Беларусь – Европейский Союз: на круги своя

Денис Мельянцов

Резюме

Президентская кампания 2020 года сломала многолетний процесс нормализации отношений Беларуси и Европейского Союза, в результате чего политические контакты были заморожены, вновь введены санкции, а стороны вернулись к привычной обвинительной риторике. Вместе с тем в начале года удалось завершить длительный и сложный процесс переговоров по соглашениям об упрощении визового режима и реадмиссии.

Пандемия COVID-19 также наложила негативный отпечаток на двусторонние отношения ещё до начала избирательной кампании, радикально ограничив дипломатические контакты и возможности для неформальной коммуникации.

Тенденции:

Активный старт

2020 год в беларусско-европейских отношениях начался весьма динамично. Уже 8 января произошло событие, которое можно назвать историческим. После практически шести лет сложных переговоров Минск и Брюссель заключили идущие в пакете соглашения о визовой фасилитации и реадмиссии. Для других стран «Восточного партнёрства» эти соглашения – давно пройденный этап, поэтому в региональном контексте они не выглядят особенным достижением. Однако в случае Минска речь фактически идёт о первом за долгие годы политически знаковом соглашении с Евросоюзом. Подписание документов создаёт своего рода прецедент: несмотря на все принципиальные противоречия, Минск и Брюссель способны достигать документально оформленного компромисса по взаимовыгодным вопросам.

14–15 февраля министр иностранных дел Владимир Макей принял участие в Мюнхенской конференции по безопасности, на полях которой провёл встречи с еврокомиссаром по бюджету, главой МИД Латвии, депутатами Бундестага, председателем Восточного комитета германской экономики, а также выступил на круглом столе для инвесторов высокого уровня.

На германском направлении следует выделить и ещё одно событие – начало работы двусторонней стратегической консультативной группы, идея которой была согласована главами МИД Беларуси и Германии в октябре 2019 года.

В начале февраля Минск посетил президент Европейского банка реконструкции и развития (ЕБРР) Сума Чакрабарти. Очередной визит отразил быстрорастущую динамику сотрудничества: в 2019 году Беларусь заняла девятое место среди всех стран по годовому объёму операций ЕБРР.

Эффект пандемии

Пандемия коронавируса внесла существенные изменения во внешнеполитическую деятельность Минска, сократив до минимума возможности для традиционных дипломатических контактов со странами и институтами Евросоюза, переведя их в режим телефонных бесед и онлайн-конференций. В марте-апреле состоялся лишь один визит высокого уровня: Минск посетил министр иностранных дел Венгрии Петер Сийярто.

Двадцать третьего апреля состоялся разговор Александра Лукашенко с Гитанасом Науседой по инициативе литовского президента, который провёл аналогичные беседы с главами всех шести стран-партнёров Евросоюза по «Восточному партнёрству» в преддверии саммита инициативы. Этот разговор стал первым двусторонним контактом на высшем уровне между двумя странами за десятилетие.

Минск обратился к Евросоюзу и аффилированным с ним международным финансовым институтам за финансовой помощью в преодолении последствий пандемии. Беларусь запросила кредит в размере USD 1 млрд у ЕБРР и достигла договоренности, что банк не будет применять штрафные санкции ввиду возникших из-за карантинных мер трудностей с реализацией текущих проектов.

У Брюсселя власти Беларуси запросили дополнительные средства сверх выделяемых Евросоюзом странам «Восточного партнёрства» для финансирования срочных закупок для медучреждений и минимизации прогнозируемых экономических последствий. В целом это обращение получило положительную реакцию со стороны Евросоюза, а высокий представитель Союза по иностранным делам и политике безопасности Жозеп Боррель уточнил в ходе телефонного разговора с В. Макеем, что речь идёт о более чем EUR 60 млн.

Влияние избирательной кампании и инерция

Президентская кампания в Беларуси явилась ключевым фактором отношений с Евросоюзом. В отличие от большинства предыдущих, она начала оказывать резко негативное влияние на отношения Беларуси с Евросоюзом уже на первых этапах, то есть после силовых действий правоохранительных органов в отношении акций протеста и после ареста Виктора Бабарико и членов его команды.

Двадцать шестого июня министр иностранных дел Владимир Макей заявил: «Если случатся нежелательные события, которые отбросят нас в 2010 год, то третьей оттепели не будет. Восстановление нормальных отношений с другими странами займёт намного больше времени, чем после 2010 года»1. Однако часть контактов продолжалась по набранной за время нормализации инерции.

Восемнадцатого июня состоялся онлайн-саммит глав государств и правительств стран-участниц «Восточного партнёрства». От Беларуси на нём выступил недавно назначенный премьер-министр Роман Головченко.

Ещё одним весомым событием периода явился состоявшийся 5 июня визит в Минск премьер-министра Венгрии. Визит примечателен двумя обстоятельствами: во-первых, это первый официальный визит главы венгерского правительства в Беларусь, который, во-вторых, состоялся в условиях пандемии. Общаясь с Виктором Орбаном, А. Лукашенко назвал Венгрию «самым близким для Беларуси партнёром в Евросоюзе». Сам Виктор Орбан подчеркнул это публичным призывом отменить все существующие санкции Евросоюза против Беларуси.

Наконец, после долгих лет сложных переговоров, начавшихся в 2014 году, своё логическое завершение получила тема с соглашениями об упрощении визового режима и реадмиссии. Минск провёл внутригосударственные процедуры по ратификации соглашений ещё в апреле, а теперь аналогичные процедуры завершились и в Евросоюзе: 13 мая соглашения одобрил Европарламент, а 27 мая их утвердил Совет Евросоюза. После обмена ратификационными грамотами соглашения вступили в силу 1 июля 2020 года.

Выборы и возврат к конфликтному циклу

Уже со старта президентской кампании 2020 было очевидно, что она окажет негативное влияние на отношения Беларуси и Евросоюза. Однако имелись основания полагать, что степень такого влияния будет ограниченной. Во многих государствах-членах и институтах Евросоюза доминировало неофициальное мнение о необходимости избежать скатывания отношений к уровню 2011–2012 годов, когда после декабрьских президентских выборов 2010 Брюссель ввёл санкции против большого числа беларусских чиновников и фактически заморозил отношения с Минском на минимальном рабочем уровне.

Причина нежелания Евросоюза повторять опыт десятилетней давности заключалась в опасении, что очередной надлом отношений приведёт к негативным последствиям для суверенитета Беларуси. В таком случае Минск вновь оставался бы один на один с Москвой, не имея возможности компенсировать российское давление отношениями с Евросоюзом. В результате неизбежно повышаются военно-политические риски и вызовы для самого Евросоюза, особенно стран-членов, соседствующих с Беларусью. Поэтому, даже несмотря на многочисленные негативные заявления Евросоюза уже в ходе избирательной кампании, в целом европейские столицы старались занимать осторожную позицию по будущему отношений с Беларусью.

При всей неизбежности охлаждения отношений между Беларусью и Евросоюзом по итогам президентской кампании, должно было произойти нечто чрезвычайно серьёзное, чтобы случился их коренной надлом. В итоге, по мнению Евросоюза, именно это и произошло. Жёсткие действия беларусских силовиков и, особенно, кадры избиения задержанных в ходе протестов шокировали европейскую общественность. В таких условиях от Евросоюза было сложно ожидать чего-то иного, чем крайне негативных оценок и введения санкций, о чём было объявлено уже 19 августа. Тем более что многие наблюдатели, как в Беларуси, так и Евросоюзе, пришли к выводу о неизбежности падения режима А. Лукашенко. Поэтому, вероятно, первичная реакция со стороны Евросоюза хотя бы частично исходила из таких ожиданий.

Официальный Минск, со своей стороны, также достаточно быстро начал выдвигать обвинения против конкретных государств Евросоюза в поддержке попыток неконституционной смены власти в Беларуси. Помимо Польши и Литвы называлась ещё и Чехия. Более того, Минск эскалировал ситуацию заявлениями о возможной агрессии со стороны НАТО и усилением собственной армейской группировки в Гродненской области, граничащей с Литвой и Польшей.

Двадцать девятого сентября Беларусь объявила о введении ответных индивидуальных санкций в отношении официальных лиц из трёх балтийских стран, которые до того первыми в Евросоюзе обнародовали свои санкционные списки по Беларуси. Ещё ранее, 7 сентября, «Белнефтехим» подтвердил, что начались переговоры и подготовка к перенаправлению экспортных потоков беларусских нефтепродуктов из Литвы в российские порты. Это работа началась после августовского поручения Александра Лукашенко пересмотреть экономическое сотрудничество с Литвой в ответ на принятые Вильнюсом санкции.

Первого октября Европейский совет утвердил выводы по беларусской ситуации, в которых не признал официальные итоги выборов и – впервые – не признал Лукашенко президентом. Евросоюз призвал Минск остановить насилие и нарушения прав и свобод граждан, а также начать инклюзивный национальный диалог.2

Лидеры стран-членов Евросоюза поручили Совету Евросоюза безотлагательно принять ограничительные меры против беларусских властей, а Еврокомиссию призвали подготовить всеобъемлющий план экономической поддержки демократической Беларуси. Уже на следующий день, 2 октября, Совет Евросоюза ввёл индивидуальные санкции против 40 граждан Беларуси (без включения Александра Лукашенко в список), которые, по мнению Евросоюза, ответственны за фальсификацию итогов президентских выборов, а также за репрессии против мирных демонстрантов, представителей оппозиции и журналистов. Санкции предусматривают запрет на въезд на территорию Евросоюза и транзит через неё, заморозку активов, находящихся в юрисдикции государств Евросоюза, и запрет для граждан и компаний Евросоюза на предоставление финансовых средств лицам, включённым в указанный список.

В ответ на санкционные решения Брюсселя МИД Беларуси обнародовал резкое заявление, в котором подчеркнул, что принятым решением «Европейский Союз отдалил от себя своего соседа».3 Официальный Минск объявил о введении в действие ответного санкционного списка. Кроме того, в заявлении беларусского внешнеполитического ведомства подчёркивалось, что дальнейшее применение санкций в отношении Беларуси «может привести к ещё более серьёзным последствиям, например, выходу Беларуси из совместных программ и проектов, пересмотру уровня и модальности дипломатического присутствия вплоть до решения о целесообразности сохранения дипломатических отношений». Второго октября последовало объявление об аннулировании аккредитаций работающих в Беларуси иностранных СМИ и проведении масштабной переаккредитации по новым правилам.

В этот же день Минск отозвал для консультаций беларусских послов из Варшавы и Вильнюса и предложил Польше и Литве поступить аналогично со своими послами в Беларуси. Для демонстрации единства и солидарности с Литвой и Польшей большинство аккредитованных в Минске послов из других государств-членов Евросоюза также покинули Беларусь. Правда, уже через две недели они начали возвращаться.

Шестого ноября Совет Евросоюза утвердил второй пакет санкций и добавил в санкционный список ещё на 15 высокопоставленных чиновников, включая на этот раз и самого А. Лукашенко. Невключение его в первый список рассматривалось как своего рода приглашение к переговорам с оппозицией при посредничестве либо представителей Евросоюза, либо ОБСЕ.

Семнадцатого ноября во Дворце независимости состоялось большое совещание по вопросам внешней политики, на котором в том числе были приняты решения по поводу ответных мер Минска на второй санкционный пакет Евросоюза. Так, Минск объявил о том, что:

Семнадцатого декабря Совет Евросоюза утвердил третий пакет санкций. Пакет включил 36 новых позиций: высокопоставленных должностных лиц, представителей бизнес-сообщества и компаний, которые, по мнению Евросоюза, «получают выгоду от и/или поддерживают режим Александра Лукашенко». Как и ранее, в Брюсселе подчеркнули, что цель санкций – «оказать давление на политическое руководство Беларуси с тем, чтобы предотвратить дальнейшее насилие и репрессии, освободить всех политических заключённых и других несправедливо задержанных лиц, а также инициировать настоящий и инклюзивный национальный диалог с широкими слоями общества».

В ответ Минск заявил о расширении собственного персонального списка официальных лиц из стран Евросоюза и намерении предпринять «ряд действий юридического характера в ответ на абсолютно необоснованное включение ряда предприятий и персоналий в список Евросоюза». К тому же, по словам В. Макея, «принято решение об ограничении деятельности ряда политических фондов в Республике Беларусь, а также о пересмотре реализации ряда так называемых гуманитарных, образовательных, культурных программ, которыми занимаются соответствующие политические институты в Беларуси, в том числе действующие и под эгидой посольств иностранных государств».4

Таким образом, риторика и действия официального Минска в ответ на санкционные пакеты Евросоюза свидетельствуют о том, что беларусские власти имеют очевидную политическую установку отвечать на каждое новое ограничительное решение Брюсселя. Ввиду экономических ограничений Минск может наносить «контрудары» лишь по трём направлениям: (1) введение и расширение собственного списка лиц, которым запрещён въезд в Беларусь и на территорию Союзного государства; (2) ограничение или исключение возможностей стран и институтов Евросоюза работать в рамках политических и гуманитарных проектов внутри Беларуси; (3) в качестве наиболее радикальной меры рассматривается возможность ограничить или даже прекратить сотрудничество по наиболее чувствительным вопросам трансграничной безопасности. Речь может идти, например, о вопросах нелегальной миграции, трафике наркотиков и оружия, международной преступности. Но с большей вероятностью реакция Минска может распространиться на сотрудничество в сфере мирного атома.

Заключение

В 2020 году отношения Беларуси и Евросоюза выразительно разделились на два качественно разных периода – до и после августовских президентских выборов. Если первая половина года характеризовалась положительной динамикой и даже заметными достижениями (как в случае с упрощением визового режима), то события августа и последующих месяцев привели к фактическому свёртыванию политических отношений, взаимным санкциям и крайне жёсткой риторике с обеих сторон. Таким образом, можно говорить о возобновлении прерванной выборами 2015 года конфликтной цикличности в беларусско-европейских отношениях.

Судя по динамике протестов в Беларуси, а также изменяющейся международной повестке дня, можно ожидать, что в ближайшем будущем интенсивность развития дипломатического конфликта между Минском и Евросоюзом ослабеет. По крайней мере, если в Беларуси не произойдёт какое-то новое событие, которое может стать очередным триггером внутри- и внешнеполитической эскалации. Большинство европейских столиц заняли выжидательную позицию, оценивая поведение Минска, Москвы и эффект от уже введённых санкций.

Вероятность введения четвёртого пакета санкций остаётся высокой, но ужесточение санкций по отношению к Беларуси будет вызывать всё более длительные дискуссии между европейскими столицами.