Парламент: залежнасць разнастайнасці

Андрэй Казакевiч

Резюме

Дзейнасць беларускага парламента ў 2017 годзе заставалася пад вырашальным уплывам Савета міністраў і Прэзідэнта, актыўнасць дэпутатаў у ініцыяванні законаў захоўвалася на нізкім узроўні. У 2017 годзе дэпутаты ўхвалілі ўсё прынятыя да разгляду праекты законаў, а таксама прынялі да ведама ўсе дэкрэты Прэзідэнта.

Змены ў складзе беларускага парламента па выніках выбараў 2016 года мелі пераважна сімвалічны характар і выяўляліся ў выглядзе меншай маналітнасці пры галасаванні па асобных праектах нарматыўных актаў і большай разнастайнасці палітычных ацэнак у медыя.

Асаблівасцю міжнароднай дзейнасці беларускага парламента ў 2017 годзе сталі правядзенні ў Беларусі некалькіх еўрапейскіх форумаў у межах Парламенцкай асамблеі АБСЕ, Цэнтральнаеўрапейскай ініцыятывы і Канферэнцыі мясцовых і рэгіянальных уладаў краін Усходняга партнёрства. Гэта стала новай праяваю выхаду са знешнепалітычнай ізаляцыі.

Тэндэнцыі:

Выбары 2016 года прынеслі пэўныя змены ў склад парламента. У прыватнасці, значна вырасла доля прадстаўнікоў палітычных партый, якая дасягнула рэкорднага з 2000 года ўзроўню (16 з 110 дэпутатаў), дэпутацкі корпус стаў значна маладзей. І нарэшце, у склад парламента былі ўключаны два дэпутаты з альтэрнатыўных палітычных сіл.1 Павышэнне палітычнай разнастайнасці, аднак, мела свае ўнутраныя абмежаванні – у парламент практычна не былі ўключаны кіраўнікі палітычных арганізацый, якія атрымалі мандаты, у тым ліку і кіраўніцтва “Белай Русі”.

Палітычны эксперымент са складам дэпутацкага корпусу ў 2017 годзе меў некаторыя праявы ў дзейнасці парламента. Прынамсі адзін раз назіралася дастаткова актыўнае галасаванне “супраць” – разгляд у першым чытанні змен і дапаўненняў у Закон “Аб міжнародных дамовах Рэспублікі Беларусь”, якія прадугледжваюць скарачэнне паўнамоцтваў парламента па ратыфікацыі міжнародных дамоў і дэлегаванні іх прэзідэнту. Законапраект адкрыта не падтрымала 10 дэпутатаў, што значна менш большасці, але разам з тым з’яўляецца дастаткова нетыповай для Беларусі праявай дэпутацкай самастойнасці.2 Акрамя гэтага, два альтэрнатыўныя дэпутаты, якія патрапілі ў парламент па вынікаў мінулых выбараў, – Ганна Канапацкая і Алена Анісім – рэгулярна фігуравалі ў медыя, агучвалі заканатворчыя і грамадскія ініцыятывы, выступалі на міжнародных пляцоўках і фармулявалі, такім чынам, пэўную палітычную альтэрнатыву.

Тым не менш усе змены ў дзейнасці парламента мелі хутчэй сімвалічны характар. Адносна масавае галасаванне “супраць” застаецца выключэннем у парламенцкай дзейнасці, а альтэрнатыўныя дэпутаты пры ўсёй актыўнасці застаюцца далёкімі ад статусу ўплывовых палітычных фігур і лідараў грамадскага меркавання. Роля парламента захоўваецца нязменнай і заключаецца ў абмеркаванні і ўдасканаленні нарматыўных актаў, якія накіроўваюцца ў парламент Саветам міністраў і Прэзідэнтам. У парламенце законы могуць зазнаць істотныя змены, але яны не могуць быць адхілены. Таксама парламентарыі выконваюць дапаможную ролю ў развіцці міжнародных кантактаў і публічныя функцыі: каментаванне палітычных падзей і праграмных дакументаў, выступы ў медыя, міжнародныя паездкі і візіты, сацыяльныя акцыі, удзел у эканамічных і сацыяльных публічных імпрэзах і г.д. Таксама ў кола непасрэдных абавязкаў дэпутатаў уваходзіць праца з насельніцтвам ва ўласнай выбарчай акрузе і тлумачэнне дзяржаўнай палітыкі – у 2017 годзе найбольшую актуальнасць мела праца па зніжэнні сацыяльнай напружанасці, выкліканай прымяненнем дэкрэта № 3 «Аб прадухіленні сацыяльнага ўтрыманства».

Як і раней, сваю падпарадкаваную палітычную пазіцыю кіраўніцтва публічна агучвае і фармулюе ў якасці арыенціра палітычнай дзейнасці. Прыкладам можа быць выступ старшыні Палаты прадстаўнікоў Уладзіміра Андрэйчанкі на адкрыцці трэцяй сесіі 3 кастрычніка 2017 года: “Яна (сесія) пройдзе пад знакам выканання патрабаванняў Главы дзяржавы…”, “Задачы, пастаўленыя Прэзідэнтам Рэспублікі Беларусь у Пасланні беларускаму народу і Парламенту, ляглі ў аснову нашай заканатворчай дзейнасці, вывучэння правапрымяняльнай практыкі, удзелу дэпутацкага корпусу ў рэалізацыі знешнепалітычнага курсу дзяржавы. Усё гэта дазваляе нам сёння дакладна расставіць прыярытэты на бліжэйшую перспектыву”3 .

Падобнае апісанне палітычнай ролі характэрна і для кіраўніцтва Савета Рэспублікі. У прыватнасці, на адкрыцці другой сесіі Савета Рэспублікі 3 красавіка 2017 года Міхаіл Мясніковіч адзначыў: “Наша, Савета Рэспублікі, задача – усімі сіламі спрыяць прыняццю неабходных заканатворчых рашэнняў, а таксама выпрацоўцы ініцыятыў, накіраваных на выкананне палажэнняў перадвыбарчай праграмы Прэзідэнта Рэспублікі Беларусь, паважанага Аляксандра Рыгоравіча Лукашэнкі…”4 .

Калі зыходзіць з публічнай рэпрэзентацыі, то мае месца пэўны функцыянальны падзел паміж палатамі парламента. Дэпутаты Палаты прадстаўнікоў, а таксама старшыня Уладзімір Андрэйчанка дастаткова актыўна каментуюць бягучыя палітычныя працэсы, выбары ў Беларусі і за мяжой, знешнепалітычную сітуацыю – адносіны з еўрапейскімі краінамі і ЗША, беларуска-расійскія дачыненні. Міхаіл Мясніковіч і іншыя члены Савета Рэспублікі асноўную ўвагу надаюць эканамічнай тэматыцы – у 2017 годзе акцэнт рабіўся на прыцягненне інвестыцый, развіццё новых тэхналогій, прамысловасці і рэгіянальнае развіццё.

Заканатворчая дзейнасць

Як і раней, дзве палаты парламента ў сваёй заканатворчай дзейнасці застаюцца залежнымі ад Савета міністраў і Адміністрацыі прэзідэнта. Пры гэтым роля ўрада ў ініцыяванні законаў у апошнія гады мае тэндэнцыю да павелічэння. Калі, напрыклад, у 2008 годзе каля 30% прынятых нарматыўных актаў былі ініцыяваны Адміністрацыяй прэзідэнта, то ў 2017 годзе гэтая лічба скарацілася да 11%.

Цалкам у рамках другой, якая прайшла паміж 3 сакавіка і 26 красавіка, і трэцяй, паміж 2 красавіка і 20 снежня, сесій Палата прадстаўнікоў прыняла ў другім чытанні 42 заканадаўчых актаў, з іх 36 былі ініцыяваны ўрадам і 6 – прэзідэнтам.5 Ніводзін з прынятых нарматыўных актаў не быў ініцыяваны дэпутатамі Палаты прадстаўнікоў ці Саветам Рэспублікі. Яшчэ 52 акты былі прынятыя ў адным чытанні – 4 справаздачы пра выкананне бюджэту, накіраваныя Прэзідэнтам, і рэшта – міжнародныя дамовы і папраўкі да іх, падрыхтаваныя да прыняцця Саветам міністраў. Акрамя гэтага, былі прынятыя да ведама 6 дэкрэтаў прэзідэнта.

Сярод усяго масіву нарматыўных актаў, якія разглядаліся Палатай прадстаўнікоў у 2017 годзе (акты, якія былі прынятыя толькі ў першым чытанні, падрыхтаваныя да разгляду, падрыхтаваныя да другога чытання і г. д.), тры былі ініцыяваны дэпутатамі Палаты прадстаўнікоў. Першы законапраект, падрыхтаваны дэпутатамі, – дапаўненне ў кодэкс пра адміністратыўныя правапарушэнні і працэсуальна-выканаўчы кодэксы пра адміністратыўныя правапарушэнні. Дакумент быў унесены ў Палату прадстаўнікоў 8 жніўня 2016 года і, такім чынам, быў ініцыяваны яшчэ дэпутатамі Палаты прадстаўнікоў мінулага склікання. Яшчэ два праекты законаў эканамічнай накіраванасці былі ўнесены на разгляд дэпутатамі (старшынямі і намеснікамі старшынь профільных камісій) падчас трэцяй сесіі – змены ў закон пра інвестыцыі (ініцыяваны дэпутатамі Аляксеем Сокалам і Уладзіславам Шчэпавым), а таксама замены ў закон пра прыватызацыю дзяржаўнай маёмасці (унесены на разгляд Леанідам Брычом і Сяргеем Земчанкам), але ніводны з гэтых законаў не быў прыняты ў 2017 годзе.

У адпаведнасці з усталяванай роллю парламента ў заканатворчым працэсе, ніводны нарматыўны акт у 2017 годзе не быў адхілены, вернуты суб’екту заканатворчай ініцыятывы, вернуты на дапрацоўкі ці нейкім іншым чынам не ўхвалены Палатай прадстаўнікоў. З усяго масіву праектаў адзін законапраект быў адкліканы ўрадам.

Дзейнасць Савета Рэспублікі ў 2017 годзе таксама цалкам адпавядала ўсталяваным палітычным правілам. Верхняя палата парламента ўхваліла ўсе законапраекты, прынятыя да разгляду. Цалкам падчас другой сесіі былі прынятыя 34 закона, пад час трэцяй – 45. Усе ўхваленыя законы былі падпісаныя прэзідэнтам.6

Міжнародная актыўнасць

Характэрнай асаблівасцю міжнароднай актыўнасці беларускага парламента ў 2017 годзе стала арганізацыя і актыўны ўдзел у некалькіх еўрапейскіх міжпарламенцкіх форумаў у Беларусі. Правядзенне сустрэч стала новай праяваю выхаду са знешнепалітычнай ізаляцыі ў дачыненнях з еўрапейскімі краінамі і прасоўваннем Беларусі ў якасці пляцоўкі міжнароднай камунікацыі.

5–9 ліпеня 2017 года ў Мінску прайшла 26-я сесія Парламенцкай асамблеі АБСЕ, што разглядалася як знешнепалітычнае дасягненне для ўсёй краіны. Па афіцыйных дадзеных, у працы сесіі прынялі ўдзел 57 парламенцкіх дэлегацый. Асноўная тэма – «Умацаванне ўзаемнага даверу і супрацоўніцтва ў імя міру і росквіту ў рэгіёне АБСЕ».

Масавыя затрыманні і іншыя меры ціску на палітычную апазіцыю, СМІ і грамадскія структуры ў лютым і сакавіку 2017 года крыху пагоршылі агульную атмасферу падзеі, але дээскалацыя палітычнай сітуацыі да чэрвеня дазволіла зняць большасць пытанняў і сесія прайшла ў вызначаным фармаце. Ад самага пачатку сесія разглядалася як важная міжнародная падзея, і роля беларускіх дэпутатаў не была вядучая – на адкрыцці форуму выступіў Аляксандр Лукашэнка, а ў фармальнай і нефармальнай арганізацыі ключавую ролю адыгрывала Міністэрства замежных спраў. Беларуская дэлегацыя складалася з шасці чалавек. Чатыры ад Палаты прадстаўнікоў – Валерый Варанецкі (старшыня Пастаяннай камісіі па міжнародных справах), Вольга Папко (намеснік старшыні гэтай камісіі), Баляслаў Пірштук (намеснік старшыні палаты прадстаўнікоў), Андрэй Рыбак (старшыня Пастаяннай камісіі па прамысловасці). Два прадстаўлялі Савет рэспублікі – Сяргей Рахманаў і Сяргей Гайдукевіч (старшыня і намеснік Пастаяннай камісіі па міжнародным справам і нацыянальнай бяспецы).

Вынікі сесіі былі дастаткова пазітыўнымі для беларускага боку. Праект крытычнай рэзалюцыі, прапанаваны дэлегатамі Літвы, не атрымаў падтрымкі. Больш мяккая дэкларацыя “Стан ва Усходняй Еўропе”, якая, акрамя Беларусі, утрымлівала крытычныя ацэнкі ў адрас Расіі і Азербайджана, была прынятая на ўзроўні Камітэта па правах чалавека і гуманітарных пытаннях, аднак пры галасаванні за выніковую дэкларацыю 26-й сесіі ПА АБСЕ не набрала неабходную колькасць галасоў і не была ўключаная ў выніковы дакумент. Цікавым фактам стала тое, што галасаванне за выніковую дэкларацыю беларускай дэлегацыі не было салідарным. Два дэлегаты ад Беларусі (Сяргей Гайдукевіч і Андрэй Рыбак) прагаласавалі супраць, выказаўшы такім чынам сваю нязгоду з пунктам, якія асуджаў палітыку Расіі ў дачыненні Украіны. Афіцыйна было аб’яўлена, што дэпутаты не мелі агульнае пазіцыі па дакуменце і самі вызначалі, якім чынам галасаваць. Верагодна, несалідарным галасаваннем арганізатары сесіі з беларускага боку імкнуліся мінімізаваць негатыўную рэакцыю Расіі на дэкларацыю, але пры гэтым захаваць прыхільнае стаўленне краін ЕС і Украіны.

Пры актыўным удзеле Савета рэспублікі 22 мая 2017 года ў Мінску прайшло пасяджэнне Бюро Канферэнцыі мясцовых і рэгіянальных уладаў краін Усходняга партнёрства, CORLEAP. Нагодай стала тое, што з лістапада 2016 па верасень 2017 Беларусь з'яўлялася сустаршынёй гэтай арганізацыі. Асноўным афіцыйным пытаннем разгляду была праблема энергаэфектыўнасці рэгіянальных уладаў. Падчас пасяджэння абмяркоўваліся праблемы рэгіянальнага развіцця, а прадстаўнікі ЕС выказаліся за пашырэнне паўнамоцтваў мясцовых саветаў у Беларусі.7 12 верасня ў Бруселі старшыня пастаяннай камісіі Савета Рэспублікі па рэгіянальнай палітыцы і мясцоваму самакіраванню Аляксандр Папкоў выступіў сустаршынёй на штогадовай канферэнцыі CORLEAP, асноўнай мэтай якой быў абмен досведам мясцовага самакіравання ЕС і краін Усходняга партнёрства і праблема ўстойлівасці рэгіянальных супольнасцей і мясцовых уладаў.

У сувязі з тым, што Беларусь у 2017 годзе старшынствавала ў Цэнтральнаеўрапейскай ініцыятыве (ЦЕІ), 30 мая 2017 года ў Мінску прайшло пасяджэнне Парламенцкага камітэта парламенцкага вымярэння гэтай арганізацыі. У пасяджэнні прынялі ўдзел 12 дэлегацый (агульная колькасць дзяржаў–удзельніц ініцыятывы – 18). Асноўнай тэмай пасяджэння стала «Інтэлектуалізацыя эканомікі ў рэгіёне ЦЕІ: інавацыйная вытворчасць, кіраванне, чалавечы патэнцыял», таксама абмяркоўваліся пытанні эканамічнага развіцця рэгіёна, інфармацыйныя тэхналогіі і развіццё чалавечага капіталу. Акрамя гэтага, 28 лістапада 2017 года ў Мінску прайшло пасяджэнне Парламенцкай асамблеі ЦЕІ, удзел у якой прынялі таксама 12 парламенцкіх дэлегацый. Асноўная афіцыйная тэма: «Лічбавыя тэхналогіі ва ўмовах забеспячэння геапалітычнай бяспекі».

Міжнародная актыўнасць беларускага парламента праходзіла і ў больш звыклых фарматах. Прадстаўнікі Палаты прадстаўнікоў і Савета рэспублікі прымалі ўдзел у пасяджэннях Форуму рэгіёнаў Беларусі і Расіі (28–30 чэрвеня), Парламенцкім сходзе Саюза Беларусі і Расіі, Міжпарламенцкай асамблеі СНД, Парламенцкай асамблеі АДКБ і іншых міжпарламенцкіх арганізацыях. У 2017 годзе адбыліся двухбаковыя сустрэчы прадстаўнікоў беларускага парламента з калегамі з Турцыі, Латвіі, Азербайджана, Ізраіля, Грузіі ды іншых краін.

Заключэнне

Можна меркаваць, што эксперымент з плюралізмам будзе працягвацца і дэпутаты ў розных формах будуць дэманстраваць палітычную разнастайнасць, каментаваць палітычныя падзеі і іншым чынам рабіць дзейнасць парламента больш публічнай. Таксама можа расці роля двух палат у абмеркаванні законаў і нязначна павялічыцца колькасць праектаў законаў, ініцыяваных дэпутатамі. Пры гэтым пераразмеркавання рэальных паўнамоцтваў і палітычнай вагі на карысць парламента не адбудзецца. На дадзены момант таксама не прасочваюцца тэндэнцыі для кадравых змен у кіраўніцтве Палаты прадстаўнікоў і Савета рэспублікі.
Міжнародная дзейнасць парламента, як і раней, будзе моцна залежыць ад агульнай знешнепалітычнай кан’юнктуры. Дзейнасць будзе больш скіраваная ў еўрапейскі бок, дзе для парламента існуе больш механізмаў і новых пляцовак камунікацыі.