Аналитическая записка «Либерального клуба» № 9/2012
Начались мероприятия в рамках «Европейского диалога для модернизации Беларуси» (далее — «Европейский диалог»). Состоялось несколько презентационных встреч за рубежом, прошли два раунда заседаний в тематических рабочих группах. Однако пока можно констатировать, что старт программы получился хаотичным, а перспективы ее дальнейшего развития остаются непонятными.
Основная проблема «Европейского диалога» заключается в том, что до сих пор не даны окончательные ответы на самые главные вопросы: о целях и задачах программы, ее участниках, рабочем регламенте и механизмах реализации будущих наработок. Без четких ответов на эти вопросы «Европейский диалог» еще долго будет «буксовать» и тратить усилия и энергию его участников впустую.
Немного базовой информации
Впервые публично о «Европейском диалоге» заговорили во время визита в Беларусь в феврале 2012 г. директора департамента по вопросам России, «Восточного партнерства», Центральной Азии, регионального сотрудничества и ОБСЕ Европейской службы внешнего действия Гуннара Виганда. Тогда дипломат представил лишь самое общее видение (черновик) будущей программы. Идея выглядела примерно так:
Беларуси необходимы системные реформы. Рано или поздно, быстро или постепенно, одновременно или по очереди какие-то системные реформы в любом случае будут происходить. И Евросоюз может помочь Беларуси подготовиться к таким реформам. ЕС готов предложить 1) огромный опыт системных трансформаций всех своих стран-членов (от Португалии до Польши с Эстонией) и 2) обучающие программы для конкретных специалистов внутри Беларуси. При этом, разумеется, для ЕС важно, чтобы с помощью «Европейского диалога для модернизации» Беларусь сближалась с единой Европой (ценностно, ментально, экономически и геополитически).
Главный вопрос, который интересовал тогда г-на Виганда, сводился к тому, приглашать ли в «Европейский диалог» белорусские власти в качестве полноценного участника. Примечательно, что на встрече с представителями белорусской оппозиции и гражданского общества, которая состоялась 9 февраля, большинство участников высказывалось в пользу приглашения властей.
После периода консультаций и согласований «Европейского диалога» внутри структур ЕС стало вырисовываться уже официальное видение программы со стороны Евросоюза. 23 марта 2012 г. «Европейский диалог» был одобрен Советом ЕС. А 29 марта еврокомиссар по вопросам расширения и Европейской политике соседства Штефан Фюле на встрече с представителями белорусской оппозиции и гражданского общества объявил о запуске программы.
Согласно официальным формулировкам Евросоюза, «Европейский диалог для модернизации Беларуси» — это обмен мнениями и идеями между ЕС и представителями белорусского гражданского общества и политической оппозиции по вопросам реформ, необходимых для модернизации Беларуси, и про соответствующий потенциал развития отношений с ЕС, а также про связанную с этим возможную поддержку со стороны ЕС.
В документах ЕС определены три задачи программы:
1) Европейскому союзу, белорусской оппозиции и гражданскому обществу совместно сформулировать более ясное видение современной и демократической Беларуси и реформ, необходимых для модернизации Беларуси;
2) более точно определить соответствующий потенциал развития отношений с ЕС на основе Европейской политики соседства и «Восточного партнерства», а также потенциал возможной связанной с этим поддержки со стороны ЕС;
3) белорусским участникам получить практический опыт и овладеть опытом стран-членов ЕС в прохождении переходных периодов.
Как сказано на официальном сайте Делегации ЕС в Беларуси, «Европейский диалог» организуют совместно Европейская служба внешнего действия и Еврокомиссия с участием стран-членов ЕС. Процесс будет открыт для участия гражданского общества и политической оппозиции.
Работа в рамках «Европейского диалога» будет вестись в четырех тематических рабочих группах:
1) политический диалог и политическая реформа;
2) юстиция и внутренние дела, в том числе мобильность, контакты между людьми;
3) экономические и социальные реформы, политика в различных секторах, в том числе приватизация;
4) реформа торговли и рынка, реформа системы регулирования.
Также было объявлено о том, что программа будет реализовываться в несколько этапов Первый этап продлится до парламентских выборов в Беларуси. Рабочие встречи будут проходить, главным образом, в Минске. Дополнительные тематические семинары и встречи по ключевым аспектам модернизации будут периодически организовываться за пределами Беларуси.
Для руководства работой в рамках «Европейского диалога» был создан Координационный совет. По первоначальной задумке он должен был формироваться из представителей политических оппозиционных структур. Однако уже сегодня ряд организаций «третьего сектора» лоббируют включение в Координационный совет своих представителей. Этот вопрос, по-видимому, потребует дополнительного решения.
Первые мероприятия программы
Как уже было сказано, 29 марта в Брюсселе прошло первое презентационное мероприятие в рамках «Европейского диалога», на которое были приглашены отдельные представители белорусской оппозиции и «третьего сектора».
16-17 апреля в Варшаве состоялся семинар по теме «Приватизация и частное предпринимательство». С белорусской стороны в нем принимали участие независимые эксперты и представители политической оппозиции. VIP-участниками со стороны ЕС были еврокомиссар Штефан Фюле, министр иностранных дел Польши Радослав Сикорски, а также гуру системных реформ Лешек Бальцерович, который выступил с основным тематическим докладом.
В мае и июле в Минске прошли два раунда встреч в четырех рабочих группах. Следует отметить, что первоначально состав экспертных групп формировался согласно рекомендациям оппозиционных политических структур. Позже было решено, что к работе в группах могут подключаться новые специалисты, которые не вошли в первоначальный список.
Проблема 1: позиционирование
Уже первые мероприятия «Европейского диалога» оголили проблемы, без решения которых нельзя рассчитывать на хотя бы малейший эффект от программы.
Первую из них можно назвать проблемой позиционирования: для кого все-таки эта программа и кто может в ней участвовать? Пока в заявлениях представителей Евросоюза по этой теме продолжают звучать два противоречивых тезиса.
С одной стороны, в официальных документах подчеркивается, что программа представляет собой «обмен взглядами и идеями между ЕС и представителями белорусского гражданского общества и политической оппозиции по вопросам реформ, необходимых для модернизации Беларуси».
С другой же стороны, представители Евросоюза постоянно говорят, что заинтересованы в участии в программе и белорусских властей. Европейские дипломаты даже выражают удивление, что официальный Минск проигнорировал возможность присоединиться к взаимовыгодному диалогу, хотя его туда настойчиво приглашали по всем дипломатическим каналам.
На самом деле ничего удивительного в такой позиции властей Беларуси нет. Если программа изначально ориентирована на оппозицию и гражданское общество, то странно ожидать от властей авторитарной Беларуси позитивного к ней отношения. Если же программа изначально ориентирована на всех, включая властей, то и формулировки со стороны ЕС должны быть соответствующими. Поэтому необходимо все-таки окончательно определиться с тем, насколько важно участие представителей государства, и, отталкиваясь от этого, выстраивать позиционирование всей программы.
Здесь хотелось бы еще раз обратить внимание на то, что более разумно было бы сделать выбор в пользу участия представителей органов госуправления. И это несмотря на то, что при нынешнем политическом руководстве Беларуси нет оснований ожидать полноценных реформ. Какие-то преобразования в отдельных социально-экономических секторах неизбежны, однако системным реформам власти будут сопротивляться изо всех сил. Однако важно понимать другое.
Во-первых, даже в случае перемен на политическом Олимпе и возникновения возможности для системной трансформации Беларуси большинство сегодняшнего чиновничьего аппарата среднего и низшего звена останется на своих местах. У нас отсутствует полноценная контрэлита, которая бы смогла почти полностью заменить кадры в системе госуправления. А именно руками этих кадров и будут делаться реформы. Поэтому важно включать их в дискуссию уже сегодня.
Во-вторых, участие представителей властей обогатит работу тематических групп информацией из «первых уст» о реальном состоянии дел в системе госуправления. Это особенно важно для социально-экономического блока «Европейского диалога».
В-третьих, вовлечение официального Минска позволило бы снизить градус сопротивления руководства Беларуси по отношению к программе. Это сделало бы работу более спокойной и минимизировало бы риск того, что мероприятия «Европейского диалога» будут намеренно срываться властями.
Разумеется, никто не питает иллюзий насчет того, что официальный Минск можно так просто привлечь к участию в программе. Однако, по крайней мере, стоит отказаться от действий и формулировок, которые автоматически делают такое участие невозможным.
Проблема 2: определение целей
Несмотря на то, что «Европейский диалог» уже запущен и идут различные мероприятия, цели всей программы по-прежнему остаются размытыми. И это, безусловно, главная проблема.
Как отмечено выше, в документах Евросоюза декларируются три задачи (не будем вдаваться в терминологическую дискуссию о соотношении понятий «цель» и «задача») программы. Однако эти задачи носят абстрактный характер. Из них не очень понятно, к какому конечному результату должен привести «Европейский диалог».
Нет четкого и единого представления о целях программы и у экспертов из тематических рабочих групп. Да и участвующие в заседаниях групп европейские дипломаты затрудняются в ответе на вопрос о конечном продукте.
Странно, но в этой ситуации всеобщего непонимания, к чему должен привести «Европейский диалог», уже началась работа над его содержательным наполнением. Эксперты уже подают свои предложения по реформам в различных сферах. Однако из-за отсутствия общего видения целей программы получается, как в басне Ивана Крылова «Лебедь, Щука и Рак». Поэтому логичнее было бы начать работу все-таки с четкого определения целей.
Из того, что уже звучало на заседаниях тематических групп, вырисовываются, как минимум, четыре возможные цели.
1) Подготовить единую программу реформ, вокруг которой можно было бы объединить оппозицию.Другими словами, выработать единую политическую (или предвыборную) платформу.
Идея понятна с точки зрения желания представить белорусским избирателям программную альтернативу существующему режиму. Однако она полностью лишена практического смысла.
Единая программа реформ, под которой подписалось бы большинство оппозиционных структур и НГО, возможна лишь в случае многочисленных компромиссов между представителями различных политических и экономических идеологий. Сложно себе представить, как сторонники социалистических идей могут согласиться с приверженцами либеральных подходов, например, по вопросу приватизации или реформирования рынка труда. Поэтому такая программа по определению будет выхолощенной и неконкретной. Она не будет иметь никакой практической пользы для реальной модернизации Беларуси.
2) Разработать детальную экспертную программу реформ в различных секторах экономики и сферах общественно-политической жизни.
Такая экспертная программа отличалась бы от рассмотренной выше политической программы идеологической непредвзятостью. Эксперты не ориентировали бы свои наработки на массового избирателя, а делали бы «шпаргалки» по технологии реформ для будущих реформаторов. Например, подробно описали бы, что Беларуси нужно сделать, чтобы присоединиться к Европейскому пространству высшего образования или создать зону свободной торговли с ЕС.
Экспертная программа имела бы значительно больше практического смысла, чем политическая программа. Однако в случае выбора ее в качестве ориентира для «Европейского диалога» необходимо пересмотреть состав участников рабочих групп. В них должны быть собраны преимущественно узкоспециальные эксперты. А политики, которые выступают на заседаниях рабочих групп с идеологических позиций своих партий, должны быть ограничены статусом наблюдателей.
3) Подготовить группу специалистов в области системных реформ в различных сферах, которые в будущем могли бы на практике осуществить трансформацию Беларуси.
Подготовка кадров для модернизации в практическом плане была бы наиболее значимой целью. Для ее достижения необходимо ввести в программу «Европейского диалога» большое количество тематических конференций, семинаров и лекций, в которых признанные теоретики и практики реформ делились бы опытом с молодым поколением будущих реформаторов Беларуси. По описанным выше причинам здесь особенно важно было бы максимально широкое участие белорусских чиновников среднего и низшего звена.
4) Популяризовать тему реформ в СМИ и активизировать общественную дискуссию о путях модернизации Беларуси.
В Беларуси не хватает качественной дискуссии по тематике системных реформ не только на уровне общенациональных СМИ, но даже и в среде политической оппозиции и организаций гражданского общества. Поэтому, без сомнения, очень важно активизировать общественную дискуссию о путях модернизации страны. Эта цель в любом случае должна присутствовать в «Европейском диалоге».
Представляется, что в идеале «Европейский диалог» мог бы органично соединить второй, третий и четвертый пункты. Однако в любом случае необходимо как можно скорее четко определиться с целями. Они должны быть конкретными и ориентироваться на реальные механизмы реализации. Без конкретики и реалистичности дискуссии в рамках рабочих групп и дальше будут проходить в хаотичном режиме.
Проблема 3: кто должен определять цели?
В последние дни возникла дискуссия о том, кто все-таки должен определять цели «Европейского диалога»: ЕС или белорусские участники? А если белорусские участники, то кто: политическая оппозиция, гражданское общество, независимые эксперты или «от всех понемножку»?
Думается, что эти вопросы во многом «притянуты за уши». Цели программы должны определять ВСЕ ее участники, в том числе представители органов госуправления, если они будут все-таки приглашены.
Безусловно, инициатива по определению целей должна исходить от самих белорусских участников. По понятным всем процедурам их предложения должны обсуждаться на заседаниях тематических рабочих групп и Координационного совета «Европейского диалога» и также по понятным всем процедурам (например, путем голосования) должен происходить отбор этих предложений.
После того, как цели программы будут определены участвующими в ней экспертами, ЕС как организатор и фасилитатор «Европейского диалога» должен заявить эти цели в качестве официальных. После этого программа приобретет целенаправленный и всем понятный характер.
Если же цели программы так и не будут определены или же их за всех определят отдельные эксперты или организации, то «Европейский диалог» рискует очень скоро превратиться в еще одну Национальную платформу Форума гражданского общества «Восточного партнерства». Там есть группа людей, которая уже четвертый год пытается всех убедить, что знает, как через работу Нацплатформы прийти к кардинальным изменениям в стране. И есть другая группа участников, которая тоже уже четвертый год никак не может понять, что именно знает первая.
Не будем здесь вдаваться в подробности противоречий в рамках Нацплатформы. Отметим лишь то, что из-за существующих разногласий в последнее время Национальная платформа больше заметна скандалами во время своих конференций, нежели какими-то значимыми для гражданского общества Беларуси достижениями. Очень важно избежать повторения этой ситуации в «Европейском диалоге».
Проблема 4: регламент и процедуры
В зависимости от того, как будут выглядеть официальные цели «Европейского диалога», должен быть сформулирован понятный всем алгоритм работы тематических групп и Координационного совета. Необходимо подготовить подробный и пошаговый рабочий план. Также необходим четкий регламент заседаний. В нем должны быть предусмотрены конкретные процедуры внесения и обсуждения предложений, рассмотрения поправок, принятия итоговых документов и т. д.
Без четкого регламента и процедур принятия решений заседания тематических групп (по крайней мере, некоторых) и дальше будут напоминать самый настоящий балаган, где люди с разными профессиональными бэкграундами зачастую говорят о совершенно разных вещах.
Проблема 5: популяризация «Европейского диалога» среди населения Беларуси
После того, как будут решены проблемы с позиционированием и целями, необходимо начинать активную и широкомасштабную популяризацию «Европейского диалога» среди белорусских граждан. Пока само название программы едва ли что-то говорит широким слоям населения. Это, впрочем, не удивительно, так как «Европейский диалог» только делает первые шаги.
Важно прояснить суть программы, что именно она может дать различным категориям населения и в чем ее добавленная стоимость по сравнению с предыдущими инициативами Европейского союза в Беларуси.
Также необходимо более внимательно продумывать мероприятия «Европейского диалога» и их позиционирование в СМИ. К примеру, нужно избегать казусов, как в случае с семинаром по приватизационной тематике в Варшаве (16-17 апреля). Тот факт, что первое тематическое мероприятие «Европейского диалога» было посвящено теме приватизации (которая неоднозначно воспринимается в белорусском обществе), дал белорусским государственным идеологам очень удобные основания утверждать, что все усилия ЕС в Беларуси направлены лишь на то, чтобы «растащить» народную собственность.
Заключение
Таким образом, уже в самом начале «Европейского диалога для модернизации Беларуси» очевидно, что программа имеет целый ряд неразрешенных серьезных проблем. Из-за этого первые мероприятия в рамках программы получились хаотичными и малопродуктивными. Для того чтобы «Европейский диалог» имел шансы на успех, необходимо как можно быстрее разрешить дилемму участия/неучастия представителей органов государственного управления, посредством прозрачных процедур определить конкретные цели программы, выработать регламент заседаний и начать популяризацию среди широких слоев населения.