Правительство: «кони на переправе»

Полина Макарова

Резюме

Управленческим событием 2018 года, без сомнения, явилась смена правительства. Ряд должностей в Совете министров, а также ключевые должности экономического блока заняли, по общему мнению, персоны с либеральными взглядами, не имеющие явного «ценностного разрыва» с независимыми экономистами и международными экспертами. Однако степень влияния этих персоналий на общее направление проводимой экономической и социальной политики остаётся ограниченной.

Как и прежде, ограничения в первую очередь проявляются в виде патерналистских установок политического руководства, склонного главным образом к «ручному» управлению социальными и экономическими процессами.

Тенденции:

«Переправа»

С самого начала года руководитель государства выражал недовольство работой правительства.1 Суть претензий, впрочем, не отличалась новизной: формальное выполнение поручений, необоснованный оптимизм, отрыв от реальности.

Работа правительства традиционно вызывает недовольство Александра Лукашенко, но на протяжении года также ожидались некоторые интересные нововведения. Так, в марте было официально объявлено, что до конца года в стране будет создано министерство цифровой экономики. В начале года А. Лукашенко подробно обсуждал этот вопрос с Александром Турчиным, занимавшим в тот период должность руководителя аппарата Совета министров.2 Александр Турчин оптимистично предсказывал появление такого министерства уже к середине 2018 года. К указанному сроку Турчин стал уже заместителем премьер-министра, но министерство цифровой экономики в стране так и не появилось. Хотя тема необходимости перехода к «электронному правительству» и координации этого перехода ещё несколько раз публично поднималась Турчиным.

В начале года с «цифровизацией» управленческих процессов связывалось немало надежд. Уже в мае премьер-министр А. Кобяков заявил, что планируемая трансформация технологии принятия решений в конечном итоге приведёт к трансформации системы управления – «реализации основных функций современного государства: охраны здоровья, поддержания международного уровня системы образования и науки, обеспечения безопасности и юридической защиты населения, эффективного управления государственной собственностью и повышения конкурентоспособности национальной экономики».3

Однако в середине года все эти примечательные планы «обнулились» вместе со сменой правительства. По итогам поездки президента в Оршу (в которой за полтора года, прошедшие после поручения А. Лукашенко поднять район «из руин и пепла», не произошло экономического рывка), своих должностей лишились министр архитектуры и строительства Анатолий Черных и министр промышленности Виталий Вовк.4 Более того, руководитель государства посчитал провал восстановления промышленности Оршанского района не просто неудачей правительства, а очередным примером систематического игнорирования поручений президента. Особое недоумение А. Лукашенко вызвал тот факт, что высшие чиновники ссылались на объективные факторы, помешавшие достигнуть согласованных показателей экономического развития района.

В день поездки в Оршу президент А. Лукашенко потребовал от своей администрации внести предложения по замене всего руководства правительства. Уже через четыре дня поручение было исполнено, и в Беларуси появился новый премьер-министр Сергей Румас, до своего назначения возглавлявший Банк развития Республики Беларусь. Назначения получили также четыре новых вице-премьера. В этой связи примечательно имя Игоря Петришенко, который прежде представлял интересы Беларуси в Российской Федерации. Как бы в «противовес», его преемником в должности посла стал «ветеран» Владимир Семашко, проработавший вице-премьером более пятнадцати лет.

Независимые эксперты в целом положительно оценили назначение премьером Сергея Румаса. Они отмечали его публичность, умение находить общий язык с международными специалистами и отстаивать собственное мнение, а также достойное «поведение под огнём»: с 2010 по 2012 годы Румас уже был одним из руководителей Совмина в должности вице-премьера. На тот период пришёлся один из самых тяжёлых экономических и финансовых, а также внешнеполитических кризисов в современной Беларуси. Сергей Румас выступал за ограничение финансирования неэффективных государственных программ и даже вступал в публичную полемику с экономическим советником президента Сергеем Ткачёвым.5

Положительно оценивая нового премьера как профессионала – практика и публичную фигуру, эксперты, однако, сошлись во мнении по поводу того, что способность руководителя кабинета министров проводить независимую экономическую (в первую очередь) политику будет, как и прежде, полностью ограничена рамками представлений президента о допустимости (не очень широкими). Как заявил вскоре после назначения нового кабинета сам А. Лукашенко, правительство назначается под курс, который выбрал народ на президентских выборах, а не курс вырабатывается правительством.

Можно предположить, что Сергей Румас, назначенный (по мнению ряда экспертов) «антикризисным менеджером», сможет в очередной раз стабилизировать корабль беларусской экономики, то и дело норовящий зачерпнуть воду бортами, и даже придать ему некоторое ускорение в виде роста ВВП. Но сможет ли он направить этот корабль новым курсом – вопрос, как нам кажется, риторический.

За что хвататься?

Тема развития регионов и малых городов была одной из ключевых в работе правительства Андрея Кобякова. Однако, как показала драматичная смена правительства, последовавшая за разгромной поездкой А. Лукашенко в Оршу, этого оказалось недостаточно.

Как известно, согласно указу президента, 2018 год был объявлен Годом малой родины (в июне он превратился в Трёхлетие малой родины (2018–2020)).6 И уже в апреле правительство получило новое президентское поручение – разработать проект концепции «деревни будущего».7 Как пояснил Михаил Русый, занимавший тогда должность вице-премьера, «имеется в виду развитый сельский населённый пункт, население которого занимается не только сельским хозяйством, но также развивает агроэкотуризм или привлекает туристов возрождёнными памятниками архитектуры, например родовыми поместьями».

Несколько населённых пунктов в регионах, действительно, получили статус «деревни будущего», но до настоящего времени концептуальное наполнение этого новшества так и не вынесено на суд общественности. Также остаётся непонятным, чем благоустройство под рубрикой «деревня будущего» отличается от других многочисленных поручений по благоустройству.

На протяжении всего года глава государства выказывал недовольство тем, как правительство выполняет его поручение по созданию высокопроизводительных рабочих мест. Так, ещё в марте речь шла о том, что местные власти не только не знают об этом поручении, но даже и не слышали выражения «высокопроизводительные рабочие места». Их усилия по созданию рабочих мест сводятся к тому, что они запрещают местным предприятиям увольнять сотрудников.

Обращаясь к парламенту в 2017 году, А. Лукашенко поручил «поднять из руин и пепла» Оршанский район, отличившийся выдающейся протестной активностью во время прокатившихся по стране в марте 2017 года «тунеядских маршей». Во исполнение поручения вопросами развития Оршанского района занялся Совет министров. Из национального бюджета выделялась экстренная финансовая помощь как промышленным, так и сельскохозяйственным предприятиям района. В мае 2018 года Оршу посетил премьер-министр, посчитавший, что «ситуация на предприятиях Оршанского района улучшилась»8 – в основном за счёт составления амбициозных планов по её улучшению.

Однако оказалось, что планов недостаточно: 13 августа, во время судьбоносной для правительства Кобякова поездки А. Лукашенко в Оршу, руководитель государства раскритиковал и сами планы, и текущее состояние четырёх оршанских предприятий. Однако немедленной замены руководства района и непосредственных указаний Лукашенко по закупке оборудования, использованию производственных площадей и организации системы поиска заказов оказалось также недостаточно для совершения прорыва в экономическом развитии района. В конце года подготовлен уже новый документ, содержащий ряд беспрецедентных стимулирующих мер для Оршанского района – начиная от особого режима налогообложения и заканчивая указанием не помещать обвиняемых в экономических преступлениях под стражу (в рамках раскрепощения деловой инициативы).9

Помогут ли эти новшества (уже прозванные сетевыми юмористами «Ор-шором») поднять Оршанский район «из руин и пепла», мы сможем увидеть в текущем году. Однако использование средств национального бюджета для масштабных инвестиций в промышленность и социальную сферу одного, более или менее произвольно выбранного, района свидетельствует о том, что реализация правительством региональной экономической и социальной политики по-прежнему остаётся тесно связанной с политическими приоритетами и слабо – со стратегическими планами самого правительства.

Двуликий Янус

В то время как за рубежом имидж Беларуси постепенно изменяется в лучшую сторону усилиями министерства иностранных дел и министерств экономического блока, действия силовых министерств зачастую сводят эти усилия на нет. Как известно, беларусский правительственный Янус поворачивает доброе приветливое лицо к иностранным гражданам (особенно к тем, кто готовится воспользоваться безвизовым режимом) и организациям (особенно если они говорят о стране что-то приятное или хотят включить Беларусь в какие-нибудь важные рейтинги). А вот на своих собственных граждан, метафорически выражаясь, направлено суровое лицо МВД и министерства обороны. Да и «социальные» ведомства – министерство труда и соцзащиты и министерство здравоохранения – традиционно не отличаются лидерством в предложении гуманных инициатив в соответствующих сферах государственной политики.

В минувшем году на международной арене Беларусь традиционно выступала «за всё хорошее против всего плохого» – против «современного рабства», торговли людьми, онлайн-эксплуатации детей, антисемитизма, расизма и дискриминации. Во внутренней политике при этом по-прежнему отдаётся предпочтение наказаниям и запретам в качестве основных инструментов её реализации.

В марте глава государства подписал Декрет № 1 – переработанный Декрет № 3 (2015 года), прозванный «тунеядским». Предшественник нового декрета прославился тем, что вывел на улицы жителей таких мест, где о демонстрациях и протестах традиционно слышали только в международных новостях. Авторы нового декрета хотя и возложили на местные власти обязанность помогать беларусам в трудоустройстве, но не оставили надежду экономически принудить к труду «граждан, не занятых в экономике».

По итогам 2018 года, в базе «тунеядцев» оказалось около полумиллиона человек10 при официальной безработице менее половины процента (15 тыс. чел.). Даже рассчитанное по методике МОТ (опросы домохозяйств) количество безработных составило около 5%, что вдвое меньше, чем количество включённых в «тунеядскую базу».11 Сопоставляя примерные затраты на составление базы данных с потенциальными доходами от возмещения «тунеядцами» полной стоимости государственных услуг (в конце 2018 года речь шла лишь об услуге подогрева воды), эксперты засомневались в адекватности этих мер для решения проблемы занятости населения.

Не меньше сомнений вызывают и возложенные на местные органы власти обязанности содействовать гражданам в трудоустройстве. Как и предыдущие попытки экономического принуждения к трудоустройству, Декрет № 1, скорее всего, окажется не в состоянии подменить собой полноценную и систематическую политику в области труда и занятости. В 2018 году, помимо громких «тунеядских» декретов, профильное министерство труда и соцзащиты не выдвинуло никаких инновационных инициатив в этой сфере.

Министерство здравоохранения сотрясал масштабный коррупционный скандал. В ходе расследования дела, в котором фигурируют более сотни чиновников и администраторов, стало известно о создании насквозь коррумпированного механизма закупок медицинского оборудования и препаратов, который не только обогащал вовлечённых в него госслужащих, но и эффективно высасывал средства из государственного бюджета.12

Министерство внутренних дел в лице министра Игоря Шуневича отличилось рядом противоречивых заявлений по поводу традиционных семейных ценностей и граждан, которые не разделяют взгляды министра. При этом министр отказался признать такие взгляды дискриминацией, указав, что «преступников мы тоже в какой-то степени дискриминируем».13

На протяжении всего года общественность узнавала о всё новых, зачастую трагичных, проявлениях «дедовщины» в беларусской армии. Тем не менее министерство обороны так и не признало системный характер этого явления. Несмотря на эмоциональные заявления руководителя государства, министерство не приняло никаких последовательных мер по искоренению этой проблемы.14

Подытоживая, можно сказать, что проблемы государственной политики и государственного управления в Беларуси остались системными, а инструменты их решения – выборочный контроль и угроза наказания – не слишком трансформировались за последнее десятилетие. Соответственно, если замена ключевых лиц в Совете министров и способна изменить ситуацию, то лишь при условии кардинального пересмотра функций правительства и его взаимоотношений с политической властью.

Заключение

Главный вопрос по итогам 2018 года: станут ли смена правительства, омоложение его состава, приход управленцев с профильным образованием и, предположительно, либеральными ценностями залогом более успешной государственной политики? Несмотря на ободряющие заявления нового премьера и его заместителей в прессе, ответ на этот вопрос следует, вероятно, давать, опираясь на предыдущий опыт взаимодействия правительства и политического руководства, когда персоналии руководителя и членов Совета министров играли весьма ограниченную роль. Можно предположить, что в ключевых сферах (экономика, занятость, региональное развитие) политика государства останется не слишком системной и последовательной и продолжит опираться в основном на инструменты контроля и наказания.