Образовательная политика: путь в аутсайдеры

Владимир Дунаев

Резюме

Кризис беларусского образования имеет комплексный и системный характер, затрагивая все три главные переменные образовательной политики: падение качества, сокращение доступности и уменьшение расходов на образование. Прежде указанные показатели не демонстрировали такой синхронности.

Ни реформаторский, ни консервативный векторы не могут взять верх в соперничестве стратегий государственной образовательной политики, обрекая беларусское образование на всё большее отставание от мировых лидеров.

Тенденции:

В ожидании PISA-шока

Иллюзию нормальности, поддерживающую консервативную мотивацию у значительной части общества, трудно культивировать, когда имеется возможность вырваться из состояния самоизоляции и посмотреть на себя со стороны. В 2018 году беларусское образование впервые позволило это сделать, доверчиво открывшись всему миру. Два события – давно ожидаемых, но постоянно откладываемых, – наконец позволили взглянуть на среднее и высшее образование через эту внешнюю всемирную оптику.

В апреле-мае 2018 года в Беларуси впервые около 6 тыс. учащихся из 200 школ стали участниками PISA – Международной программы по оценке образовательных достижений учащихся (Programme for International Student Assessment). Это крупнейшее в мире международное исследование того, насколько пятнадцатилетние школьники способны применять в жизни полученные знания. Оно спонсируется Организацией экономического сотрудничества и развития, и, зачастую, его результаты становятся неприятным сюрпризом для правительств, побуждая кардинально менять образовательную политику.

Участие в PISA выдвинуто как одно из условий получения USD 50 млн займа Всемирного банка на модернизацию системы образования Республики Беларусь. Вопреки надежде узнать результаты тестирования ещё до конца 2018 года, наш PISA-шок ожидает нас только в 2019 году. Но то, что его не избежать, очевидно для многих.

Среднее образование определённо нуждается не в манипуляциях со статистикой центрального тестирования (ЦТ), но в реальных реформах школы. Однако власти продолжают решать проблему падения качества обучения, понижая требования к тестовым заданиям, что должно, видимо, уменьшить беспокойство по поводу скандального разрыва между благополучными результатами выпускных экзаменов и удручающими итогами ЦТ.1 К упрощению заданий 2018 год добавил и новую методику подсчёта баллов ЦТ, которая, по мнению независимых экспертов, будет «вытягивать слабых абитуриентов на более высокие баллы и улучшать статистику общих результатов выпускников школ».2

Но ещё больше, чем манипуляции с тестированием, активных родителей встревожила отмена экзаменов при поступлении в пятый класс гимназий. Возможно, такое нововведение и не вызвало бы столь болезненной реакции, если бы не сопровождалось слухами о скорой ликвидации гимназий вообще. Если вспомнить, что в 2008 году планы закрытия лицеев и гимназий не удалось осуществить одновременно с возвращением 11-летки и отказом от профильных классов, то у этих опасений есть основания. Разъяснения чиновников только подтвердили намерения власти двигаться по пути эгалитаризации среднего образования. Тем более что одним из ближайших последствий «реформы» является такой её признак, как ограничение права родителей на выбор учебного заведения.

Ответом на эти угрозы стал проснувшийся интерес общества к обсуждению альтернативных моделей среднего образования и открытие нескольких частных экспериментальных школ. Постепенное увеличение числа негосударственных образовательных площадок происходило и раньше. Так, с 2010/11 по 2017/18 учебные годы их число возросло с 11 до 16 ед.3 Но заметного влияния на диверсификацию образования они до сих пор не имели. Новые школьные проекты привлекли к себе внимание не столько масштабами, сколько амбициозностью намерений и высокими расценками. Однако никакой угрозы для системы образования власти в них не увидели.

Болонский аутсайдер

Второе событие 2018 года позволило разглядеть дисбалансы и деформации нашего высшего образования. Беларусь очень редко попадает в международные статистические обзоры и глобальные рейтинги. Поэтому появление нашей страны в Имплементационном отчёте «Европейское пространство высшего образования в 2018 году»4 даёт повод сравнить беларусскую высшую школу с другими системами высшего образования на огромном пространстве «Большой Европы» от Лиссабона до Владивостока.

Такие отчёты готовятся к каждому министерскому саммиту Европейского пространства высшего образования (ЕПВО), как правило раз в три года, и позволяют сравнивать страны по уровню освоения ими болонских целей, ценностей и инструментов. Болонские реформы не ведут автоматически к решению всех проблем, стоящих перед высшей школой любой страны. Но там, где они проводились комплексно и последовательно, положительный эффект и в плане качества, и в плане инклюзивности высшего образования был достигнут. Главное, удалось в значительной степени справиться с вызовом массовизации высшего образования.

Беларусь долгое время не решалась сделать свой выбор и присоединиться к 47-ми членам ЕПВО. А когда, наконец, спустя 16 лет после начала Болонского процесса наша страна вступила в него, потребовались специальные инструменты и международные процедуры для того, чтобы ввести Беларусь в Европейское пространство высшего образования. И подобное произошло впервые в истории Болонского клуба. Однако не меньше, чем анахронизм беларусской системы образования, европейцев насторожила репутация нашей страны как не очень добросовестного партнёра.

Тем не менее, даже учитывая неполноту, а порой и недостоверность информации, предоставляемой беларусской стороной, Имплементационный отчёт ЕПВО позволяет лучше понять беларусскую образовательную политику.

Использование европейской методологии в анализе беларусской высшей школы открывает возможность отчётливо увидеть диспропорции в её структуре, свидетельствующие о смещении фокуса образовательной политики в сторону доступности более низких уровней квалификации в ущерб более высоким. Очевидно также, что профессиональное образование подверглось реструктуризации за счёт сокращения доли высшего образования.

Если сравнить структуру высшего образования Беларуси и ЕПВО, то нетрудно заметить, что в нашей стране при сокращении продолжительности обучения на первой ступени не создаются условия для продолжения образования на более высоких квалификационных уровнях. Доля магистрантов в Беларуси, по данным Имплементационного отчёта, в 13 раз ниже среднеевропейской, а доля студентов третьего цикла (соответствует уровню беларусской аспирантуры) в три раза ниже среднего значения по ЕПВО.5 Такая квалификационная деформация не может не сказаться на качестве человеческого капитала.

Номинальное воспроизведение болонской архитектуры обесценивается уродливой самобытностью её имплементации. Попытки расширить приём в магистратуру в последние годы встречают непонимание на высшем политическом уровне, что ставит под сомнение всякие планы инновационного развития страны. Любая инновационная политика упрётся в недостаток кадрового потенциала.

Беларусская система образования наращивает производство «специалистов ненужного профиля», то есть с дипломами, но без востребованных рынком труда компетенций. Даже официальная статистика фиксирует рост доли лиц с высшим образованием среди зарегистрированных безработных в два раза: с 7.6% в 2000 году до 14.6% в 2017 году. Ситуация усугубляется неэффективной моделью прогнозирования кадровых потребностей, отсутствием адекватной системы содействия трудоустройству выпускников, а также ориентацией высшей школы на социальный спрос (спрос на образовательные услуги), а не на запросы рынка труда.6

В октябре 2018 года появилось письмо Минобразования, адресованное ректорам, чиновникам и работодателям, в котором публично признавался кризис системы распределения выпускников вузов.7 Власти столкнулись с их массовой неявкой на работу. Однако помимо призывов к усилению репрессий, в письме содержалось предложение обсудить пути реформирования системы высшего профессионального образования на основе европейского опыта. Особое внимание предлагалось обратить на немецкую дуальную модель подготовки кадров, позволяющую переложить часть расходов на работодателей. Последнее особенно актуально в ситуации, когда одной из основных причин падения качества образования становится его хроническое и прогрессирующее недофинансирование.

В Беларуси кризис системы образования не в последнюю очередь обусловлен внушительным снижением бюджетного финансирования отрасли. При пересчёте в доллары США, с 2013 по 2016 годы затраты бюджета на поддержку высшего образования сократились на 44.0%.

Сравнительный анализ расходов на высшее образование не может не учитывать размеры студенческого контингента. Статистика ЕПВО предусматривает такое сопоставление в пересчёте ежегодных государственных и частных затрат на обучение одного студента (эквивалент студента стационара) с учётом стандарта покупательной способности (СПС). Это особенно важно в условиях значительного сокращения численности студентов в Беларуси: с 2010 года по настоящее время оно составило 36%.

В период с 2010 по 2016 год расходы консолидированного бюджета на одного студента оставались значительно ниже европейской медианы (EUR 7009). Но если в 2014 году Беларусь тратила на высшее образование немного больше, чем три страны аутсайдера ЕПВО, незначительно превышая планку в EUR 2 тыс., то в 2016 году страна вошла в эту группу. Уменьшение расходов между 2013 и 2016 годами составило 25%, опустившись до EUR 1726.9.8

Сокращение расходов не ограничивается только высшим образованием. Данные о динамике расходов при пересчёте затрат бюджета на поддержку образования в долларах США по среднегодовому официальному курсу показывают падение финансирования всей отрасли с 2014 по 2016 годы на 38%, с USD 3.80 млрд до USD 2.36 млрд.9 Некоторое повышение расходов в последующие два года существенно не меняет этой картины.

Если 8–10 лет назад беларусские власти могли оправдывать низкое качество подготовки в высшей школе и падение академических стандартов одним из самых высоких уровней доступности третичного образования в мире, то сегодня и это достижение осталось в прошлом.

Беларусская статистика показывает, что не только сокращается приём в высшие учебные заведения, но и падает коэффициент зачисления.10 Другими словами, уменьшается доля молодёжи, поступающей в вузы. И этим беларусская ситуация отличается от европейской, где сокращение приёма во многих странах не сопровождается ухудшением перспектив получения высшего образования.

Особенно контрастирует с социальной политикой ЕПВО то, что в нашей стране доступность высшего образования для социально уязвимых групп населения (выпускники сельских школ, люди с инвалидностью, сироты и др.) не только не расширяется, но даже сокращается ввиду свёртывания некоторых преференционных инструментов и нечувствительности системы к новым европейским механизмам обеспечения инклюзивности. В большинстве образовательных профилей не удаётся избавиться от гендерного дисбаланса, сохраняется вертикальная сегрегация в кадровой структуре преподавательского корпуса.

В 2018 году ещё одна тема инклюзивности – противодействие дискриминации беларусского языка в высшем образовании – получила развитие в форме борьбы за национальный университет. Пятнадцатого марта наконец было зарегистрировано частное учреждение образование «Университет имени Нила Гилевича». Однако победа остаётся символической, поскольку не удалось получить лицензию на образовательную деятельность.

Заключение

В зеркале Имплементационного отчёта ЕПВО Беларусь выглядит европейским аутсайдером, который так и не определился со стратегией и инструментами дальнейшего развития сферы образования. За три года, прошедших со времени вступления Беларуси в ЕПВО, беларусской системе образования не удалось даже начать большую часть обещанных в Ереване (в 2015 году) реформ.

Однако в отличие от других участников ЕПВО, освоение болонских инструментов является для нашей страны системным вызовом, требующим не только технического, но и, прежде всего, ценностно-политического ответа. К сожалению, именно такого внятного ответа нет. Эклектическая повестка дня, формирующаяся в результате переплетения международных обязательств умеренных реформаторов и консервативных интервенций верховной власти, парализует или в лучшем случае сильно замедляет модернизацию системы.

Тем не менее болонский вектор не утрачен окончательно. Включение предложенного беларусским министерством образования Стратегического плана действий по имплементации принципов и инструментов ЕПВО в число итоговых документов Парижского саммита ЕПВО в мае 2018 года даёт некоторую надежду на модернизацию системы высшего образования под европейским контролем.

Похожая ситуация складывается и в среднем образовании. Эгалитаристские тенденции, маскирующие кризис беларусской школы популистскими лозунгами, вынуждены соперничать с обязательствами, взятыми перед Всемирным банком по модернизации образования в ответ на выделение 100-миллионного кредита на эти цели.

Однако ни реформаторский, ни консервативный вектор пока не могут взять верх в этом соперничестве стратегий, обрекая беларусское образование на всё большее отставание от мировых лидеров.