Третий сектор в Беларуси (2)

См. Третий сектор в Беларуси (1)

Законодательные рамки деятельности НПО

Основным нормативным актом, регулирующим деятельность белорусских НПО, является Закон Республики Беларусь «Об общественных объединениях». Как уже упоминалось, этот закон был принят в 1992 г. и с тех пор в него неоднократно вносились изменения. В то же время насчитывается еще около 150 актов законодательства, в которых общественные объединения упоминаются в качестве объекта государственного регулирования [5].

Ст. 36 Конституции Республики Беларусь гарантирует право каждого гражданина Республики Беларусь на свободу объединений. Однако законодательные и другие нормативные акты, а также практика их применения существенно ограничивают возможность реализации этого права. При расчете индекса устойчивости общественных организаций белорусская правовая среда для их деятельности оценивается максимально низким баллом (6,8 — 7 по семибальной шкале) [6]. Согласно данным социологического исследования, проведенного в 2003 г., 61% опрошенных НПО оценили белорусское законодательство как препятствующее развитию общественных организаций, 33% — как делающее это развитие невозможным. Таким образом, 94% респондентов отметили, что существующие правовые рамки неблагоприятны для их развития [7].

Основная отличительная черта, характеризующая белорусские законодательство в области НПО, состоит в том, что в Беларуси действуетразрешительный принцип государственной регистрации и перерегистрации общественных объединений, предусматривающий уголовнуюответственность за деятельность от имени незарегистрированных или не прошедших перерегистрацию организаций.

В первоначальной редакции закона «Об общественных объединениях» был закреплен заявительный принцип регистрации общественных объединений. Однако в Декрете Президента Республики Беларусь от 26.01.1999 № 2 «О некоторых мерах по упорядочению деятельности политических партий, профессиональных союзов и других общественных объединений» регистрационный принцип заменен разрешительным принципом. За правительственными органами (Министерство юстиции, исполкомы) закреплено право отказа в регистрации (перерегистрации). Кроме того, Декрет № 2 запретил деятельность незарегистрированных общественных объединений. Поначалу такие НПО подпадали под административную ответственность, но накануне президентских выборов 2006 г. их деятельность стала преследоваться в уголовном порядке. Палата представителей приняла поправки к Уголовному кодексу Республики Беларусь, в результате чего появилась статья 193-1, согласно которой за деятельность от имени незарегистрированной организации предусмотрено до двух лет лишения свободы.

Конституция Республики Беларусь допускает ограничение прав и свобод личности в строго предусмотренных случаях: в интересах национальной безопасности, общественного порядка, защиты нравственности, здоровья населения, прав и свобод других лиц (ст. 36). Однако анализ ст. 193 УК РБ показывает, что привлечение к уголовной ответственности возможно не только за деятельность объединения, причиняющего подобный вред (ст. 193-2), но и просто за организацию либо участие в деятельности любого незарегистрированного общественного объединения.

В современном демократическом мире создание добровольных ассоциаций относится к числу неотъемлемых прав человека и не требует специального разрешения со стороны правительства. Поэтому общественные организации не обязаны регистрироваться в каком-либо правительственном учреждении. В итоге значительная часть неправительственных организаций действует полулегально, т. е. они официально не зарегистрированы, но и не запрещены (естественно, при условии, что их деятельность не является противозаконной). Необходимость в регистрации связана преимущественно с желанием ассоциации открыть в банке счет на юридическое лицо. Но в этом случае действует чисто заявительный, или уведомительный, принцип регистрации. Белорусский закон, напротив, предписывают разрешительный принцип регистрации и уголовное наказание за занятие «незарегистрированной» общественной деятельностью. Тем самым все белорусские незарегистрированные НПО поставлены законом в нелегальное положение, которое сродни положению какой-либо экстремистской группировки, действительно подлежащей запрету. Аналогичное, правда, нередко еще более жесткое законодательство действует лишь в некоторых странах Азии и Африки.

Понятно, что далеко не все организации, особенно одноцелевые группы, разного рода временные общественные инициативы испытывают нужду в официальной регистрации. Например, родительские комитеты в школах, временные объединения граждан по месту жительству, инициативные группы по сбору подписей за решение какой-либо социальной проблемы, субкультурные сообщества. Если исходить из принципа равенства всех граждан перед законом, то получается, что члены подобных групп тоже должны привлекаться к уголовной ответственности. Практика применения ст. 193-1 показала, что она была введена в Уголовный кодекс исключительно в целях нейтрализации активных оппозиционных НПО. Однако нельзя исключать, что даже совершенно аполитичные группы, чем-либо не угодившие чиновникам, также могут подпасть под уголовное преследование.

Чрезмерно бюрократизирована, сложна и трудоемка процедура регистрации НПО. Регистрирующий орган должен в течение одного месяца принять решение либо о регистрации организации, либо об отказе в ее регистрации, либо об отсрочке регистрации по тем либо иным причинам, но на срок не более одного месяца. В действительности же процесс государственной регистрации часто занимает гораздо больше времени, чем один месяц с момента подачи документов на регистрацию.

Хотя основные аспекты деятельности общественных объединений регулируются законом «Об общественных объединениях», на них также распространяются другие законы и нормативные акты. Контроль над деятельностью общественного объединения могут осуществлять порядка 15 правительственных органов, а если у общественного объединения имеется лицензия на какой-либо вид деятельности, то контроль также осуществляет орган, выдавший лицензию.

На протяжении последних лет наблюдается усиление контроля регистрирующих органов над деятельностью общественных объединений. В результате многие организации были принудительно ликвидированы, том числе авторитетные и политически активные НПО [8]. Однако практически всех их закрыли по формальным и, в общем-то, несущественным поводам: несоответствие печати или бланка установленному образцу, расположение офиса не по месту юридического адреса или не уведомление о смене адреса, неправильное ведение делопроизводства и др.

Вместе с тем нельзя не отметить, что после встречи представителей третьего сектора с руководством Министерства юстиции, состоявшейся более двух лет тому назад, некоторые поступившие от НПО вопросы и предложения были учтены и реализованы. Так, сейчас в случае выявления контролирующими органами нарушений в работе общественного объединения его деятельность может быть лишь приостановлена, и организации дается время на устранение недостатков. На уровне закона закреплены конкретные основания для отказа в регистрации НПО. Упрощена процедура получения разрешения на изготовление печати и символических атрибутов. Отменена постраничная ставка госпошлины за регистрацию устава организации.

Количественная динамика НПО

Как уже отмечалось, всего по состоянию на 1 июля 2007 г. в Беларуси было зарегистрировано 2223, а по состоянию на 1 января 2008 г — 2255общественных объединений [9]. При этом в Беларуси имеется немало незарегистрированных общественных организаций, но назвать их даже примерное число не представляется возможным без специального исследования. По нашим оценкам таких организаций примерно столько же, сколько зарегистрированных.

С 1991 по 1999 гг. в стране происходил более или менее стабильный рост числа неправительственных организаций, на который не смогла отрицательно повлиять даже всеобщая перерегистрация 1995 г. (см. рис 1). К 1999 г., когда началась вторая всеобщая перерегистрация, численность официально зарегистрированных НПО составила 2502 организации. Однако в результате новой кампании перерегистрации общественных объединений их численность снизилась к концу 1999 г. до 1537 организаций.

Рис. 1. Количественная динамика белорусских НПО в 1990–2007 гг.

В числе НПО, не прошедших перерегистрацию, оказались не только «мертворожденные» структуры, существовавшие только на бумаге, но и значительное количество действующих и достаточно влиятельных объединений. Например, «Белорусская ассоциация молодых политиков», «Белорусская Евро-Атлантическая ассоциация», «Всебелорусский клуб избирателей», «Демократический фонд», «Общественный научно-аналитический центр „Белорусская перспектива“, „Аб’яднанне „Пагоня“

С 2000 г. рост числа белорусских НПО возобновился, однако уровень начала 1999 г. пока не достигнут. Более того, период 2002–2005 гг. отмечен значительным снижением положительной динамики этого процесса, а в 2005–2007 гг. стала наблюдаться даже отрицательная тенденция в количественной динамике НПО. Если, по данным Минюста, на 1 июня 2005 г. насчитывалось 2300 НПО, то на 1 января 2007 г. — уже 2255 НПО.

Региональное распределение

Наиболее высокий уровень концентрации общественных объединений достигнут в Минске (рис. 2). Офисы подавляющего большинства зарегистрированных международных и республиканских объединений расположены в столице Беларуси. Активность большинства из них не распространяется за пределами столицы либо она носит в регионах

Рис. 2. Региональное распределение белорусских НПО

эпизодический характер. Тем не менее, общее число столичных НПО сегодня составляет около 45%, тогда как в середине 1990-х гг. в Минске было сосредоточено около 2/3 организаций.

Эти изменения в региональном распределении НПО произошли во второй половине 90-х годов. Так, в 1996 г. количество созданных за год местных общественных организаций впервые превысило количество созданных за этот же период международных и республиканских общественных объединений: 237 и 215 соответственно. Эта же тенденция сохранилась и в 1997 г., когда в стране было создано 273 местные организации против 201 республиканской и международной.

В результате в 1998 г. доля местных организаций в общей численности белорусских НПО несколько увеличилась по сравнению с 1997 г. Так, по данным белорусского исследователя Татьяны Кузьменковой, доля местных НПО в Гомельской области увеличилась на 6%, в Гродненской — на 5%, в Брестской — на 2%. В свою очередь, в Минске и Минской области доля общественных объединений на фоне обшей численности НПО в национальном масштабе уменьшилась на 5% и составила 57% всех зарегистрированных организаций [10]. Таким образом, расширяющаяся сеть общественных объединений стала постепенно выходить за пределы белорусской столицы, охватывая собой всю территорию страны.

Однако из информации, представленной в таблице 1, видно, что произошедшие изменения в распределении общественных объединений по регионам в 1997–1998 гг., не приобрели характер устойчивого тренда. Если сравнить процентное распределение общественных объединений по регионам Беларуси в 1998 и 2004 гг. (см. рис. 3), то можно увидеть, что за более чем пятилетний период оно практически не изменилось. И это, как справедливо отмечает Т.Кузьменкова, «может свидетельствовать об определенной статичности состояния третьего сектора Беларуси» [11].
Таблица 1
Изменение численности НПО Беларуси в 1998–2004 гг. в региональном разрезе*

* Количество НПО дано с учетом организационных структур.
** С учетом Минской области.
Источник: Кузьменкова Т. А. Третий сектор в Беларуси: проблемы становления и развития. — Мозырь, 2004. — С. 14.

Рис. 3. Количественная динамика белорусских НПО в 1998–2004 гг. в региональном разрезе.

Вместе с тем, как показывают данные Минюста, в последние годы в соотношении численности республиканских и местных НПО вновь наметилось увеличение доли последних. Так, в 2007 г. было зарегистрировано 80 местных общественных объединений (в том числе 12 областных, 63 районных и городских, 4 иных местных), тогда как республиканских — 15 [12].

Насколько долговременный характер будет носить эта тенденция? Сегодня невозможно добиться расширения третьего сектора без привлечения новых ресурсов. Но для этого нужны не только адекватная государственная политика, но и новые идеи, новые методы и формы работы в самом третьем секторе. Многие подходы, которые возникли в начале 1990-х гг. и продолжают воспроизводиться в деятельности белорусских НПО, в нынешних условиях исчерпали себя либо доказали свою неэффективность. Однако накатанная колея по-прежнему привлекательна для некоторых НПО, и они продолжают идти по ней, повторяя ошибки прошлого.

Продолжение следует

Примечания

5. См.: Некоммерческие организации в Республике Беларусь. Сборник актов законодательства. — Минск, 2006.
6. См.: Вклад молодежных организаций в становление гражданского общества в Беларуси. — М., 2006. — С. 76.
7. Исследование проводилось незарегистрированной Ассамблеей белорусских демократических НПО совместно с ОО «Независимое общество правовых исследований» в рамках кампании «Коллективная защита неправительственных организаций». [См.: Право на объединение. — Минск, 2004].
8. Так, за вторую половину 2001–начало 2002 гг. регистрирующие органы обратились с иском о принудительной ликвидации нескольких молодежных НПО и ресурсных центров: «Задзіночанне беларускіх студэнтаў», «Моладзевы інфармацыйны цэнтр», «Брестский Центр поддержки гражданских инициатив „Вежа“, Кричевская районная организация „Вольны Горад“. В 2003 г. были проведены углубленные проверки 801 НПО (в 7 раз больше, чем в 2002 г.), вынесено 810 письменных предупреждений (в 6 раз больше, чем в 2002 г.), судами приняты решения о ликвидации 51 НПО. 78 НПО, в большинстве случаев в результате действий регистрирующих органов, были вынуждены самоликвидироваться. В первую очередь, как и в 2002 г., иски о ликвидации были поданы в отношении молодежных НПО и региональных ресурсных центров: „Молодежный христианско-социальный союз“, „Ратуша“ (Гродно), „Агентство регионального развития „Варута“ (Барановичи), „Гражданские инициативы“ (Гомель), „Центр молодежных инициатив „Контур“ (Витебск). В 2004 г. было ликвидировано 15 республиканских и международных, а также 23 местных НПО. 69 НПО приняли решение о самоликвидации. В 2005 г. было ликвидировано 68 НПО. За 2006 г. официальной статистики по ликвидации НПО нет, а в 2007 г., по информации Минюста, в судебном порядке было ликвидировано 26 НПО.
9. См. http://www.minjust.by
10. См.: Кузьменкова Т. А. Третий сектор в Беларуси: проблемы становления и развития. — Мозырь, 2004. — С. 14.
11. Там же.
12. См. http://www.minjust.by