Беларусь – Евросоюз: второе издание «разрядки»

Денис Мельянцов

Резюме

В 2015 году отношения с Евросоюзом достигли наивысшей точки после событий декабря 2010 года. Усилия Беларуси по урегулированию конфликта в Украине способствовали ускоренной нормализации отношений с Западом, и в частности с Европейским Союзом. Саммит «Восточного партнёрства» оказался достаточно позитивным для официального Минска. Освобождение политзаключённых и отсутствие репрессий во время президентских выборов 2015 дали Брюсселю формальное основание «заморозить» большинство санкций и углубить диалог с Беларусью.

Тенденции:

Дорожная карта нормализации

В 2015 году белорусско-европейские отношения продолжали развиваться в русле сформированной ранее повестки дня, главными пунктами которой значились диалог о модернизации и переговоры по упрощению визового режима. К ним добавились обсуждение подписания Беларусью и Евросоюзом партнёрства по мобильности и проработка расширения экономического взаимодействия с рядом стран-членов Евросоюза.

В январе эту повестку дополнила своеобразная «дорожная карта» дальнейшего улучшения белорусско-европейских отношений, разработанная Советом Евросоюза и озаглавленная «Список возможных дополнительных конкретных мер для углубления политики критического вовлечения по отношению к Беларуси». Несмотря на то что документ не имел грифа секретности, он не был опубликован и не стал доступен широкой аудитории. Хотя европейские чиновники и дипломаты не отрицали его существования и ссылались на него в неформальной обстановке.

Эта «дорожная карта» содержала 29 пунктов, которые могут быть реализованы в случае, если официальный Минск и далее будет демонстрировать своё желание сближаться с Евросоюзом, делая конкретные шаги навстречу. Среди наиболее значимых возможных шагов со стороны Евросоюза следует отметить:

По итогам года можно сделать вывод, что часть этих мер успешно выполнена.

Украинский фактор нормализации

Нейтральная позиция Беларуси в российско-украинском конфликте продолжает давать свои позитивные результаты в вопросе улучшения отношений официального Минска с Западом. Одним из наиважнейших внешнеполитических событий года явился визит в Минск канцлера ФРГ Ангелы Меркель и президента Франции Франсуа Олланда для участия в переговорах по урегулированию кризиса в Украине в рамках «нормандского формата». В очередной раз официальный Минск предоставил переговорную площадку, формально не принимая участия в переговорах на высшем уровне.

При всех спорах о значении и роли Беларуси в рамках международных усилий по прекращению боевых действий в Украине, следует признать, что найденная Минском ниша способствует налаживанию отношений с западными столицами. Первостепенное значение здесь имеет то, что Беларусь заняла по украинскому кризису позицию, которая значительно отличается от российской, чем подчеркнула наличие собственных национальных интересов и внешнеполитической линии. Минск не только является приемлемым для всех сторон коммуникатором, но и за рамками непосредственных встреч выступает с содержательными предложениями по прекращению вооружённого конфликта в Украине. Согласно заявлениям президента и министра иностранных дел Беларуси, такие предложения переданы всем заинтересованным сторонам.

Все эти шаги вызывают дополнительный интерес к Беларуси со стороны государств-членов и институтов Евросоюза и оказывают существенное воздействие на долгосрочные тенденции постепенной разморозки отношений между Беларусью и Евросоюзом. В 2015 году ни один визит высоких представителей Евросоюза не обошёлся без ставшей уже традиционной благодарности в адрес Беларуси за усилия по урегулированию конфликта в Украине.

Таким образом, военно-политическая обстановка в регионе, отсутствие заметных результатов санкций со стороны Евросоюза, а также последовательная целенаправленная работа белорусских дипломатов привели к наилучшей конъюнктуре в отношениях Беларуси и Евросоюза с 2010 года.

Рижский саммит: позитивный, но безрезультатный

Интенсификация дипломатических контактов между Беларусью и странами и институтами Евросоюза обусловлена не только «украинским» фактором. Очередной саммит инициативы «Восточное партнёрство» (ВП) и президентские выборы также сделали свой вклад в привлечение внимания международного сообщества к Беларуси.

В рамках подготовки к Рижскому саммиту ВП состоялись визиты в Минск министра иностранных дел председательствующей в Евросоюзе Латвии Эдгарса Ринкевичса (19 февраля) и заместителя Генерального секретаря Европейской службы внешних действий Хельги Шмид (24 февраля). Оба высоких гостя провели встречи не только в министерстве иностранных дел Беларуси, но и непосредственно с Александром Лукашенко.

В феврале состоялся четырёхдневный рабочий визит главы белорусского МИД Владимира Макея в Германию. В первый день визита министр выступил в Германском обществе внешней политики (DGAP) в Берлине и провёл встречу с представителями немецких деловых кругов. 6–8 февраля В. Макей участвовал в работе 51-й Мюнхенской конференции по вопросам безопасности, где встретился с Верховным представителем Евросоюза по внешней политике и политике безопасности Федерикой Могерини, министром иностранных дел ФРГ Франком-Вальтером Штайнмайером и министром иностранных дел Италии Паоло Джентилони.

Наконец, 16–17 апреля, впервые за пять лет, Минск посетил еврокомиссар по Европейской политике соседства и переговорам о расширении Йоханнес Хан, который был принят Александром Лукашенко и Владимиром Макеем. Президент Беларуси заявил о стремлении к более тесному сотрудничеству с Евросоюзом, в частности в области технологий, экономики, безопасности. Он предложил пересмотреть программу ВП с прицелом на эти приоритеты, а также попробовать определить несколько направлений для сотрудничества между Евросоюзом и ЕАЭС.

В 2015 году важным событием для отношений Беларуси с Евросоюзом, безусловно, стал саммит ВП в Риге (21–22 мая). Хотя он и имел промежуточный характер, поскольку в Евросоюзе запущен процесс пересмотра Европейской политики соседства (ЕПС), составной частью которой является «Восточное партнёрство». Поэтому сложно было ожидать каких-либо кардинальных решений до определения будущего ЕСП осенью 2015 года.

Для Минска саммит получился сложным. Белорусская делегация оказалась в эпицентре давления со стороны большинства участников саммита, требовавших использовать формулировку об аннексии Крыма Россией. Беларусь настаивала на неприемлемости такой формулировки, аргументируя это необходимостью избегать разделительных линий в регионе, а также собственной нейтральной позицией по украинскому кризису. После долгих переговоров термин «аннексия» всё же вошёл в текст совместной декларации. Однако Беларусь заявила о своей особой позиции.

В целом, итоги саммита для Беларуси оказались далеко не такими прорывными, как предполагалось проектом совместной декларации, который ещё в марте стал достоянием общественности. В частности, планировалось парафировать соглашения об упрощении визового режима и реадмисии и объявить о запуске Партнёрства по мобильности между Беларусью и Евросоюзом. В первых вариантах проекта декларации также упоминалось о вероятности начала реализации «дорожной карты» по модернизации.

В итоге ничего из намеченного в Риге не материализовалось. Некоторые наблюдатели восприняли итоги саммита как неудачные для Беларуси. В кулуарных комментариях членов официальной белорусской делегации чувствовалась раздражённость, особенно относительно визовой тематики. Несостоявшееся парафирование визовых соглашений прокомментировал Владимир Макей: «На каком-то этапе наши партнёры нашли какие-то технические зацепки, которые не позволили нам выйти на парафирование соглашений на этом саммите. Поэтому мы продолжаем работу, договорились, что эксперты будут встречаться. Поверьте, это абсолютно не по нашей вине, и, естественно, работа над этими соглашениями потребует определённого времени».1

Тем не менее Рижский саммит прошёл вполне позитивно для Беларуси. Во-первых, процесс переговоров по визам и вопросам миграции будет продолжаться. С большой долей вероятности соглашения будут окончательно оформлены в ближайшей перспективе, не привязываясь к каким-либо знаковым событиям и датам.

Во-вторых, совместная декларация саммита отражает два принципа, которые официальный Минск отстаивает с самого начала «Восточного партнёрства»: принцип дифференцированных отношений Евросоюза со странами-партнёрами в зависимости от амбиций последних, а также приоритет прагматического сотрудничества над темами прав человека и политической трансформации. В-третьих, Беларусь многократно упоминается в тексте декларации в позитивном контексте.2

Сразу же после Рижского саммита последовали два события, которые подчеркнули, что в отношениях Беларуси с Евросоюзом начался новый этап. Прежде всего, в Минске впервые прошёл раунд неформальных министерских диалогов ВП, в котором приняли участие еврокомиссар по Европейской политике соседства и переговорам о расширении Йоханнес Хан и генеральный секретарь Европейской службы внешних действий Ален Ле Руа. Выступая в рамках мероприятия, В. Макей сделал ряд позитивных заявлений, касающихся, напр., стремления Беларуси покончить с цикличностью в отношениях с Брюсселем.

Второе знаковое событие – вручение послом Швеции Мартином Обергом верительных грамот А. Лукашенко. Это событие фактически положило конец дипломатическому конфликту между Минском и Стокгольмом, в результате которого в августе 2012 года стороны свели уровень отношений к минимуму.

В качестве проявления доброй воли Минск согласился на возобновление ранее приостановленного диалога по правам человека с Евросоюзом. Первый раунд консультаций в этом формате прошёл в Брюсселе 28 июля. Примечательно, что на данном мероприятии обсуждались традиционно проблемные вопросы для отношений Беларуси и Евросоюза: свобода слова, выражений и собраний, применение смертной казни, борьба с унижающими человеческое достоинство видами обращения. Согласно сообщению белорусского МИД по итогам встречи, «переговоры позволили провести честный и уважительный первоначальный обмен мнениями по существу вопросов с целью последующего укрепления взаимного доверия и развития сотрудничества».

Президентские выборы как водораздел

Традиционно избирательные кампании в Беларуси служат своеобразной проверкой официального Минска на «серьёзность» нормализации отношений с Евросоюзом. Как правило, в период выборов белорусские власти стараются избегать излишнего давления на активистов оппозиции, демонстрируя тем самым Западу свою добрую волю в надежде на признание. Эта тенденция проявилась и в 2015 году.

Решением президента Лукашенко 22 августа на свободу вышли шесть человек, часть из которых Евросоюз квалифицировал как политзаключённых, в том числе кандидат в президенты на выборах 2010 Николай Статкевич. Это решение было призвано радикально повлиять на оценку Евросоюзом предстоящих выборов и политического климата в стране в целом.

Проблема политзаключённых выступала одним из главных препятствий на пути улучшения отношений Минска с Брюсселем и Западом в целом. Потенциал нормализации отношений, которая медленно происходила с конца 2012 года, практически исчерпался, и для движения вперёд необходимо было снять с повестки дня вопрос политзаключённых. Позитивное решение могло быть принято и раньше, однако в силу различных причин этого не происходило. Кроме того, по логике белорусских властей, необходимо продемонстрировать Западу свою решимость противостоять санкциями и не идти на поводу внешних требований. Поэтому часть политзаключённых была помилована не в 2011 году и не на пике дипломатического кризиса, а непосредственно перед очередными президентскими выборами.

Решение белорусского президента сразу же вызвало положительную реакцию в институтах и государствах Евросоюза. Однако на решение о приостановке санкций Евросоюз не пошёл, предпочитая дождаться результатов выборов и их оценки международными наблюдателями.

В итоге, обнародованное на следующий после выборов день (12 октября) Заявление о предварительных заключениях и выводах наблюдателей БДИПЧ ОБСЕ, ПА ОБСЕ и ПАСЕ, действительно, содержало формулировки, позволившие говорить о минимальных, но всё же улучшениях. Следующий абзац отражает общее содержание Заявления: «Выборы Президента … в очередной раз продемонстрировали, что Беларуси предстоит проделать значительный путь, прежде чем она сможет выполнять свои обязательства в рамках ОБСЕ по проведению демократических выборов. Это подчёркивает необходимость политической воли для проведения комплексных реформ. Отмечены некоторые определённые улучшения и доброжелательное отношение. Серьёзные проблемы, в частности во время подсчёта голосов и сведения результатов, негативно повлияли на степень доверия к выборам. Предвыборная кампания и день голосования прошли мирно» .3

Такие формулировки позволили Совету Евросоюза принять политическое решение о приостановке санкций в отношении Беларуси, которое было оформлено юридически 29 октября.4 При этом решение оказалось половинчатым: Евросоюз одновременно продлевал истекавшие 31 октября санкции на четыре месяца, до 29 февраля 2016 года, и приостанавливал на этот же период их действие. Таким образом, на это время «замораживались» санкции в отношении 170 граждан Беларуси и трёх юридических лиц.

Индивидуальные санкции продолжали действовать лишь в отношении четырёх человек, которых в Евросоюзе подозревают в причастности к политически мотивированным исчезновениям людей. Примечательно, что в 2008 году после принятия аналогичного решения санкции продолжали действовать в отношении этих же четырёх человек, а также в отношении главы ЦИК Лидии Ермошиной. В этот раз Совет Евросоюза, вероятно, посчитал прогресс в избирательном процессе более существенным, что позволило вывести главу ЦИК из-под действия визового ограничения.

Нельзя не отметить, что, как и в 2008 году, Евросоюз пошёл на приостановку санкций исходя из сугубо геополитической рациональности: ни тогда, ни теперь официальный Минск не выполнил всех необходимых для этого условий, обозначенных в решениях Совета Евросоюза. Демонстрируя такую непоследовательность, Брюссель посылает противоречивые сигналы как белорусским властям, так и их оппонентам внутри Беларуси. В дальнейшем это может негативно сказаться на выполнении двусторонних договорённостей и на уровне доверия к Евросоюзу как международному игроку.

Минск и Брюссель определяют планы на будущее

«Мирный» характер выборов и приостановка санкций создали благоприятный контекст для белорусско-европейских отношений. Пользуясь этим, Минск приступил к интенсивной дипломатической работе, основные задачи которой определяются полной отменой санкций и обеспечением доступа Беларуси к европейскому финансированию. В рамках этой деятельности состоялся ряд важных визитов.

17–18 ноября по приглашению германской стороны Владимир Макей встретился в Берлине с федеральным министром иностранных дел Франком-Вальтером Штайнмайером, советником федерального канцлера по вопросам внешней политики и безопасности К. Хойсгеном, председателем германо-белорусской парламентской группы Бундестага О. Качмареком и членами этой группы, а также представителями экспертного сообщества Германии. Список встреч указывает на то, что в ходе визита проводился всесторонний аудит политических отношений Минска и Берлина. По словам Штайнмайера, визит В. Макея в Берлин явился «важным сигналом» и продемонстрировал «реальную перспективу пошагового улучшения отношений между Беларусью и Западом».

7–9 декабря в Минске работала миссия экспертов Евросоюза во главе с начальником отдела восточного соседства генерального директората Европейской комиссии по политике соседства и переговорам о расширении М. Буске. Задача миссии: определить приоритетные направления сотрудничества с Беларусью на 2016 год. Сразу после этого в Беларусь прибыла ещё одна делегация Евросоюза во главе с заместителем управляющего директора по вопросам Европы и Средней Азии, директором департамента России, «Восточного партнёрства», Центральной Азии, регионального сотрудничества и ОБСЕ Европейской службы внешних действий Г. Вигандом и заместителем генерального директора Еврокомиссии по вопросам соседства и переговорам о расширении К. Матерновой. Представители этой делегации подвели итоги работы миссии экспертов и сделали ряд важных заявлений.

Так, Евросоюз определил следующие приоритетные направления сотрудничества с Беларусью на 2016 год: региональное развитие, малый и средний бизнес, мобильность и миграция, техническая помощь в решении экономических вопросов и задач. Девятого декабря состоялась встреча делегации с заместителем министра иностранных дел Беларуси Е. Купчиной, на которой была утверждена повестка дня дальнейшей реализации программы «Европейский диалог о модернизации Беларуси». Выделены семь тематических приоритетов для будущей работы: приватизация, торговля и инвестиции, окружающая среда, энергетика, транспорт, социальное развитие и права человека.

Для реализации всех этих приоритетов Евросоюз принял решение удвоить объём финансовой помощи Минску на 2016 год. По словам Г. Виганда, это поможет Беларуси «получить дополнительную конкурентоспособность и новые возможности в развитии экономики и региональном развитии».

Десятого декабря делегация провела встречу с первым заместителем министра экономики А. Заборовским, на которой обсуждались возможности расширения инвестиционного, торгового и финансового сотрудничества, а также взаимодействие, направленное на развитие малого и среднего бизнеса. Заявлено о необходимости создать рабочую группу для дальнейшей проработки этих вопросов. На встрече затрагивались вопросы содействия Евросоюза во вступлении Беларуси в ВТО и перспективы кредитования Минска со стороны международных финансовых институтов.

13–14 декабря Владимир Макей находился с рабочим визитом в Брюсселе. Он провёл переговоры с Высоким представителем Евросоюза по внешней политике и политике безопасности Ф. Могерини и еврокомиссаром Й. Ханом. Однако особо обращает на себя внимание встреча со всеми главами МИД стран-членов Евросоюза, в ходе которой, как сообщает пресс-служба белорусского внешнеполитического ведомства, стороны обменялись мнениями о состоянии и перспективах взаимодействия Беларуси и Евросоюза.

Позитивные оценки развития белорусско-европейских отношений содержатся и в Обзоре итогов внешней политики Республики Беларусь и деятельности министерства иностранных дел в 2015 году.5

Заключение

В 2015 году белорусско-европейские отношения достигли уровня 2010 года и даже несколько превзошли его, если учесть богатую двустороннюю повестку дня и тот факт, что эти отношения прошли «проверку выборами». Следует отметить активный процесс нормализации отношений, в котором заинтересованы обе стороны. Эти тенденции дополнительно подкрепляются выходом на первый план вопросов безопасности ввиду украинского кризиса и конфликта России с Западом, в которых Беларусь старается занимать нейтральную позицию.

В 2016 году отношения с Евросоюзом будут и далее углубляться с возможным выходом на заключение конкретных соглашений в сферах взаимного интереса. Парламентские выборы могут несколько притормозить процесс нормализации, но, как показывает опыт предыдущих кампаний, вряд ли полностью его заморозить.