Администрация президента теряет своё место в новой архитектуре власти

Николай Буров

Резюме

В 2021 году Администрация президента (АП) столкнулась с мощной номенклатурной конкуренцией в лице Совета безопасности и его Госсекретариата, а также председателя Совета Республики Натальи Кочановой и премьер-министра Романа Головченко. Руководство страны всё в большей степени напоминает военную хунту, в условиях правления которой и инициируемых ею кадровых чисток значимость такого государственного органа, как АП, объективно снижается. Хотя АП и выполняет даваемые ей поручения, в новой системе управления, предусмотренной обновлённой Конституцией, её реальный статус становится более неопределённым.

Тенденции:

Нелёгкая номенклатурная борьба: потеря влияния

В 2021 году в качестве основной тенденции для Администрации президента можно отметить снижение её политической и кадровой роли по сравнению с Государственным секретариатом Совета безопасности, а также сохранение влияния Натальи Кочановой на кадровую политику, входящую в приоритетные функции АП.

Ключевым для АП явилось проведённое 1 октября совещание А. Лукашенко с её руководством. К деятельности этого госоргана было высказано немало претензий: слабость стратегического планирования, низкая скорость реагирования на происходящие изменения, слабость кадровой политики, промахи с графиком работы президента, проблема с идеологией, слабая степень подготовки принятия политических решений.

Во многом совещание подводило первые итоги реорганизации структуры АП, проведённой в соответствии с указом президента № 147-дсп от 16 апреля 2021 года. Характерно, что если ранее структура АП в самом общем виде находилась в открытом доступе, то теперь эта информация доступна лишь «для служебного пользования».

Одним из основных нововведений явилось создание главного управления информационной политики и общественного развития, которое возглавила выходец из РОО «Белая Русь» Татьяна Шендик (в 2019–2021 годах – заместитель директора государственного Беларусского института стратегических исследований). Судя по критике, это структурное подразделение не может похвастаться особыми достижениями.

В апреле АП поручено зачистить гражданское общество, а аналогичное поручение в отношении политических партий получает министерство юстиции.1 Кроме того, главе АП совместно с КГБ и МИД предписано заняться оптимизацией дипломатических учреждений Беларуси за рубежом.

Госсекретариат Совбеза и ранее играл важную роль во всех кадровых назначениях, но в течение 2021 года его влияние на выбор кандидатур возросло ещё больше. Декрет № 2 от 9 мая 2021 года «О защите суверенитета и конституционного строя» значительно укрепил номенклатурные позиции Госсекретариата. Восемнадцатого мая на заседании Совбеза обсуждалось повышение роли этого органа в управлении страной. Указом № 214 от 11 июня 2021 года «О Совете безопасности Республики Беларусь» утверждена новая редакция положения о нём.

Госсекретариат Совбеза, в частности, получил статус госоргана, а также ряд функций, ранее выполнявшихся преимущественно АП. Речь идёт прежде всего о прогнозировании, выявлении, анализе, оценке рисков, вызовов и угроз национальной безопасности, о выработке комплекса мер по их ликвидации, определении госорганов и должностных лиц, ответственных за реализацию этого комплекса мер, о рассмотрении вопросов стратегического характера. Но главное – прописано основное предназначение Совета безопасности: подготовка предложений президенту для принятия решений по вопросам внутренней и внешней политики в целях обеспечения национальной безопасности и реализации национальных интересов Беларуси. По существу, Госсекретариат Совбеза стал вторым политическим штабом наряду с АП, хотя ранее стратегическим видением и проблемами стратегического развития занималась практически исключительно администрация.

Четвёртым (после АП, Госсекретариата и Н. Кочановой) центром силы, чьё номенклатурное влияние значительно возросло и потеснило АП, стало правительство. В официальной хронике на страницах информационного бюллетеня Администрации президента «Государство для народа» на протяжении прошлого года премьер-министр Роман Головченко безусловный лидер присутствия – восемь отдельных колонок. На втором месте – министр экономики Александр Червяков (шесть колонок). Третье место поделили вице-премьер Игорь Петришенко и министр обороны Виктор Хренин (по четыре колонки). У главы АП Игоря Сергеенко – три колонки (как у министра иностранных дел В. Макея, министра промышленности П. Пархомчика и некоторых других чиновников).

Частично сложившуюся ситуацию можно объяснить необходимостью бороться с последствиями санкций, что, безусловно, в большей степени входит в функции правительства, чем АП. Хотя в предыдущий период охлаждения отношений с Западом роль АП в антисанкционной политике была выше, чем на современном этапе. Характерно, что, в соответствии с упомянутым выше Декретом № 2, премьер-министр председательствует на заседаниях Совбеза, к которому фактически переходит власть в стране в случае гибели главы государства вследствие покушения, совершения акта терроризма, внешней агрессии, иных насильственных действий.

Идеологические противоречия и неопределённое будущее

Значительные изменения произошли в идеологическом нарративе. Идеологическая политика, и ранее не отличавшаяся системностью и последовательностью с точки зрения наличия идей, в рассматриваемый период представляла из себя жуткую смесь из «кругом враги», «работайте, братья [против предателей]» и «Года народного единства» вкупе с объявлением 17 сентября Днём народного единства (акцией, имеющей преимущественно внешнеполитическое измерение).

В определённой степени появление этих плохо совместимых идей вызвано разными подходами к разрешению того политического кризиса, в котором находится Беларусь. АП здесь оказалась одновременно на двух стульях: с одной стороны, ею был предложен «Год народного единства», а с другой – глава АП Игорь Сергеенко получает прямые указания по поиску и зачистке «предателей», затесавшихся в госаппарате.

АП достаточно хорошо организовала VI Всебеларусское народное собрание (ВНС) в феврале 2021 года. Несмотря на опасения о возможном срыве мероприятия, АП с другими государственными органами и организациями продемонстрировала, что в состоянии проводить псевдополитические кампании. Во многом ВНС явилось первой репетицией проведения конституционного референдума.

В 2021 году одними из важнейших политических событий можно назвать подготовку новой Конституции и проведение конституционного референдума. Однако на первых порах АП не была публично представлена в этом процессе – несмотря на то что одним из заместителей её главы является известный юрист Ольга Чуприс. Так, в созданную 15 марта конституционную комиссию из 36 человек не вошёл ни один представитель АП.

Публично структура подключилась к процессу подготовки новой Конституции только осенью, когда была создана рабочая группа по доработке проекта. От АП в состав рабочей группы вошли глава администрации Игорь Сергеенко и помощник президента Александр Косинец. Первое заседание рабочей группы, на котором присутствовал и А. Лукашенко, состоялось 21 октября. Следует отметить, что Наталья Кочанова вошла в состав и конституционной комиссии, и рабочей группы. С этого момента рабочая группа активно готовила и проект Конституции, и проведение самого конституционного референдума в феврале 2022 года.

Одним из ключевых вопросов конституционных преобразований явилось перераспределение полномочий между президентом, правительством, губернаторами и возможным дополнительно созданным органом управления (публичная версия), с тем чтобы сохранить за А. Лукашенко всю полноту власти в случае его ухода с поста президента (не вполне публичная версия). Тридцатого марта проведено первое совещание, на котором ВНС ещё не упоминалось. После этого идея о ВНС как постоянно действующем органе власти постепенно проникает в информационное пространство страны.

Наиболее открыто о статусе ВНС в будущем конституционном устройстве страны заговорили после проведённого 28 сентября расширенного заседания конституционной комиссии. С этих пор будущий статус АП становится достаточно неопределённым, тем не менее поиск места АП в новой конфигурации власти публично не обсуждался на протяжении всего года.

Хотя о перераспределении полномочий от президента к другим государственным органам и организациям говорилось много, но особой конкретики ни на уровне публичного пространства, ни на уровне законодательства не наблюдалось. Только 9 августа во время «Большого разговора» Лукашенко объявил, что часть полномочий – в сфере контроля и регулирования гуманитарной деятельности – перешла к Управделами президента и АП. Вероятно, под этим подразумевалась порученная И. Сергеенко и успешно выполненная зачистка гражданского общества.

Кадровая политика: скамейка запасных силовиков и новые чистки

Среди важных кадровых решений следует отметить освобождение 1 марта Виктора Лукашенко от должности помощника президента по национальной безопасности. Этот шаг можно трактовать двояко: с одной стороны, как призрачное начало транзита власти, с другой – как усиление роли и политического веса Государственного секретариата Совета безопасности (что в большей степени соответствует тенденциям второй половины 2020-го и 2021 годов).

Знаковой явилась отставка Управляющего делами президента Виктора Шеймана (11 июня), который, однако, сохранил за собой курирование особо значимых лично для А. Лукашенко международных проектов и контактов, в частности непрозрачных отношений с Зимбабве и Венесуэлой. В июле на освободившуюся должность назначен председатель правления Беларусского республиканского союза потребительских обществ Валерий Иванов.

Не менее важным явилось назначение в апреле министра информации Владимира Луцкого заместителем главы АП. В сфере его полномочий находится курирование идеологической работы. В. Луцкий сменил на этой должности Андрея Кунцевича, который был понижен до первого заместителя министра информации. Это симптоматическая замена. С приходом А. Кунцевича на АП возлагались (в том числе и официально) надежды на более активное присутствие государства в сети интернет, в социальных сетях, на более высокий уровень технологизации государственной информационной политики и идеологической работы. Очевидно, что по итогам 2020 года это направление работы признано менее перспективным по сравнению с более жёстким подходом, заключающимся во введении тотальной цензуры, массовом признании информационных ресурсов экстремистскими и примитивизации пропаганды. Характерно, что А. Кунцевич стал единственным замглавы АП, лишившимся своей должности по итогам событий 2020 года.

Среди других кадровых решений – назначение Николая Рогащука на вакантное место помощника президента – инспектора по Гомельской области, Александра Бутарева – помощником-инспектором по Минской области вместо И. Евсеева, а Алексей Гуйда был повышен до начальника главного управления кадровой политики АП. Правда, уже 29 июля А. Бутарева на его посту сменил заместитель председателя КГБ Владимир Калач.

Тем не менее на эти назначения также следует обратить внимание, потому что 2021 год стал первым годом работы помощников – главных инспекторов в соответствии с указом № 503 от 29 декабря 2020 года, значительно расширившим их полномочия (подготовлена и новая редакция положения о помощниках президента). Фактически помощники – главные инспекторы получили практически равные губернаторским полномочия по выявлению «угроз национальной безопасности» и привлечению государственных органов и организаций к выполнению поручений президента.

Ранее на страницах «Белорусского ежегодника» неоднократно отмечалось стремление А. Лукашенко повысить значение своих помощников – главных инспекторов с целью уравновесить власть губернаторов.2 В 2020 году вводится должность уполномоченного президента по регионам (как правило, её занимают силовики). Однако на протяжении 2021 года только один помощник – главный инспектор очевидно действовал на уровне губернатора. Это бывший министр внутренних дел Юрий Караев, помощник – главный инспектор по Гродненской области, активная деятельность которого обусловлена и политической проблематичностью самого региона, и неопытностью губернатора Владимира Караника.

В рассматриваемый период кадровая политика столкнулась с усугублением традиционной для Беларуси проблемы короткой скамейки запасных. Связано это с кадровыми чистками и возросшей требовательностью к идеологической «правильности» и «чистоте» назначенцев.

В феврале, на VI ВНС, прозвучало недвусмысленное заявление о необходимости при кадровых назначениях опираться на выходцев из силовых структур, особенно тех, которые выходят в отставку до достижения возраста 50 лет. На этом же мероприятии затрагивался вопрос об изменении закона «О государственной службе в Республике Беларусь», активная доработка которого осуществлялась в 2019 году. Среди предлагаемых изменений – ещё большее ужесточение условий прохождения госслужбы и требований к госслужащим. Однако на протяжении 2021 года эта тема не получила дальнейшего развития.

На октябрьском совещании с руководством АП А. Лукашенко раскритиковал кадровую политику за недостаточную жёсткость: не обеспечена чистота кадров, чистки необходимо завершить к началу 2022 года и не забывать о непозволительно долго открытых вакансиях, которые нужно заполнять вышедшими в отставку силовиками.3

Заключение

Продолжился отмеченный по итогам 2020 года процесс усиления Совета безопасности и силовиков, в том числе и в традиционной для АП роли политического штаба. Инициирован сознательный процесс резкого увеличения количества силовиков среди новых назначенцев, что также ослабляет влияние АП, Натальи Кочановой, – и такое положение будет сохраняться впредь.

Возросло номенклатурное влияние премьер-министра Романа Головченко, что, по-видимому, обусловлено и его поведением во время кризиса 2020 года, и необходимостью выстраивания политики по минимизации последствий санкций, что прямо не входит в функции АП.

Место и роль Администрации президента в архитектуре власти, которую необходимо формировать в соответствии с новой Конституцией, остаются неопределёнными. В области информационной политики продолжается резкая деградация, что связано с неудачей в сфере создания эффективных идеологических нарративов.