всех участников „Политбюро 2.0“ является фактор личного знакомства с Путиным. Этим, в частности, объясняется высокий лоббистский потенциал руководителя президентской Службы безопасности Виктора Золотова и начальника Федеральной службы охраны (ФСО) Евгения Мурова, на основании чего эксперты их также причислили к „кандидатам в члены „Политбюро“. Следует отметить и помощника президента Евгения Школова, который хотя и занял пост, связанный с кадровым обеспечением, имеет силовой бэкграунд и исторически связан с группой С. Чемезова.

В бизнес-блок вошли в основном те бизнесмены, которые имеют возможность влияния на политику федерального центра. В одних случаях это происходит за счет личного контакта с В. Путиным (Р. Абрамович, А. Ротенберг, председатель правления Газпрома Алексей Миллер, президент РЖД Владимир Якунин, глава Сбербанка Герман Греф). В других — в силу размера бизнеса (владелец холдинговой компанией «Интеррос» Владимир Потанин, глава компаний «Русский алюминий» и «Базовый элемент» Олег Дерипаска). В третьих случаях — в силу того, что они выполняют для власти важные задачи (основной совладелец консорциума «Альфа-групп» Михаил Фридман, президент ЛУКОЙЛ Вагит Алекперов, глава Группы компаний «Ренова» Виктор Вексельберг).

Политический блок «кандидатов» представлен, прежде всего, фигурами, которые заняты идеологическим проектированием действий власти. Помимо либеральных идеологов А. Кудрина, В. Волошина и А.Чубайса, это еще и «государственник» Патриарх Кирилл, а так же губернаторы, реализующие в своих регионах «идеологические» проекты: Георгий Полтавченко (Петербург) — «православный чекизм», Сергей Шойгу (Московская область) — «авторитарный популизм», Рустам Минниханов (Татарстан) — «пантюркизм» и умеренный исламизм. В этот же круг включены и представители «системной оппозиции», «так как никто из них реальной борьбы за власть не ведет», но все ведут с властью «торг разной степени успешности».

Технический блок («секретариат ЦК») составляют эксперты, также лично связанные с Путиным. У каждого из них есть свои зоныответственности. Так, за экономику отвечают помощник президента Эльвира Набиуллина и упомянутый Игорь Шувалов, за международныеотношения — министр иностранных дел Сергей Лавров, за медиасферу — первый заместитель главы президентской Администрации АлексейГромов и ее пресс-секретарь Дмитрий Песков, за сферу регионального развития — вице-премьеры Александр Хлопонин, Владислав Сурков иДмитрий Козак.

Формирование «большого правительства» продемонстрировало, как справедливо отмечают Е. Минченко и К. Петров, новый кадровый стиль Путина, выразившийся в усложнении неписанной системы элитных «сдержек и противовесов». Одной из основных путинских инноваций является создание внутри Администрации президента параллельного и резервного по отношению к правительству «пульта управления» в лице помощников президента и контролируемых ими профильных управлений», которые по своему кадровому наполнению и скорости прохождения бюрократических процедур вполне могут конкурировать с правительственными министерствами и департаментами. Уже со времен позднего Ельцина АП стала возвышаться над официальным правительством России. Именно в недрах АП готовятся проекты основных политических решений президента, тогда как формальное Правительство — это всего лишь технический орган, обслуживающий решения президента и его Администрации. Данная модель аналогична модели управления в СССР, где тоже существовала подобная связка: ЦК КПСС с его профильными отделами и Совет Министров СССР с его министерствами и комитетами, которые курировались соответствующими отделами ЦК. Теперь же АП готова взять на себя и оперативное управление страной.

Явной инновацией является создание при АП ряда комиссий (в том числе по ТЭК и по контролю над исполнением собственных предвыборных обещаний), в которые входят как министры, так и представители Администрации. Тем самым президент демонстрирует свой единоличный контроль над обеими исполнительными структурами власти. При этом Путин активно экспериментирует с введением на политическое поле новых игроков. Они призваны выступать в роли или аполитичных исполнителей-технократов, «завязанных» лично на него (к примеру, министр МВД В. Колокольцев [7] и министр экономического развития А. Белоусов), или в качестве носителей якобы альтернативных политических платформ («Народный фронт», квазиоппозиционные проекты А. Кудрина и М. Прохорова).

В сферах влияния крупных элитных групп при поддержке президента обеспечивается автономия отдельных игроков (к примеру, гендиректора «Росатома» С. Кириенко в сфере влияния группы банка «Россия» и гендиректор «Уралвагонзавода» О. Сиенко внутри группы Чемезова). Продолжается процесс фрагментации элитных групп и выделения из них новых игроков (к примеру, заметны рост самостоятельности С. Шойгу, исторически связанного с Путиным, и дистанцирование ряда силовиков от И. Сечина). Одним из проявлений этой фрагментации стал демонтаж Путиным «коалиции Медведева». Однако при этом Путин демонстрирует свое расположение к ее участникам, давая им новые поручения (в частности, И. Шувалову и В. Суркову).

Все эти меры, по замыслу Путина, позволят правящей элите обеспечить стабильность своего положения на довольно длительный период времени. Но для этого в ближайшее время необходимо решить три задачи. Во-первых, конвертировать власть в собственность (через новый этап приватизации, использование бюджетных средств и преференций для развития прибыльных бизнесов, создания новых «рент»). Во-вторых, обеспечить передачу обретенной в 1990-2000-х годах собственности по наследству. В-третьих, легализировать приобретенную собственность, как в России, так и за рубежом. Для успешного выполнения данных задач правящей элите требуется укрепить составляющую ее коалицию, отсеивая при этом нежелательных членов и привлекая новых. Укрепление коалиции потребует дополнительных ресурсов, которые планируется получить за счет реализации трех больших проектов: Новая приватизация, Большая Москва, Развитие Сибири и Дальнего Востока. Олигархические группировки, окружающие Путина, вступили в ожесточенную схватку за порядок реализации этих проектов.

Основными структурными противоречиями в «большом правительстве» Путина являются противоречия между АП и правительством. Это, в частности, аппаратная конкуренция за контроль над ТЭК между секретарем профильной президентской комиссии И. Сечиным и профильным вице-премьером А. Дворковичем (за которым стоят группы В. Алекперова, Г. Тимченко и Ю. Ковальчука), а также борьба за влияние между Минкомсвязи и новым управлением в АП, возглавляемым бывшим министром И. Щеголевым. Для самого правительства существенной внутренней проблемой является дисбаланс в распределении полномочий между вице-премьерами (наибольшим объемом полномочий обладают А. Дворкович, И. Шувалов и В. Сурков). Кроме того следует отметить конкуренцию за контроль над финансовым блоком между действующими министрами (А. Сердюковым, И. Шуваловым) и бывшей командой А. Кудрина, и конкуренцию в силовом блоке, в частности, противоречия между Следственным Комитетом и Прокуратурой, которое, как считают эксперты, приведут к созданию Объединенного Следственного Комитета.

«Политбюро 2.0» является сегодня единственным механизмом разрешения этих и других структурных противоречий, что делает политический режим Путина не вполне устойчивым в среднесрочной перспективе. Более того, нестабильной представляется и сама конструкция этого неформального органа. Во-первых, неформальный статус «членов и кандидатов „Политбюро 2.0“ обуславливает ситуативность положения его многих игроков. Во-вторых, „Политбюро 2.0“ раздирается конфликтами интересов между олигархическими группами. В-третьих, не добавляет устойчивости „Политбюро 2.0“ и тот факт, что составляющие его группы нацелены на воплощение различных и даже противоположных сценариев развития ситуации в России.

Можно назвать четыре таких сценария. Первый из них — консервативный (инерционный) вариант развития событий, который отвечает интересам большинства олигархических групп, и прежде всего группе Сечина. Второй сценарий — управляемая нестабильность. Он является наилучшим вариантом для команды Медведева, поскольку даст больше возможностей контролировать технократов в правительстве и сократит влияние ряда других членов «Политбюро 2.0». Третий — кризисный сценарий, который не нужен ни одной из основных элитных групп, поскольку он может привести к «перезагрузке» «Политбюро 2.0». Однако не исключено, что в кризисном варианте развития заинтересована «старосемейная» группа, выступающая в правящей элите главным антагонистом группы Сечина во взглядах на будущий политический курс России [8]. Наконец, четвертый — реакционный сценарий, предполагающий кардинальное усиление роли РПЦ в государственной политике, подавление внесистемной оппозиции и конфронтацию с Западом. Большинство российских экспертов отмечают маловероятность такого развития ситуации. Хотя реакционный синдром в политике действующего политического режима сегодня как никогда велик, главные задачи правящей элиты исключают возможность длительного продвижения России в данном направлении. Режим нацелен в целом на инерционный вариант развития. Практически все элитные группы надеются, что Россия избежит серьезных потрясений и ей удастся сохранить социальную стабильность.

Примечания:

1. Бусыгина И. Трудный путь к нации: проблемы и перспективы национально-гражданской интеграции в России: http://liberal.ru/articles/5750

2. Аналитики отмечают, что в России впервые сформировано правительство, органически почти или даже никак не связанное с советской управленческой системой. Средний возраст нового правительства — 44 года (при Путине было 53 года). Самому молодому министру связи Николаю Никифорову нет еще 30 лет. Опыта работы в плановой экономике никто из министров не имеет, зато у многих имеется опыт работы в серьезных бизнес-структурах.

3. http://www.polit.ru/article/2012/05/22/gov/

4. http://www.kommersant.ru/docs/2012/doklad_politburo_20.pdf Примечательно, что поводом для написания доклада стала именно неэффективность следования формальным правилам, которую его авторы испытали на собственном профессиональном опыте: «Часто возникают ситуации, когда вроде бы идешь по процедуре, и ничего не работает. А начинаешь идти по схеме „Политбюро 2.0“, и процесс лоббирования проходит гораздо легче».

5. Федеральная служба исполнения наказаний.

6. Полный список «кандидатов в члены „Политбюро 2.0“ таков. Силовой блок: А. Бортников, А. Сердюков, В. Колокольцев, В. Иванов, А. Бастрыкин, В. Золотов, Е. Муров, Е. Школов, Н. Патрушев. Бизнес-блок: Р. Абрамович, В. Якунин, А. Миллер, А. Ротенберг, Г. Греф, В. Потанин, О. Дерипаска, М. Фридман, А. Усманов, В. Вексельберг, В. Алекперов, А. Мордашов, В. Евтушенков. Политический блок: А. Кудрин, А. Волошин, А. Чубайс, С. Нарышкин, Патриарх Кирилл, региональные лидеры Г. Полтавченко, С. Шойгу, Р. Минниханов, Р. Кадыров, а так же лидеры системной оппозиции В. Жириновский, Г. Зюганов, С. Миронов, М. Прохоров. Технический блок („секретариат ЦК“): И. Шувалов, В. Кожин, А. Громов, А. Хлопонин, В. Сурков, Д. Козак, С. Лавров, Э. Набиуллина, А. Вайно, Д. Песков.

7. Назначение В. Колокольцева министром внутренних дел существенно переформатировало взаимоотношения внутри силовых структур. Во-первых, впервые за время президентства Путина во главе МВД оказался выходец из этой системы. Во-вторых, если предыдущие министры (Б. Грызлов и Р. Нургалиев) прямо ассоциировались с группой Н. Патрушева, то Колокольцев «завязан» лично на Путина и, по крайней мере, пока не ассоциируется ни с одной из ведущих собственную игру элитных групп.

8. По мнению ряда политологов, популярные в либеральной среде экс-министр финансов А. Кудрин и магнат М. Прохоров, получивший на президентских выборах почти 8% голосов избирателей, должны исполнить роль праволиберальной резервной площадки в случае политического кризиса. На роль левой, народно-патриотической площадки планируются Общероссийский народный фронт (ОНФ) и вице-премьер Д. Рогозин. И в том, и другом случаях лидеры должны быть готовы предложить свой вариант правительства «спасения».