Кабинет Головченко: эпоха реакции

Резюме

В 2022 году главной задачей правительства явилось оперативное реагирование на проблемы, вызванные собственно политикой Лукашенко (санкции, отток рабочей силы), а также политикой ближайшего союзника – России (соагрессия против Украины). Стратегических задач правительство Романа Головченко, в котором продолжал доминировать силовой блок, перед собой не ставило.

Авральный режим работы и принятия решений становится в целом способом функционирования госаппарата. Очевидно, что даже при изменении условий на более благоприятные (прекращение войны в Украине, снятие части санкций) потребуется время на восстановление выстраиваемой годами экспортной инфраструктуры и завоевание доверия утраченных партнёров. Такая же ситуация и в других сферах ответственности правительства (образование, социальная сфера, спорт). Между тем высшее чиновничество привыкает работать и руководить в ситуации, когда долгосрочное планирование не только не востребовано, но и невозможно.

Тенденции:

• исключительная ориентация на Россию не только в сфере экономики, но и в образовании и социальной сфере;
• сведение публичной роли правительства к сеансам оптимизма, во время которых премьер и высшие чиновники убеждают население и Лукашенко, что ситуация в стране улучшается или вот-вот улучшится;
• интенсификация поиска краткосрочных решений для повышения доходов государства (введение новых налогов и сборов, запись в тунеядцы новых категорий населения).

Война и изоляция

В начале 2022 года беларусское правительство не ставило перед собой амбициозные цели на ближайший год. Премьер Роман Головченко лишь заявил, что в приоритете будут «повышение конкурентоспособности экономики» и «рост доходов населения», не указывая при этом никаких конкретных показателей.1

Однако и эти скромные планы оказались под угрозой в феврале 2022 года, когда Российская Федерация начала т. н. «специальную военную операцию». Если решение Путина о вторжении в Украину явилось неожиданностью для его ближайшего окружения, то можно лишь догадываться о том, насколько ещё большей неожиданностью эта новость явилась для беларусского правительства.

В беларусском правительстве первая жертва войны – репутация МИД как самого либерального и относительно независимого министерства. Внешнеполитическое ведомство окончательно зарекомендовало себя как слепая марионетка политической власти на фоне заверений тогдашнего министра иностранных дел Владимира Макея2 о том, что российские войска покинут территорию Беларуси после зимних совместных учений.

Заряд бодрости, который в марте-апреле МИД получил при попытке возобновить минский формат переговоров между Россией и Украиной, действовал недолго, а сами переговоры запомнились неудачной попыткой Беларуси выбить себе какие-либо международные гарантии. Даже самым благожелательно настроенным зарубежным партнёрам стало окончательно ясно, что с беларусским МИД бессмысленно говорить о внешней политике Беларуси.

На фоне соучастия в российской агрессии ничего не оставалось, как полностью переориентироваться на Россию и министерству спорта и туризма, не говоря уже о министерстве образования. Первой ласточкой международной спортивной изоляции Беларуси явилось отстранение беларусских атлетов от Параолимпийских игр в Пекине в марте 2022 года. Причём решение было озвучено тогда, когда спортсмены уже фактически преодолели половину пути в Китай.

На протяжении года всё большее число международных спортивных федераций запрещали беларусским спортсменам участвовать в соревнованиях, а те, которые разрешали, немедленно оказывались под угрозой бойкота не только со стороны Украины, но и её западных союзников. Минспорта оставалось лишь делать хорошую мину при плохой игре и бодро докладывать о победах беларусских атлетов на соревнованиях в российских регионах.

Минобразования также оказалось в ситуации, когда из партнёров в международном сотрудничестве остались лишь Россия, Китай и страны Центральной Азии. Западные университеты, заморозившие программы сотрудничества с беларусскими вузами после репрессий в 2020 году, окончательно прекратили партнёрство после соагрессии в войне. Впрочем, и само министерство активно избавляется – и избавляет учреждения образования – от «неправильных» партнёров. Так, в ходе кампании по закрытию частных школ министр образования отметил, что многие закрытые учреждения имели отношение «к недружественным Беларуси странам», которые вмешиваются в воспитание подрастающего поколения.3

Санкции: попытки авральных контрмер

Реакцию беларусского правительства на санкции, посыпавшиеся с начала войны как из рога изобилия, можно охарактеризовать как необоснованно оптимистичную. Тем не менее утверждённые планы оказались фактически забыты: на протяжении всего года никто из членов Кабинета министров публично не ссылался на Программу социально-экономического развития на 2021–2025 годы, принятую в середине 2021 года.

На фоне резко нарастающих проблем с экспортом в западные страны (изрядно просевшим после 2020 года) и Украину, единственной надеждой беларусского правительства оставалась щедрая компенсация Россией (как главного союзника) моральных и финансовых издержек Беларуси.4 Но проблемой явилось то обстоятельство, что беларусский бюджет наполнялся главным образом за счёт либо экспорта в западные страны, либо производства товаров, на которые наложены западные санкции. Однако в ситуации аврала приходилось отчитываться за каждую экспортную статью, поэтому усилия правительства сфокусировались на спешном создании инфраструктуры и законодательной базы для переориентации экспорта в Россию и страны Евразийского экономического пространства.

Правительство было спешно наделено дополнительными полномочиями по стабилизации экономики, включая возможность менять налоговые ставки (в том числе для Парка высоких технологий), изменять условия обслуживания зарубежных кредитов и затруднять иностранным инвесторам продажу бизнеса в Беларуси.5 Примечательно, что большая часть пунктов соответствующего указа оказалась засекречена грифом «для служебного пользования». Такая секретность становилась всё более характерной для работы Кабинета Головченко – как в том, что касается полномочий правительства, так и в сфере государственной статистики. Это, в свою очередь, делало невозможным долгосрочное планирование для бизнеса.

При этом А. Лукашенко отверг предложенные правительством меры по поддержке частного бизнеса в виде уменьшения налоговой нагрузки или хотя бы налоговых отсрочек. С другой стороны, явно популистская политическая мера по замораживанию цен под угрозой уголовного преследования, вызвавшая вакханалию доносов и задержаний по всей стране, принята правительством к исполнению, несмотря на её антиэкономический характер.

Правительство тем не менее увидело шанс собрать немного дополнительных денег в бюджет на фоне оттока трудоспособного населения.6 Выросли цены на услуги нотариусов и оформление апостиля (процедуры, необходимые релокантам), а сами трудоустроившиеся за рубежом попали в категорию «тунеядцев»: с марта они должны оплачивать коммунальные услуги своей оставшейся в Беларуси недвижимости по полным тарифам. Более того, правительство пригрозило «недружественным странам», которые ввели против Беларуси санкции, разрывом договоров об избегании двойного налогообложения – таким образом может появиться ещё один источник доходов в бюджет в виде налогов беларусов, работающих за рубежом.

За неимением рычагов влияния на западные страны, вводящие санкции, представители Беларуси возвышают голос против санкций только с трибуны ООН, при этом стыдливо умалчивая о причинах ввода санкций. Остаётся лишь пенять на попытки наказать независимо мыслящие страны и указывать на установление однополярного мира.7

Внутри же страны на протяжении всего года правительство занималось сеансами психотерапии, убеждая общество в том, что санкции идут на пользу госпредприятиям.8 При этом проседание целых отраслей промышленности, на развитие которых тратились немалые силы и средства (IT, нефтепереработка, деревообработка), якобы не имеет особого значения для экономики. И хотя по итогам года экономические показатели всё-таки отразили суровую реальность, правительство с прежним энтузиазмом продолжило строить оптимистические планы, теперь уже на 2023 год.

Консолидация госаппарата: закрепление примата лояльности

С начала войны высшие беларусские чиновники проявляли завидную невозмутимость и продолжали заниматься обычными рабочими делами – открывали поликлиники, соревновались на «Минской лыжне», готовились к посевной. Впрочем, вскоре к обычным рабочим делам добавилась необходимость участвовать в пропагандистской кампании. Так, каждый месяц, в рамках «Единого дня информирования», чиновники выезжали в рабочие коллективы и рассказывали о достижениях Беларуси, которыми надо гордиться, – в соответствии с подготовленной методичкой.9 Сайты местных органов власти запестрели отчётами о визитах министров и их заместителей, рассказывающих, допустим, школьной администрации об успехах Беларуси в экспорте IT услуг.

По мере того как ближайший союзник всё больше увязал в войне в Украине, к рассказам об экономических успехах добавлялись рассказы о внешнеполитических угрозах – коварных планах Украины и её союзников из НАТО и кознях зарубежных разведок против Беларуси. Примечательно, что обозначенная тема не всегда была связана с профессиональной компетенцией выступающего чиновника, хотя рассказы о западных угрозах традиционно внушительно звучали из уст представителей силового блока.

Такими же интенциями – сплочением госаппарата перед внешней угрозой и наведением в военной дисциплины – характеризуется и принятый летом 2022 года новый закон о государственной службе. В нём уже не говорится о разделении властей на законодательную, исполнительную и судебную: госслужба объявляется единой, а госслужащие как один должны починяться исходящим сверху приказам. Требования к работе гражданских госслужащих теперь сближены с требованиями к служащим военных и военизированных организаций, для чего введено понятие «служебной дисциплины».

Новый закон ничего не говорит о поощрении инициативы госслужащих, ответственности перед гражданами, профессионализме. Наоборот, для целой когорты потенциальных государственных служащих – тех, кто входит в кадровый резерв главы государства, – отменены какие-либо проверки профессионализма (в виде экзамена или испытательного срока). Как будет заполняться этот кадровый резерв – неизвестно, решение данного вопроса отдано на откуп Лукашенко. Зато предприняты меры, чтобы чиновники, вычищенные из госаппарата после 2020 года, вновь как-нибудь не оказались на государственной службе. Теперь людей, уволенных по «дискредитирующим обстоятельствам», нельзя принимать на госслужбу в течение двух лет, а на особо важные должности – в течение пяти лет.

Таким образом, можно говорить о том, что ставка на лояльность в ущерб профессионализму среди госслужащих, особенно высшего ранга, которая всегда присутствовала в формировании госаппарата в виде неофициальной практики, получила законодательное закрепление.

В мирный период между выборами 2010 и 2020 года правительству иногда удавалось предлагать и отстаивать относительно прогрессивные решения в экономической политике. Однако в отчётный период работа госаппарата окончательно оказалась подчинена военной логике, исключающей какую-либо инициативу. Несмотря на то что в правительстве остаются профессионалы, в первую очередь – в сфере экономики, их задача сводится к тому, чтобы разрабатывать всё те же авральные решения – в ущерб обеспечению долгосрочного экономического развития Беларуси.

Заключение

Пространство для проявления инициативы и отстаивания долгосрочных национальных интересов, хотя бы в экономической сфере, у правительства сократилось до минимума за всё время беларусского суверенитета. Два главных приоритета работы Кабинета Головченко – выбивание максимальных преференций для экспорта из единственного оставшегося союзника и оправдание проводимой политики в глазах общества.

Полный переход правительства в реактивный режим является в такой же мере проявлением потери субъектности в системе госуправления Беларуси, в какой политический режим потерял свою субъектность во внешней политике после начала полномасштабной российской агрессии в Украине. Можно предположить, что такая потеря субьектности будет носить долгосрочный характер как следствие вымывания из аппарата квалифицированных кадров, подавления инициативы и поддержания военной дисциплины, в том числе с помощью угроз применения смертной казни за госизмену среди чиновничества.

Реактивные меры правительства в экономике и социальной политике остаются, по сути, ещё одним способом поддержания социально-экономической стабильности в Беларуси, хотя ведущая роль здесь закреплена за репрессивным аппаратом. Вероятно, такая ситуация может успешно стабилизироваться на довольно низком уровне, с учётом того что возможности для поддержки Беларуси со стороны России могут сократиться в ближайшее время.