Беларусь – Европейский Союз: год неоправдавшихся ожиданий

Денис Мельянцов

Резюме

В 2018 году Минск продолжил планомерно работать над нормализацией отношений с Евросоюзом, используя для этого двусторонний формат взаимодействия с отдельными странами-членами, а также многосторонние конференции высокого уровня, организованные в Беларуси. Вместе с тем за истекший год переговоры по знаковым для Беларуси соглашениям и темам практически не продвинулись, что позволяет заключить о выходе отношений на своеобразное плато и об отсутствии у сторон политической воли для качественного прорыва в сотрудничестве.

В то же время повестка дня практического сотрудничества между Евросоюзом и Беларусью продолжает расширяться, открываются новые возможности в сфере инвестиций и проектного взаимодействия.

Тенденции:

Увеличение плотности контактов

2018 год оказался интенсивным как по количеству, так и по уровню визитов и политических контактов между Минском и Брюсселем.

В прошлом году Беларусь посетили несколько еврокомиссаров – по европейской политике соседства и переговорам о расширении Евросоюза (30 января, 21–22 июня и 30 октября), по здравоохранению и безопасности продуктов питания (27–28 августа), по цифровому рынку (21–22 июня); делегация послов по особым поручениям по вопросам «Восточного партнёрства» двенадцати стран-членов Евросоюза (21–24 мая); руководство делегации Европарламента по связям с Беларусью (31 октября – 2 ноября).

Министр иностранных дел Республики Беларусь Владимир Макей провёл переговоры в Брюсселе с Высоким представителем Евросоюза по иностранным делам и политике безопасности Федерикой Могерини и еврокомиссаром по европейской политике соседства и переговорам о расширении Евросоюза Йоханнесом Ханом (31 мая – 2 июня). Состоялся визит в Минск вице-президента Европейского инвестиционного банка Александра Стубба (20–21 ноября).

В ходе встречи с Й. Ханом президент Беларуси А. Лукашенко сделал несколько заявлений, важных для понимания логики Минска в отношениях с Брюсселем. Во-первых, он высказал традиционное пожелание, чтобы «Восточное партнёрство» было «более приземлённым и практико-ориентированным» и не создавало никаких разделительных линий в регионе. Во-вторых, президент заявил, что Беларусь заинтересована в сильном Евросоюзе: «Мы категорически против центробежных сил в Евросоюзе, которые ослабляют его».1 Второе высказывание следует понимать в том смысле, что Беларуси необходим второй сильный игрок на континенте, помимо России, для продолжения успешной политики лавирования.

31 мая – 1 июня состоялся первый с 1995 года визит министра иностранных дел Беларуси в Бельгию. Делегации двух стран провели аудит двусторонних отношений, а также обсудили различные вопросы современных международных отношений и безопасности, взаимодействие Беларуси с Евросоюзом и перспективы сотрудничества в рамках международных организаций.

21–22 июня Минск принимал 10-й раунд неформальных министерских диалогов «Восточного партнёрства». В центре внимания – вопросы цифровых рынков, кибербезопасности, развития широкополосного интернета и сближения тарифов на мобильный роуминг. Подводя итоги встречи, Владимир Макей высказал мнение, что за последние несколько лет Беларусь и Евросоюз достигли прогресса в отношениях, превосходящего «достижения» предыдущих двадцати лет.2

В сотрудничестве с отдельными странами-членами Евросоюза самым важным следует признать приезд в Минск федеральных президентов Австрии и Германии. Двадцать девятого июня они приняли участие в митинге-реквиеме, посвящённом памяти жертв нацизма на территории бывшего лагеря смерти «Тростенец».

Пятнадцатого октября Владимир Макей принял участие в девятой ежегодной встрече глав внешнеполитических ведомств стран «Восточного партнёрства», которая состоялась в Люксембурге. На встрече рассматривался прогресс в реализации двадцати ключевых приоритетов «Восточного партнёрства» на период до 2020 года, утверждённых на Брюссельском саммите в ноябре 2017 года. На полях встречи В. Макей провёл переговоры с еврокомиссаром Йоханнесом Ханом, в ходе которых речь шла не только о проблемных вопросах в работе по заключению приоритетов партнёрства и соглашений об упрощении визовых процедур и реадмиссии, но и о планируемых визитах на высоком уровне, а также взаимодействии с Европейским парламентом.

Показательным, с точки зрения отношений Беларуси с Евросоюзом, явилось выступление Александра Лукашенко в ходе встречи Основной группы Мюнхенской конференции по безопасности в Минске. С одной стороны, президент подчеркнул важность для Беларуси сильного Евросоюза, с другой – высказал критические замечания в адрес Брюсселя. В частности, он говорил о требованиях в области демократии и прав человека, которые не сбалансированы готовностью Евросоюза пойти на расширение экономического сотрудничества с Беларусью.3

В рамках текущей работы Координационной группы Беларусь – Евросоюз (заседания 26–27 апреля в Минске и 12–13 декабря в Брюсселе) проводились отраслевые диалоги в области экономики и финансов, торговли, таможни и охраны окружающей среды. В 2018 году принято решение о направлении в Постпредство Беларуси при Евросоюзе атташе по таможенным вопросам.

Проекты и инвестиции

В 2018 году активно развивалось кредитно-инвестиционное сотрудничество: подписаны соглашения с Европейским инвестиционным банком, задействованы новые для Беларуси механизмы грантовой технической помощи Евросоюза под строительство и модернизацию экономически значимых объектов («Восточноевропейское партнёрство по энергоэффективности и экологии» и «Партнёрство по мобильности»).

В марте в Лондоне Владимир Макей подписал с Европейским банком реконструкции и развития (ЕБРР) соглашение по проекту реконструкции автомобильной дороги Р-80 (участок второй кольцевой дороги вокруг Минска), в рамках которого предусмотрен кредит в размере EUR 42.45 млн.

Четырнадцатого ноября запущен проект Евросоюза и ПРООН по поддержке развития предпринимательства в беларусских регионах сроком на три года, его финансовое обеспечение составляет EUR 8 млн. Это один из крупнейших проектов подобного типа, когда-либо реализованных в Беларуси.

Двадцатого ноября подписаны первые инвестиционные соглашения на сумму EUR 160 млн с Европейским инвестиционным банком (ЕИБ), которые открыли новую финансовую главу в отношениях Беларуси и Евросоюза. Вице-президент ЕИБ Александр Стубб заявил, что первый инвестиционный пакет касается двух направлений:

По словам А. Стубба, это только начало сотрудничества, на высоком уровне проработки находится проект по автодороге М7 (Минск – Ошмяны – Каменный Лог), рассматриваются и другие проекты.4

На протяжении года развивалось сотрудничество и в различных профессиональных сферах. Так, в сентябре Институт физики НАН Республики Беларусь подписал грантовое соглашение в рамках самой крупной программы Евросоюза в области исследований и инноваций «Горизонт 2020».

В октябре в Минске прошла встреча представителей местных властей из числа подписавших Соглашение мэров Восточной инициативы, поддерживаемое Евросоюзом. В настоящее время более 45 городов Беларуси присоединились к Соглашению мэров в области климата и энергетики и взяли на себя обязательства сократить выбросы парниковых газов на 30% до 2030 года.

Для стимулирования въездного туризма, развития деловых связей, а также с целью улучшения имиджа страны на Западе официальный Минск расширил срок безвизового пребывания для иностранцев (в том числе для граждан Евросоюза) до 30 дней. Этот шаг, по всей видимости, задумывался и как дополнительный аргумент в переговорах с Брюсселем об упрощении визового режима, однако расчёт не оправдался.

Нереализованные ожидания

Несмотря на увеличение плотности визитов и активизацию совместной проектной деятельности, в 2018 году Минску так и не удалось достигнуть прогресса по знаковым соглашениям – об упрощении визового режима с Евросоюзом и приоритетах партнёрства. Беларусь также не смогла убедить Евросоюз начать переговоры о заключении Соглашения о партнёрстве и сотрудничестве.

В октябре в ходе очередного раунда переговоров по визам Беларуси удалось снять часть проблемных вопросов. Речь, в частности, о требовании отдельных стран Евросоюза внести в соглашение пункт о приостановке действия визового соглашения в случае изменения ситуации (напр. обострения миграционной проблемы или введения против Беларуси санкций). Минск был категорически против такого пункта в тексте соглашения ввиду его отсутствия в аналогичных соглашениях с другими странами, например с Россией и Украиной. В результате Евросоюз согласился отказаться от этого пункта в самом тексте договора, но в общей форме включить такую возможность в преамбулу документа.

Тем не менее договориться о скорейшем подписании соглашения об упрощении визового режима не удалось, поскольку Польша выступила с предложением увязать подписание с обязательством Минска увеличить число консулов при посольствах европейских стран. В Варшаве полагают, что польское посольство не справляется с выдачей виз.

Контраргумент беларусской стороны состоит в том, что упрощение визового режима не приведёт к резкому увеличению количества выдаваемых виз, поскольку увеличится число выдаваемых многократных долгосрочных виз, что, наоборот, уменьшит поток аппликантов. К тому же Евросоюз не идёт навстречу Беларуси в вопросе увеличения количества консульств. Несговорчивость Минска частично объясняется ещё и опасением того, что польские консулы будут заниматься скорее не выдачей большего количества Шенгенских виз, а оформлением карт поляка.

Не получили продвижения и переговоры по соглашению о приоритетах партнёрства на 2018–2020 годы. Приоритеты партнёрства – это своеобразная дорожная карта отношений Беларуси и Евросоюза, которая описывает приоритетные сферы взаимодействия в условиях отсутствия Соглашение о сотрудничестве и партнёрстве. Важность этого документа состоит в том, что для Минска открывается возможность углубленного сотрудничества с Евросоюзом, а также доступ к дополнительным программам финансирования.

Подписание соглашения о приоритетах по-прежнему блокирует Литва, которая таким образом пытается остановить строительство беларусской АЭС и поэтому включает вопрос ядерной безопасности практически во все форматы переговоров между Беларусью и Евросоюзом. В данный момент главное требование Литвы – принятие и имплементация Минском (до введения АЭС в эксплуатацию) национального плана повышения безопасности по результатам стресс-тестов АЭС, ранее добровольно проведённых Беларусью.

Подписание соглашения о приоритетах партнёрства планировалось больше года назад. Такое промедление приводит, с одной стороны, к нарастающему раздражению сторон (в том числе и европейских дипломатов по отношению к Литве), а с другой – к убеждённости беларусских переговорщиков в том, что если требование Литвы будет выполнено (хотя до ввода в эксплуатацию первого энергоблока осталось меньше года), то Вильнюс выдвинет новое требование, поскольку он поставил политическую задачу вообще не допустить функционирования БелАЭС.

Отсутствует прогресс и в вопросе доступа продукции беларусского сельского хозяйства на европейский рынок. Несмотря на членство в ВТО, Евросоюз проводит протекционистскую политику по отношению к своему рынку сельскохозяйственной продукции. На практике это выражается в том, что беларусские компании годами не могут получить разрешение на экспорт своей продукции в Евросоюз либо из-за постоянных аудиторских миссий со стороны Евросоюза, либо из-за бюрократических проволочек со стороны Еврокомиссии, либо просто потому, что соответствующие органы Евросоюза месяцами, а то и годами не реагируют на запросы беларуской стороны.

За несколько лет в этом вопросе не отмечено никаких подвижек, кроме многочисленных встреч и экспертных консультаций. На декабрьском заседании Координационной группы заявлено, что на 2019 год запланированы четыре европейских аудита по общим вопросам, но просьба Беларуси включить в этот аудит мясо птицы вновь осталась без ответа. Это означает, что данный аудит может состояться только в 2020 году.

Таким образом, можно говорить о росте разочарования и раздражения беларусской стороны, представители которой уже открыто, без дипломатических формулировок, заявляют о том, что Евросоюз использует фитосанитарный контроль в качестве барьера для торговли.

Со своей стороны Евросоюз разочарован тем, что перемены в Беларуси, особенно в политической плоскости, остановлены, и даже произошёл некоторый откат. Большую долю негатива в отношения привнесло «дело БелТА», в рамках которого беларусские правоохранительные органы провели обыски в ряде независимых и государственных СМИ (в числе которых Tut.by и БелаПАН) и возбудили уголовные дела по факту неправомерного использования доступа к платной информации государственного информационного агентства БелТА. В частности, с соответствующими заявлениями выступили Верховный представитель Евросоюза по внешней политике и безопасности Ф. Могерини5 и МИД Германии.6

Заключение

В 2018 году беларусские власти сохранили активность на европейском направлении в рамках политики нормализации отношений. Используя для этого различные инструменты, в том числе и интенсификацию двустороннего взаимодействия с рядом стран Евросоюза, Минск нарастил уровень и увеличил плотность контактов, а также расширил проектное сотрудничество с Евросоюзом.

Однако Беларусь так и не смогла существенно продвинуться в переговорах по упрощению визового режима и приоритетам партнёрства, подписание которых многократно анонсировалось. Не удалось также приступить к переговорам по базовому соглашению с Евросоюзом.

И в Минске, и в Брюсселе всё больше утверждается мнение, что в двустороннем взаимодействии не нужно ставить слишком высоких планок. Иллюзии прошлых лет постепенно рассеялись с опытом реального переговорного процесса.

В 2019 году будут продолжены переговорные треки по визам, приоритетам партнёрства и торговому взаимодействию. Подписание соглашений весьма вероятно, но, учитывая предыдущий опыт, со стороны Евросоюза могут возникнуть новые требования и, как следствие, дополнительные переговорные раунды.

По мере приближения президентских выборов в Беларуси может обостриться взаимная риторика сторон ввиду актуализации темы прав человека и общего роста политизации. Но на реальный уровень сотрудничества между Беларусью и Евросоюзом это не будет оказывать заметного воздействия.