Мясцовыя ўлады: абнаўленне ўгоды з Лукашэнкам

Змiцер Кухлей

Рэзюме

На пачатку 2025 года мясцовыя ўлады паспяхова здалі іспыт на лаяльнасць Аляксандру Лукашэнку: прэзідэнцкія выбары прайшлі бездакорна ва ўсіх рэгіёнах краіны. У выніку кіраўнік дзяржавы абнавіў угоду з рэгіянальнай наменклатурай: выканкамы базавага ўзроўню атрымалі дадатковыя кадравыя, фінансавыя, адміністрацыйныя і кантрольныя паўнамоцтвы.

У кіруючым класе ўжо не адну пяцігодку ішла размова аб пераразмеркаванні паўнамоцтваў ва ўладнай сістэме. Гэтыя намеры па дэлегаванні кампетэнцый нарэшце пачалі рэалізоўвацца, але за кошт не прэзідэнцкай улады, а рэспубліканскіх органаў кіравання.

Пасля прэзідэнцкай кампаніі Лукашэнка абнавіў траціну кіраўніцтва раёнаў і гарадоў. Высокая інтэнсіўнасць кадравай ратацыі (34 % у параўнанні з 20–25 % у папярэднія гады) з’яўляецца спробай падвысіць ініцыятыўнасць мясцовай вертыкалі ў эканамічным развіцці рэгіёнаў пасля атрымання дэлегаваных паўнамоцтваў.

На фоне працяглай агрэсіі Расіі супраць Украіны і напружання ў рэгіёне кіруючы клас не адмаўляецца ад ўзмацнення Гарадзеншчыны сілавікамі. Аднак у іншых рэгіёнах цывільныя ўпраўленцы вяртаюць уплыў і пазіцыі, што сведчыць пра абмежаваную нармалізацыю пасля палітычнага крызісу 2020 года.

Тэндэнцыі:

Кадравая ратацыя ў раёнах: замена траціны кіраўнікоў за год

У 2025 годзе асноўны акцэнт кадравай палітыкі быў зроблены на ратацыю кіраўніцтва базавага ўзроўню вертыкалі, дзе ажыццяўляецца непасрэднае адміністрацыйнае кіраванне тэрыторыямі. З 67 кадравых прызначэнняў, якія тычацца рэгіёнаў, 44 прыходзіцца на старшынь выканкаў базавага ўзроўню. У дадатак Лукашэнка змяніў 2 кіраўнікоў абласцей (Гарадзенскай і Мінскай), 4 сваіх памочнікаў – інспектароў і ўзгадніў 17 высокіх чыноўнікаў у аблвыканкамах і адміністрацыях гарадоў.

Структура прафесійнага бэкграўнду захоўвае выразную дэфармацыю кадравага складу ўпраўленцаў. Каля паловы ўсіх прызначэнцаў (34 чалавекі) традыцыйна з’яўляюцца прадстаўнікамі аграрнага сектара: аграномы, заатэхнікі, кіраўнікі сельгаспрадпрыемстваў і іншыя выхадцы з сістэмы АПК. У Беларусі сельская гаспадарка з’яўляецца найбольш залежнай ад дзяржавы сферай, што робіць яе кадравы рэзерв лаяльным Лукашэнку.

Другім па значнасці пластом з’яўляюцца кадры з сектара будаўніцтва, ЖКГ і інфраструктуры (11 чалавек). Эканамічны і прамысловы бэкграўнд прадстаўлены слабей – 9 чалавек адносяцца да гэтых сектароў, што сведчыць пра другаснасць эканамічных кампетэнцый у сістэме прыняцця рашэнняў.

У 2025 годзе павялічваецца інтэнсіўнасць кадравай ратацыі кіраўніцтва раёнаў. Так, 44 выканкамы базавага ўзроўню (або 34 %)1 атрымалі новых кіраўнікоў – 42 раёны і 2 гарады. Да крызіснага 2020 года Лукашэнка змяняў каля 20–25 % старшынь раёнаў і гарадоў на працягу года. У беларускай аўтакратыі такая ратацыя з’яўляецца заменай выбарчаму цыклу, які характэрны для дэмакратычных краін. Так, за 4–5 год абнаўлялася кіраўніцтва амаль ва ўсіх раёнах (а ў некаторых па некалькі разоў).

Паскарэнне кадравай ратацыі выклікана шэрагам фактараў. Адным з іх з’яўляецца завяршэнне электаральнага цыкла і безклапотнае перапрызначэнне Лукашэнкі на пасаду прэзідэнта на пачатку 2025 года.

Другім фактарам з’яўляецца дэлегаванне цэнтрам большых паўнамоцтваў мясцовым уладам – раёнам і гарадам абласнога прызначэння. Пашыраныя кампетэнцыі маюць на мэце стымуляваць мясцовыя выканкамы да большай эканамічнай эфектыўнасці. Ініцыятары дэлегавання разлічваюць на павелічэнне ініцыятывы мясцовай наменклатуры ў развіцці рэгіёнаў, а не толькі адміністрацыйных стымулаў ад кіраўніка вертыкалі. Хутчэй за ўсё, новыя паўнамоцтвы разам з выдзяленнем сродкаў (па праграме “Адзін раён – адзін праект”) актывізуюць развіццё прыватнага бізнэсу, блізкага да мясцовай наменклатуры.

Варта адзначыць, што кадравыя ратацыі кіраўніцтва раёнаў у межах вобласці узгадняюцца з Аляксандрам Лукашэнкам. Аднак ініцыятарам кадравых перастановак унутры абласцей з’яўляецца сама рэгіянальная наменклатура.

На фоне вайны ва Украіне і абвастрэння адносін з заходнімі краінамі Лукашэнка захоўвае ў кіраванні Гарадзеншчыны выхадцаў з сілавога блока. Старшынёй аблвыканкама прызначаны экс-міністр МУС Юрый Караеў. З 2020 года сілавік займаў пасаду памочніка – інспектара па Гарадзенскай вобласці. Пры гэтым на папярэдняй пасадзе Караева змяніў таксама выхадзец з сілавога блока – Канстанцін Бурак.

Падчас прызначэння Ю. Караева на пасаду губернатара Гарадзеншчыны кіраўнік Беларусі не хаваў, што адной з прычын з’яўляецца “сітуацыя на заходніх межах” і сілавы бэкграўнд прызначэнца. Лукашэнка традыцыйна з насцярожанасцю ставіцца да гэтага паўночна-заходняга рэгіёна, што звязана са значнай польскай меншасцю (у тым ліку ў кіраўніцтве) і сумневамi у лаяльнасці насельніцтва.

У сваю чаргу новапрызначаныя прэзідэнцкія памочнікі – інспектары ў іншых рэгіёнах ужо не маюць сілавога профілю. Памочнікі Лукашэнкі – інспектары па Брэсцкай, Віцебскай і Гомельскай абласцях – Аляксандр Ломскі, Уладзімір Юргевіч і Руслан Пархамовіч адпаведна – не з’яўляюцца выхадцамі з сілавога блока. Новапрызначаныя інспектары маюць досвед працы ў аграрнай або будаўнічай сферах.

Варта зазначыць, што ў Брэсцкай вобласці сілавіка Валерыя Вакульчыка (старшыня КГБ у 2012–2020 гадах) на пасадзе памочніка прэзідэнта – інспектара замяніў аграрый. Гэтыя ратацыі з’яўляюцца сведчаннем таго, што Лукашэнка паступова “перагортвае старонку” 2020 года, а палітычны крызіс у рэгіянальным вымярэнні лічыць вычарпаным.

Кадравая ратацыя 2025 года выразна адрозніваецца ад захадаў падчас палітычнага крызісу, выкліканага паслявыбарчымі пратэстамі 2020 года. Так, у 2021 годзе Лукашэнка імкнуўся ўзмацніць кантоль над рэгіянальнай наменклатурай і ўкараняў сілавікоў на кантрольныя пасады ў аблвыканкамах ва ўсіх рэгіёнах краіны.2

Прызначэнцы на пасады старшыняў раённых выканкамаў у асноўным маюць аграрны профіль. Аднак сярод іх ёсць асобы са змяшаным бэкграўндам у розных сферах, у тым ліку з вопытам працы ў сілавых структурах (але гэта хутчэй выключэнне). Так, старшыня Шумілінскага выканкама Мікалай Будневіч скончыў Беларускую дзяржсельгасакадэмію і Акадэмію МУС, спярша працаваў у аграсектары, а затым у аддзеле па барацьбе з эканамічнымі злачынствамі, узначальваў крымінальны вышук раёна. Выключна сілавы профіль мае толькі адзін з 44-х старшынь выканкамаў базавага ўзроўню, прызначаных у 2025 годзе, – Уладзімір Антоненка, кіраўнік Жыткавіцкага раёна (перамясціўся з пасады старшыні Нараўлянскага райвыканкама, якую займаў з 2021 года).

Сярод прызначэнцаў на пасады старшынь раённых выканкамаў, якія зацвердзіў Лукашэнка ў 2025 годзе, няма ніводнай жанчыны. Пры гэтым палітык пагадзіўся дапусціць на кіраўнічыя пасады другаснага характару ў кіраўніцтва абласцей і гарадоў усяго 4 жанчыны. Сам кіраўнік дзяржавы адзначыў, што асцерагаецца прызначэння жанчын на высокія пазіцыі.3

Такім чынам, Лукашэнка адаптаваў адміністрацыйна-намэнклатурную сістэму познесавецкага тыпу да асабістай мадэлі кіравання. Мэтай кадравай палітыкі ў рэгіёнах з’яўляецца захаванне кіравальнасці, прадказальнасці і стабільнасці рэжыму. Нягледзячы на спробы мабілізацыі і стымулявання бізнэс актыўнасці ў рэгіёнах, такая мадэль вядзе да эканамічнай стагнацыі.

Угода Лукашэнкі з мясцовай наменклатурай: узмацненне апаратнай вагі за кошт мінскіх чыноўнікаў

У 2025 годзе адбываецца істотнае павелічэнне кантролю мясцовых уладаў над усімі сферамі дзейнасці рэгіёнаў. Пасля сканчэння прэзідэнцкай кампаніі Лукашэнка прыняў указ № 74 ад 21 лютага 2025 года “Аб узмацненні ролі старшыняў выканаўчых камітэтаў базавага ўзроўню ў развіцці рэгіёнаў”4. Галоўныя навацыі указа:

Сваім указам Аляксандр Лукашэнка надаў старшыням мясцовых выканкамаў дадатковыя кадравыя паўнамоцтвы. Яны прадугледжваюць права ўзгадняць кіраўнікоў арганізацый усіх форм уласнасці, а таксама дзяржаўных тэрытарыяльных арганізацый (за выключэннем КГБ). Гэта сур’ёзнае пашырэнне паўнамоцтваў мясцовых уладаў, на якое пайшоў кіраўнік Беларусі. З аднаго боку, гэта павялічвае іх вагу ў дачыненнях з бізнэсам, а таксама аслабляе ўплыў на кадравую палітыку мясцовых прадпрыемстваў і арганізацый з боку міністрэрстваў і ведамстваў. З іншага боку, такія захады ўзмацняюць адказнасць чыноўнікаў перад цэнтральнай уладай у развіцці падпарадкаваных тэрыторый, а таксама палітычную лаяльнасць, у тым ліку мясцовага бізнэсу.

Варта адзначыць, што менавіта малы і сярэдні бізнэс быў адным з рухавікоў пратэстаў 2020 года. Пасля падаўлення маштабных пратэстаў рэжым Лукашэнкі прыняў шэраг абмежавальных захадаў у дачыненні да гэтай сацыяльнай групы грамадства. Так, у сталіцы магчымасць зарэгістраваць ІП з’явілася толькі з 1 кастрычніка 2024 года. З 17 жніўня 2021 года па 30 верасня 2024 года зарэгістраваць гэты від дзейнасці ў сталіцы было немагчыма па “тэхнічных прычынах” (а фактычна з-за падтрымкі пратэстнага руху).5

Варта адзначыць, што ўказ № 74 фактычна замацоўвае механізм добраахвотна-прымусовага ўдзелу насельніцтва і сацыяльных абавязкаў бізнэсу ў добраўпарадкаванні гарадоў. Менавіта чысціня і парадак з’яўляюцца адной з асноўных візітоўных картак Беларусі, якую імкнецца падкрэсліць прапаганда як вынік кіравання Лукашэнкі.

Такім чынам, аўтакрат карэктуе існуючую палітычную сістэму, у якой імкнецца заставацца арбітрам паміж мясцовымі ўладамі і нацыянальнымі органамі кіравання (урадам, міністэрствамі і ведамствамі, Усебеларускім нацыянальным сходам). Сам аўтакрат падкрэслівае павелічэнне аўтаноміі кіраўніцтва раёнаў і гарадоў: “А то ў нас навучыліся: з Мінска хто б ні прыехаў – даюць указанні старшыням райвыканкамаў. Ды яны ім не падпарадкаваны. Таму тут мусіць быць адпаведны парадак”6. Гэтыя захады звязаны з даўнім абяцаннем Лукашэнкі наконт пераразмеркавання паўнамоцтваў паміж цэнтрам i рэгiёнамi.

У сваю чаргу Лукашэнка імкнецца захаваць спраўджаную за доўгія гады сістэму кіравання, у якой раённае і гарадское кіраўніцтва знаходзіцца пад кантролем “тройкі” наглядчыкаў з вобласці: старшыні аблвыканкама (галоўны начальнік на тэрыторыі вобласці), упаўнаважаных і памочнікаў – інспектараў. Усе яны прызначаюцца і падпарадкоўваюцца асабіста кіраўніку дзяржавы.

Безініцыятыўнасць вертыкалі: праект “Адзін раён – адзін праект”, інвестыцыі і ўказ № 74

Чарговая мабілізацыйная ініцыятыва, якая стартавала ў 2023 годзе, да 2025 года ўжо паспела часткова згубіць сваю актуальнасць у вачах беларускага кіраўніцтва. Асноўнай мэтай праекта кіруючы клас бачыў павелічэнне занятасці насельніцтва ў малых гарадах і паселішчах. Аднак у 2025 годзе беспрацоўе знаходзілася на мінімальных узроўнях. Хутчэй, наадварот, у рэгіёнах павялічыўся недахоп працоўнай сілы.

Адначасова ўлады спадзяваліся на ініцыятыву знізу – актыўныя прапановы з боку выканкамаў. Аднак урад публічна прызнаў, што пры фарміраванні пераліку праектаў не дачакаўся прапаноў ад многіх раёнаў і ў выніку даводзіў праекты зверху. Гэта звязана з тым, што беларуская наменклатура ў выбудаванай Лукашэнкам уладнай сістэме заўсёды асцерагалася праяўляць актыўнасць. Яе становіцца яшчэ меней у выніку працяглай аўтарытарнай рэакцыі з маштабнымі чысткамі і рэпрэсіямі.

Тым не менш ураду атрымалася сфармаваць пакет з 129 інвестпраектаў па прынцыпу “Адзін раён – адзін праект” з агульным коштам BYN 4.3 млрд. У лютым 2025 года першы віцэ-прэм’ер канстатаваў, што малы і сярэдні бізнес рэалізуе больш за палову праектаў (116 з 208).7

Кіруючы клас вымушаны падтрымліваць развіццё прыватнага сектара на фоне заняпаду і стратнасці дзяржаўнага сектара, нягледзячы на насцярожаннае стаўленне кіраўніка дзяржавы да прыватнікаў. Адначасова Лукашэнка спрабуе ўмацаваць лаяльнасць мясцовага бізнэсу праз дадатковы кантроль з боку мясцовай наменклатуры: праз наданне кадравых паўнамоцтваў па ўзгадненні кіраўнікоў прыватных прадпрыемстваў і большую асабістую адказнасць.

Нягледзячы на рэгулярныя высілкі Лукашэнкі па мабілізацыі кіраўніцтва на месцах, існуючая сістэма ўлады стрымлівае ініцыятыву мясцовай вертыкалі. Гэта заўважна па геаграфічным размеркаванні прамых замежных інвестыцый (ПЗІ): рэгіёны не дэманструюць зацікаўленасць у стварэнні ўмоў для прыцягнення інвестыцыйных сродкаў. Амаль палова ўсіх ПЗІ сканцэнтравана ў Мінску – USD 7.085 млрд. І гэта натуральна, таму што сталіца застаецца галоўным эканамічным цэнтрам, дзе размешчаны банкі, ІТ-кампаніі, штаб-кватэры прадпрыемстваў і асноўныя фінансавыя плыні.

Рэгіёны істотна саступаюць у прыцягненні ПЗІ. Так, ПЗІ па абласцям складаюць (USD млн): Брэсцкая –592.2, Гомельская – каля 768.2, Віцебская – 818.8 млн, Магілёўская – 1240, Гарадзенская – 1523, Мінская – 3807.8 Большы аб’ём інвестыцый ў Мінскай вобласці звязаны з набліжанасцю да сталіцы.

Урад імкнецца стымуляваць ініцыятыву кіраўніцтва мясцовай вертыкалі тым, што на 2026 год адвязвае ўзровень датацый ад напаўнення мясцовага бюджету асабістымі даходамі. Так, пры фарміраванні праекта рэспубліканскага бюджэту на 2026 год улады павінны планаваць аб’ём датацый рэгіёнам на ўзроўні не ніжэйшым, чым у 2025 годзе.

У дадатак кіраўніцтва рай- і гарвыканкамам (базавага ўзроўню) атрымалі большыя фінансавыя магчымасці згодна з указам № 74. Гэта праяўляецца ў магчымасці скіравання назапашаных рэшткаў мясцовых бюджэтаў без узгаднення з аблвыканкамамі пры пэўных умовах.

Гэтыя захады з’яўляюцца станоўчым крокам у матывацыі выканкамаў шукаць крыніцы і магчымасці, каб павялічваць даходы мясцовых бюджэтаў. Аднак яны не зменяць істотна матывацыю мясцовай наменклатуры, якая за доўгія гады кіравання Лукашэнкі прызвычаілася да жорсткай вертыкальнай падпарадкаванасці. Павелічэнне кадравай ратацыі наўрад ці здольнае істотна падвысіць эканамічную эфектыўнасць на месцах.

Транспамежная супраца рэгіёнаў: дамінаванне расійскага вектара

Да 2020–2022 гадоў беларускія рэгіёны атрымлівалі істотныя інвестыцыі дзякуючы ўдзелу ў еўрапейскіх праграмах транспамежнага супрацоўніцтва. Акрамя фінансавых выгодаў адбываўся абмен досведам, а таксама кантакты паміж еўрапейскімі і беларускімі чыноўнікамі. Наменклатура (асабліва заходніх рэгіёнаў) паступова інтэгравалася ў еўрапейскую прастору стандартаў празрыстасці і ўдзелу грамадзян.

Аднак пасля падзей 2020 года і асабліва лютага 2022 года супрацоўніцтва з Еўропай абрынулася да мінімальных паказнікаў. У выніку ў рэгіёнах былі замарожаны праекты Еўрасаюза на дзясяткі мільёнаў еўра ў сферах ЖКГ, аховы здароўя, экалогіі. Пасля закрыцця пагранічных пераходаў плыні турызму і кантактаў з Польшчай, Літвой, Латвіяй і Украінай істотна зменшыліся разам са спыненнем культурных і адукацыйных абменаў, ад чаго асабліва пацярпелі прымежныя беларускія рэгіёны.

Беларускія гарады згубілі сувязі з еўрапейскімі партнёрамі ў асноўным пасля нападу Крамля на Украіну ў лютым 2022 года (а не ў выніку рэакцыі на рэпрэсіі ў Беларусі). Тое ж самае тычыцца траспамежных праектаў і еўрапейскай падтрымкі.

У 2025 годзе мясцовым уладам не атрымалася аднавіць транспамежнае супрацоўніцтва і кантакты з еўрапейскімі гарадамі. Тым болей, што кіраўніцтва гарадоў арганізоўвала дзейнасць у фарватары знешнепалітычных прыярытэтаў афіцыйнага Мінска, таму ніякай заўважнай актыўнасці на еўрапейскім кірунку не праяўляла (на фоне ізаляцыі і санкцый ў аднасінах да рэжыму Лукашэнкі).

Беларускія гарады кампенсавалі страты на еўрапейскім накірунку ўзмацненнем супрацы з расійскімі рэгіёнамі. У сітуацыі вайсковай істэрыі Z-прапаганда стала ўсё болей трапляць у беларускую правінцыю праз узмацненне кантактаў з расейскімі партнёрамі.

Афіцыйны Мінск падкрэслівае, што рэгіянальная інтэграцыя з Расіяй дапамагла супрацьстаяць санкцыйнаму ціску і спрыяла імпартазамяшчэнню. Аднак беларуска-расейская кааперацыя стварыла іншыя рызыкі і адмоўныя наступствы для Беларусі.

Наўзамен еўрапейскіх уплываў у беларускіх рэгіёнах пашырылася сетка прарасійскіх клубаў, арганізацый і медыя. Амаль ва ўсіх абласных цэнтрах і ў сталіцы пад патранажам агенцыі “Россотруничество” дзейнічае сетка расійскіх культурных цэнтраў «Русский дом» – у Мінску, Брэсце, Гомелі, Гродне і Магілёве (з нявызначаным статусам). Праз свае рэгіянальныя аддзяленні гэтая агенцыя імкнецца змяніць лаяльнасць і нацыянальна-культурную ідэнтычнасць беларусаў на расейскую.

Пашыраюцца фарматы супрацы беларускіх гарадоў і рэгіёнаў з расейскімі партнёрамі, як, напрыклад:

Такое ўзаемадзеянне расейскіх і беларускіх рэгіёнаў і пранікненне расейскай прапаганды прыносяць свой плён. Так, кіраўнік Лідскага райвыканкама публічна падтрымаў расейскую агрэсію ва Украіне і засведчыў лаяльнасць Расеі.9 Такія тэндэнцыі назіраюцца і ў іншых рэгіёнах краіны (хаця і нераўнамерна). Крэмль праз выкарыстанне “мяккай сілы” і транспамежную супрацу імкнецца ўзмацніць прывязку беларускіх рэгіёнаў да Расіі.10

Высновы

У 2025 годзе кадравая і інстытуцыянальная палітыка дэманстравала адаптацыю аўтарытарнай сістэмы праз кантраляванае ўзмацненне мясцовай вертыкалі. У выніку завяршэння палітычнага крызісу апаратная вага рэгіянальнай наменклатуры вяртаецца да перадкрызіснага ўзроўню. Пашырэнне паўнамоцтваў раённых і гарадскіх выканкамаў кампенсуецца ростам кантролю і адказнасці перад цэнтральнай уладай.

Сфармаваная мадэль адносін паміж рэгіёнамі і цэнтрам дазваляе рэжыму падтрымліваць кароткатэрміновую стабільнасць і кіравальнасць. Аднак яна вядзе да сацыяльна-эканамічнай стагнацыі рэгіёнаў, павелічэнню залежнасці ад Расіі і паступовай дэградацыі сістэмы дзяржаўнага кіравання. Гэта можа прывесці да эфектыўнага ўмяшальніцтва Крамля ў выпадку чарговага палітычнага крызісу і дэзінтэграцыі/паралічу дзяржкіравання ў Беларусі.