Гражданское общество: от кризиса к развитию в изменившихся условиях

Резюме

В 2016 году развитие организаций гражданского общества (ОГО) происходило в условиях наблюдаемых ранее, внешних по отношению к неправительственному сектору тенденций: переориентации донорских политик на взаимодействие с государственными субъектами, продолжающегося, хотя и во многом формального, потепления отношений по линии «государство – ОГО».

Тенденция улучшения самоощущения гражданского сектора, которая фиксируется в индексе устойчивости ОГО, составляемом USAID, нашла своё продолжение: экспертами зафиксирован прогресс по всем параметрам, кроме правовой среды. Общая оценка устойчивости гражданского общества также улучшилась (второй год подряд), при этом начиная с 2008 года улучшение составило 0.5 балла, что в рамках методологии индекса свидетельствует о существенном улучшении.1 Однако ни на уровне законодательства, ни на уровне правоприменительной практики не зафиксировано позитивных изменений, которые позволяли бы рассматривать это улучшение самоощущения белорусских ОГО как институционально обоснованное.

Тенденции:

• переориентация деятельности ОГО в направлении конструктивного сотрудничества с государственными органами и местной властью;
• увеличение значимости внутренних ресурсов для развития гражданского общества через механизмы краудфандинга, краудсорсинга и социального предпринимательства;
• создание новых ОГО в большинстве случаев в форме учреждений;
• рост мероприятий ОГО, нацеленных на привлечение внимания СМИ и общественности к организаторам и проблемам, а не на достижение реальных изменений.

Условия для развития гражданского сектора

Правовые условия для создания новых ОГО в Беларуси остаются неблагоприятными как на уровне законодательства, так и на практике. В законодательстве сохраняется запрет на деятельность общественных объединений (ОО) без государственной регистрации с предусмотренной за это уголовной ответственностью.

Порядок регистрации OO и фондов остаётся сложным и обременительным (в том числе финансово) по сравнению с другими странами региона ОБСЕ и коммерческими организациями. Однако даже выполнение этого порядка не гарантирует положительного исхода: регистрирующие органы рассматривают данный вопрос не в юридической, а в политической плоскости и регистрируют лишь те организации, существование которых признаётся государством целесообразным. В частности, в течение года отказано в регистрации общественным объединениям Центр гендерных исследований «Ружа», «Молодёжь Возрождения», «Мирные инициативы и решения», Комитет поддержки предпринимательства «Солидарность», «Гендерное партнёрство», Движение солидарности «Разам» и др.

По данным Министерства юстиции,2 в Беларуси обладают статусом зарегистрированной организации 2731 ОО (из них 221 международное и 730 республиканских) и 172 фонда (из них 16 международных, 6 республиканских), по состоянию на 1 января 2017 года. В 2016 году зарегистрировано 116 новых общественных объединений (в т.ч. 2 международных, 17 республиканских) и 16 новых фондов (в т.ч. 1 международный, 1 республиканский) (табл. 1).

По сравнению с 2015 годом общее количество зарегистрированных ОО увеличилось на 2.5% (с 2665 до 2731). Количество зарегистрированных фондов увеличилось на 4.9% (с 164 до 172). Среди создаваемых ОО сохраняется устойчивое доминирование организаций физкультурно-спортивной направленности – всего в стране действует 745 таких ОО. Несмотря на неблагоприятные условия для регистрации фондов и общественных объединений, этот сегмент ОГО демонстрирует устойчивую тенденцию к численному росту приблизительно с конца 2000 годов.

В большинстве случаев вновь создаваемые ОГО регистрируются в форме учреждения. Однако лишь немногие из них закладывают в уставы нормы о коллегиальности управления, прозрачности и отчётности. В результате тенденция доминирования учреждений несёт долгосрочную угрозу устойчивости и здоровью белорусского общественного сектора.

Правовые рамки для деятельности ОГО

В 2016 году не отмечено значительных изменений в рамочном законодательстве, регулирующем деятельность ОГО. Ряд нововведений либо проекты правовых актов затрагивают отдельные направления деятельности ОГО: творческие союзы и организации культуры (вступивший в силу 3 февраля 2017 года Кодекс о культуре), ОГО неформального образования (обсуждаемая новая редакция Кодекса об образовании), ОГО защиты животных (подготовленный к принятию парламентом в 2017 году Закон Республики Беларусь «Об обращении с животными»).

Основным законодательным изменением, имеющим значение для ОГО, явилось вступление в силу 4 марта 2016 года декрета №5 «Об иностранной безвозмездной помощи». Декрет улучшил положение государственных организаций как получателей помощи, а для ОГО создал дополнительные трудности в связи с пробелами регулирования и непоследовательностью практики Департамента по гуманитарной деятельности в части толкования норм декрета при оформлении зарубежных грантов. Лишь немногие проблемы, пробелы и разночтения в трактовках были разрешены в ходе практической работы и разъяснений. В конце 2016 года сам Департамент по гуманитарной деятельности признал несовершенство нового декрета и инициировал обсуждение с заинтересованными ОГО его корректировки.

В 2016 году при Комиссии по вопросам международного технического сотрудничества при Совете министров заработал Координационный совет с участием представителей государственных органов, доноров материально-технической помощи (МТП), неправительственного сектора. Этот совещательный орган, созданный на трёхсторонней основе, обладает большим потенциалом в части согласования интересов ключевых стейкхолдеров. В декабре на заседании его рабочей группы принято решение о необходимости привлечения общественности к рассмотрению проекта паспорта Национальной программы международной технической помощи до 2020 года. Эта четырёхлетняя программа представляет собой список проектов с бюджетами, которые Беларусь желала бы профинансировать за счёт средств зарубежных доноров и международных организаций.

Краудфандинг, социальное предпринимательство, государственный соцзаказ

Политическое потепление в отношениях между официальным Минском и Западом обусловило изменение донорских стратегий основных источников иностранной помощи для Беларуси. Несмотря на увеличение размера предоставляемой Беларуси помощи (об этом, в том числе, заявил Евросоюз),3 финансовые потоки подверглись реструктуризации в пользу госорганов и связанных с ними структур (университеты, лояльные и контролируемые государством ОГО, в том числе созданные специально для симуляции участия общественности в реализации проектов, особенно на местном уровне).

Некоторые ОГО начали приспосабливаться к такому положению вещей традиционным способом, меняя свою тактику фандрайзинга на зарубежном рынке либо перенаправляя фокус своей деятельности на проекты сотрудничества с властями. Иные же ОГО (в особенности небольшие организации и новые проекты-стартапы) переориентировали тактику поиска финансов внутри Беларуси: в 2016 году продолжился бум краудфандинговых проектов. Масштаб проектов, финансируемых белорусами, расширяется: это и деятельность традиционных организаций, и издательские проекты (книги, фильмы, мультфильмы), и просветительские семинары, и общественные стартапы, и сбор средств для отправки спортсменов на международные соревнования. В отличие от предыдущих лет, благотворительность перестала доминировать в сборе пожертвований.

Рано говорить о том, что собранные в Беларуси путём краудфандинга средства могут быть сопоставимы по объёму с суммами МТП либо иностранной безвозмездной помощи: для большинства ОГО последние остаются основным источником финансирования. Но для проектов по созданию конкретных продуктов, имеющих ясно обозначенную общественную востребованность, краудфандинг стал новой и многообещающей альтернативой.

Менее заметным для общества, но значимым для сектора направлением явилось развитие социального предпринимательства. Уже довольно давно белорусские общественные инициативы начали коммерциализировать свою деятельность, стремясь к определённой степени самоокупаемости своих продуктов и услуг: распространение национальной символики и продукции с национальным колоритом стало сферой деятельности не только ремесленников, но и специализированных организаций, которые могут существовать как в форме ОГО, так и в форме коммерческих предприятий. В 2016 году этот процесс развивался по нарастающей.

О буме социального предпринимательства говорить не приходится, но это значимая для сектора тема. Можно лишь утверждать, что в 2016 году социальное предпринимательство начало обретать институциональную и теоретическую основу.

Энтузиазм в отношении краудфандинга и перспектив социального предпринимательства контрастирует с некоторым разочарованием в государственном социальном заказе, который начал внедряться в Беларуси с 2012 года. Надежды на то, что появление в белорусском законодательстве механизма конкурсного распределения государственных средств среди ОГО коренным образом изменит структуру финансирования хотя бы социальных ОГО, не оправдались. В реальности этот механизм доступен лишь для нескольких организаций с политически безупречной биографией для власти, которые в состоянии выполнить сложные требования для получателей госсоцзаказа.

Количество договоров соцзаказа растёт, но, как и в 2015 году, в минувшем году основная масса договоров заключалась только с одной организацией – Белорусским обществом Красного креста и его региональными отделениями. Тем не менее некоторые ОГО рассчитывают на расширение практики государственного соцзаказа на новые области, в частности на борьбу с социально значимыми заболеваниями.4

Эти направления привлечения внутреннего финансирования могут быть рассмотрены как примеры эффективности различных стратегий изменения инфраструктуры поддержки общественного сектора. Те изменения, которые достигались через реформу законодательства, демонстрируют явно меньшую эффективность (и меньшую значимость для общества) по сравнению с теми, которые реализовывались через создание новых коммуникативных инструментов, подходов и тактик без участия государства, хотя и с учётом существующих политико-правовых реалий.

Поиск эффективных решений: в погоне за общественным вниманием

Необходимость строить деятельность на основе поступлений из внутренних источников не повлияла на рост числа ОГО, основанных на членстве: общественные объединения по-прежнему остаются менее популярной формой для создания новых организаций по сравнению с учреждениями. Это обусловлено как более простым порядком регистрации учреждений, так и большими возможностями для получения материальных ресурсов за счёт оказания услуг целевым группам. Некоторые ОГО легализуют свою деятельность и в форме коммерческих организаций, занимающихся социальным предпринимательством, – условия для их работы остаются лучшими, чем для ОГО.

В 2016 году ОГО демонстрировали гибкость в поиске возможностей для эффективных действий по использованию тех возможностей, которые открываются в изменившейся геополитической ситуации. Государство отошло от политики тотального неприятия общественных инициатив и, наоборот, по некоторым направлениям демонстрировало открытость к сотрудничеству, в том числе в таких чувствительных областях, как защита прав человека. Уже такое сотрудничество зачастую оставляло у ОГО впечатление формального взаимодействия, тогда как реальные, полезные для общества результаты были редкими.

Продолжается позитивно воспринятый государством тренд на мягкую беларусизацию, которая, зародившись в гражданском обществе, стала главной характеристикой культурной политики государства в 2016 году, распространившись на самые разные сферы.

Появляется всё больше организаций и инициатив гендерного характера, направленных на продвижение прав женщин и их видимости во всех сферах общества. Ряд женских организаций взяли на вооружение методы прямого действия, что является новым для феминистского движения Беларуси.

Для экологических организаций самым ярким событием явился конфликт с католическим костёлом по поводу вырубки деревьев в парке Котовка, где планировалось построить церковное здание. В горячем противостоянии верх взяли «зелёные»: государство отменило решение о выделении земли под стройку и предложило иную площадку, без вырубки зелёных насаждений.

В гражданском обществе наблюдается заметный рост мероприятий и событий, нацеленных на привлечение внимания СМИ и широкой общественности к определённым проблемам и организациям (и организаторам), но не на достижение реальных результатов и изменений в обществе.5 В этой связи значимым представляется снятие табу на участие экспертов и активистов независимых организаций в передачах государственного телевидения, что многими ОГО рассматривается как ценное достижение.

Для правозащитных организаций основным событием прошедшего года можно назвать принятие правительством Межведомственного плана по реализации рекомендаций, принятых Республикой Беларусь по итогам прохождения второго цикла универсального периодического обзора в Совете ООН по правам человека, и рекомендаций, адресованных Республике Беларусь договорными органами по правам человека, на 2016–2019 годы. Сам факт принятия плана правозащитное сообщество восприняло позитивно, однако в совместном обращении6 белорусские правозащитные ОГО отметили, что из 22 тем, по которым коалиция правозащитных организаций Беларуси представила свои предложения, в Межведомственном плане частично учтены предложения лишь по 17 темам. В качестве существенного недостатка правозащитники отмечают отсутствие в Межведомственном плане мероприятий по выполнению рекомендаций в таких важных сферах прав человека, как свобода слова и ассоциаций, религиозные свободы и социально-экономические права.

Правозащитные ОГО, оставляя в своём арсенале методы мониторинга и тактики watch dog, борясь с проблемами нарушения свободы слова, собраний, ассоциаций, акцентируя внимание на наличии в стране политзаключённых,7 изыскивают новые направления и подходы к деятельности. Они обратились к проблематике дискриминации и социальных прав (что особенно актуально в связи с болезненно воспринятым в обществе декретом №3 «О предупреждении социального иждивенчества»). БХК начал разрабатывать тему «Права человека и бизнес».8

Заключение

В 2017 году в секторе ОГО следует ожидать продолжения существующих трендов, связанных с приспособлением к наличным условиям: экономический кризис в сочетании с потеплением во взаимоотношениях официального Минска с Западом уже создали новую реальность, которая может оказаться долговременной. В свою очередь государство не будет предпринимать резких шагов по изменению условий для ОГО либо частично пойдёт навстречу, предпочитая развивать диалог и сотрудничество по процедурным вопросам, но не будет создавать для него институциональную основу и брать на себя дополнительные обязательства по реальным реформам. Этому будет способствовать отсутствие в текущем году значимых выборных кампаний. Местные выборы, которые должны состояться в начале 2018 года, не станут важным событием для ОГО, которые в своей массе предпочитают достигать политических целей методами, не связанными с электоральными кампаниями.

В целом сектор ОГО настроен на продвижение уже заявленных инициатив, а также будет реагировать на наиболее спорные и непопулярные действия власти в социально-экономической сфере.