По состоянию на 1 июля 2007 г. в Беларуси было зарегистрировано 2223 общественных объединения (230 международных, 715 республиканских и 1278 местных), 17 союзов (ассоциаций) общественных объединений, а также 63 фонда (4 международных, 4 республиканских и 55 местных) [1]. Однако в это число входит масса довольно разнородных организаций, ряд которых имеет мало общего с ассоциированными группами интересов, составляющими аутентичный третий сектор, — неправительственными и неприбыльными организациями. Если в качестве критерия классификации неправительственных организаций (НПО) взять субъектов создания общественных объединений, их, что называется, background, то все белорусские формально неправительственные и некоммерческие организации можно разделить на пять групп.
В состав первой группы входят проправительственные НПО (governmental NGOs, или GoNGOs), созданные государством или его контрагентами в целях мобилизации поддержки официальному политическому курсу и установления государственного контроля над теми или иными сферами публичной жизни. Такие организации нередко имеют бюджетное финансирование и полностью подконтрольны государственным органам. Многим из них предоставляются эксклюзивные налоговые льготы, что позволяет успешно совмещать выполнение возложенных на них функций с занятием бизнесом. Наиболее яркий пример из этой категории — «Белорусский республиканский союз молодежи» (БРСМ).
Вторую, почти исчезнувшую, группу составляет часть бывших советских проправительственных общественных организаций, для которых характерна определенная трансформация в автономные ассоциации, заключающаяся в стремлении самостоятельно организовывать и представлять собственные интересы (PostGoNGOs). До недавнего времени к числу таких организаций относились «Федерация профсоюзов Белорусская», «Белорусский союз молодежи» (бывший ЛКСМБ), «Союз белорусских скаутов» (переименованная часть бывшей советской пионерской организации), пока они не были вновь интегрированы в государственную систему. Из ныне действующих структур к этой категории можно с большой натяжкой причислить «Белорусское общество инвалидов».
К третьей группе, которая сегодня также на грани исчезновения, можно отнести НПО, созданные зарубежными неправительственными донорами в качестве их постоянных представителей в Беларуси (DoNGOs). Они призваны содействовать воплощению в жизнь принципов рыночной экономики, гражданского общества, плюралистической демократии, правового государства. К данной группе принадлежали (до их закрытия или ухода из Беларуси) Белорусский фонд Сороса, Бюро Counterpart-Belarus, представительство Фонда Евразия и др. Среди немногих оставшихся можно назвать представительство Фонда имени Ф. Эберта и представительство ISAR. Однако подобные структуры также трудно причислить к аутентичному третьему сектору, поскольку они создаются донорами и ими полностью управляются.
Четвертая группа — пропартийные НПО, созданные политическими партиями, движениями или их контрагентами в целях политического рекрутирования, политической мобилизации и социализации (PartNGOs). Это очень политизированные и, как правило, незарегистрированные объединения, среди которых есть и такие, которые отличаются нетерпимостью и склонностью к насилию, что не позволяет их относить к гражданскому обществу [2]. Однако для большинства белорусских partNGOs характерна про-демократическая и про-европейская ориентация. Они обладают разной степенью независимости (или зависимости) от своих политических учредителей, но почти всех их сближает относительно высокий гражданский потенциал. К данной категории принадлежат, например, «Молодые демократы», «Моладзь БНФ», «Маладыя сацыял-дэмакраты — Маладая грамада», «Ленинский коммунистический союз молодежи» и др.
Наконец, пятую, самую многочисленную, группу представляют неправительственные организации, созданные непосредственно самими гражданами, — добровольные самоуправляемые ассоциации (grass roots NGOs). Они возникают по инициативе снизу, когда люди самостоятельно объединяются для артикуляции своих интересов и разрешения волнующих их проблем публичной жизни, таких как права человека, политика, местное самоуправление, образование, наука, культура, экология, социальная реабилитация, здравоохранение.
Аутентичный третий сектор составляют общественные объединения, принадлежащие к двум последним классификационным группам, и именно они будут рассматриваться ниже [3]. В начале мы дадим краткий ретроспективный обзор процессов становления третьего сектора в Беларуси, а затем рассмотрим его современное состояние и перспективы развития.
Эволюция белорусского третьего сектора
Настоящее и будущее белорусских НПО, их взаимоотношения с властью и обществом, а также внутренние проблемы третьего сектора могут быть поняты только в контексте исторических процессов, которые происходили в среде общественных организаций в постсоветский период.
Первые в Беларуси современные НПО возникли еще во второй половине 1980-х гг. За истекшее время белорусский третий сектор проделал довольно сложную эволюцию, в которой можно выделить три основных этапа:
1. Кризис советской системы корпоративизма, появление «неформальных объединений» граждан и их политизация (вторая половина 1980-х — 1991 г.);
2. «Формализация» и деполитизация третьего сектора, становление плюралистической модели представительства интересов (1991–1996 гг.);
3. Реконструкция корпоративистской системы групп интересов, реполитизация и деконсолидация третьего сектора (с 1997 г. по настоящее время).
Первый этап начался в середине 80-х годов и был связан с процессом либерализации советского посттоталитарного общества («перестройка»), что, в частности, нашло выражение в объявлении «гласности» и «социалистического плюрализма мнений». Неизбежным следствием этой новой политики КПСС стал кризис советской корпоративистской модели представительства интересов. Последняя основывалась на тотальной монополизации функций политической системы жестко ограниченным составом акторов (партийно-государственный и хозяйственный аппарат) и на тотальном запрете несанкционированной властями публичной активности в сфере защиты особых интересов. Переход к плюрализму мнений закономерно привел к появлению множества неправительственных групп граждан, претендующих на участие не только в обсуждении, но и в принятии политических решений. В результате в системе советского корпоративизма образовались критические «трещины».
Включение гражданских групп интересов в процесс самостоятельной артикуляции и репрезентации своих особых интересов первоначально проходило в виде создания неформальных (юридически незарегистрированных и неинституционализированных) общественных объединений. Белорусские «неформалы» появлялись, как правило, в молодежной среде и в основном занимались культурно-просветительной деятельностью, возрождением белорусского языка, национально-культурных традиций, реставрацией исторических памятников, экологическими вопросами. На тот период приходится создание таких, можно сказать, легендарных организаций, как «Талака», «Паходня», «Узгорак», «Світанак», «Тутэйшыя». По мере расширения процессов либерализации стали соответственно расширяться количество НПО и направления их деятельности.
Постепенно белорусским национально ориентированным стало приходить осознание того, что радикальное разрешение назревших проблем невозможно без политизации неформального движения, решения вопроса о власти, ликвидации коммунистического режима и глубокой демократизации всего общества. В 1986 г. появляется дискуссионный политический клуб «Современник». В 1987 г. представители ряда организаций со всех регионов Беларуси проводят съезд белорусских молодежных объединений. В итоге политизация национально ориентированных НПО привела к созданию в 1989 г. БНФ «Возрождение», сыгравшего в конце 80-х — начале 90-х гг. главную роль в консолидации национально-демократических сил в стране.
Второй этап в эволюции белорусского третьего сектора начался после крушения коммунистического режима и обретения государственной независимости. Эти события повлекли за собой переход правительства от открытой конфронтации с НПО к оборонительной и выжидательной тактике. В 1994 г. был принят относительно демократичный закон «Об общественных объединениях», стал действовать фактически заявительный (уведомительный) принцип регистрации. Все это благоприятно повлияло на развитие белорусского третьего сектора. В стране шел неуклонный рост числа ассоциированных групп. Резко активизировался процесс «формализации неформалов», открытой самоорганизации граждан. По данным Министерства юстиции Республики Беларусь количество зарегистрированных НПО выросло с 24 в 1990 г. до почти 1000 в конце 1995 г.
Произошла определенная профессионализация и специализация НПО, что позволило эффективно решать конкретные практические вопросы в тех или иных сферах жизни общества. Именно в этот период возникло большинство ассоциаций, которые сегодня пользуются широкой известностью и авторитетом, являясь «визитной карточкой» белорусского третьего сектора (например, «Аналитический центр „Стратегия“, „Независимый институт социально-экономических и политических исследований“, „Фонд „Детям Чернобыля“, „Фонд имени Л. Сапеги“, „Цэнтр „Супольнасць“ и др.). Тогда же под влиянием зарубежного опыта были созданы такие организации, как „„Объединенный путь“, „Next Stop — New Life“, „Союз белорусских скаутов“, „Ассоциация клубов ЮНЕСКО“ и многие другие.
Значительно расширился спектр студенческих организаций. В отличие от 1992–1993 гг., когда независимое студенческое движение было представлено только организацией «Задзіночанне беларускіх студэнтаў», к 1997 г. также появились «Ассоциация студентов-политологов», «Свободный профсоюз студентов», «Ассоциация студентов-архитекторов», «Ассоциация студентов права», различные студенческие научные общества.
В этот период значительная часть белорусских НПО приобрела характер относительно устойчивых ассоциированных групп, четко ориентированных на выражение и защиту интересов своих особых или общественных интересов. Для них стали характерны определенный порядок принятия решений, ответственность за их реализацию, долгосрочные и ясно сформулированные цели. При этом решающее значение в укреплении неправительственных организаций сыграла финансовая и техническая помощь со стороны международных доноров. Это было время относительного расцвета третьего сектора Беларуси в условиях достаточно либерального отношения со стороны властей.
Начался процесс деполитизации третьего сектора. Белорусские НПО отказались от прямых политических действий и переключили внимание на реализацию своих уставных целей и задач. Они стали заниматься гражданским образованием и просвещением населения, экологической и научно-исследовательской деятельностью, оказывать помощь жертвам Чернобыля, стремились добиться реформирования местного самоуправления и т. д.
Постепенно стали устанавливаться партнерские отношения между НПО и властью, особенно на местном уровне. Принципы взаимного уважения и паритета приобретали основополагающее значение в отношениях между первым и третьим секторами. Вместо разрушенной корпоративистской системы представительства интересов стала складываться плюралистическая модель с элементами неокорпоративизма. Появились более-менее крупные и разнонаправленные по интересам группы, способные эффективно влиять на институты публичной власти и уравновешивать требования друг друга (союзы предпринимателей, независимые профсоюзы, организации промышленного директората, аграриев, банковского капитала и т. д.). Растущая сеть соперничающих между собой групп интересов в перспективе должна была привести к созданию широкой системы «сдержек и противовесов», которая бы избавила общество от опасности диктата какого-либо моноинтереса.
Режимные изменения в ноябре 1996 г. оборвали развитие многих из отмеченных выше тенденций и обозначили начало третьего этапа в эволюции белорусского третьего сектора, который продолжается по настоящее время. В 1996–1997 гг. правительство отказалось от оборонительно-выжидательной тактики и перешло к политике целенаправленной экспансии в среду аутентичного третьего сектора с целью установить над ними наиболее полный контроль и тем самым максимально расширить сферу своего присутствия в обществе. В результате независимые НПО столкнулись с многочисленными внешними вызовами, в результате чего им пришлось начать борьбу за элементарное выживание в условиях неблагоприятного внешнего окружения.
В целом политический курс правительства по отношению к НПО осуществляется, на наш взгляд, в двух направлениях: (1) нейтрализация или ограничение возможностей для публичной деятельности независимых НПО, вытеснение с общественного поля наиболее продвинутых и авторитетных независимых организаций; (2) создание GoNGOs, государственно-общественных организаций, призванных заменить аутентичные НПО и продвигать в жизнь государственный политический курс в соответствующих сегментах и группах общества.
С одной стороны, наблюдается тенденция к блокированию или сужению каналов политического доступа и публичной артикуляции интересов автономных ассоциаций граждан, ужесточаются законодательные и административно-бюрократические рамки их деятельности. С другой же стороны, создаются квазиобщественные корпоративные организации, которым в обмен на политическую поддержку предоставляются государственные ресурсы и монопольное право на представительство интересов тех или иных слоев населения. Причем корпоративные группы становятся в такое положение, что они не столько представляют соответствующие сегментные интересы общества в их отношениях с правительством, сколько служат проведению определенной государственной политики в данных общественных сегментах. Наиболее удачным воплощением этой стратегической линии явилось создание БРСМ. Сегодня он действует под патронажем правительства и стремится подчинить себе все молодежные инициативы в стране. Подобные организации жестко централизованы, и их рядовым членам крайне редко удается артикулировать свои интересы. Каналы политического доступа открыты лишь для лидеров GoNGOs. Они обладают наилучшими возможностями для обращения к властям и могут использовать свое положение для выражения соответствующих групповых требований.
Таким образом, в Беларуси вновь складывается корпоративистская система групп интересов, но с тем существенным отличием от советской модели, что это уже не тоталитарный (посттоталитарный), а классический, авторитарный корпоративизм. Правящая элита заинтересована в создании целой сети GoNGOs и государственно-корпоративистских механизмов, которые должны позволить удержать контроль над обществом и его отдельными группами. В этом смысле одним из последних нововведений стал закон «О республиканских государственно-общественных объединениях», принятый в июле 2006 г. Он предусматривает легализацию псевдообщественного характера GoNGOs и непосредственно нацеливает их на выполнение «государственно значимых задач» [4].
Продолжение следует
1. http://www.minjust.by
2. См. подробнее: В. Чернов. Гражданское общество и третий сектор в Беларуси / Вклад молодежных организаций в становление гражданского общества в Беларуси. — М., 2006. — С. 18-22.
3. Следует отметить, что среди них встречаются организации, которые ориентируются на проблемы, связанные исключительно с частной жизнью их участников. Такие структуры выпадают из пространства гражданского общества (см. подробнее там же).
4. Некоммерческие организации в Республике Беларусь. Сборник актов законодательства. — Минск, 2006. — С. 130.