Прадстаўнічыя органы ўлады: парламент замежных спраў і сенат Мясніковіча

Змiцер Кухлей

Рэзюмэ

Асноўнымі функцыямі беларускага парламента ў 2015 годзе застаюцца прадстаўніцтва на міжнароднай арэне і ідэалагічная падтрымка ўлады. Сам Нацыянальны сход цалкам працягвае рухацца ў фарватары знешняй палітыкі, якая вызначаецца ў прэзідэнцкай адміністрацыі. Разам са спробамі афіцыйнага Менска ўрэгуляваць узаемадачыненні з заходнімі сталіцамі беларускія дэпутаты актывізуюць свае кантакты з еўрапейскімі парламентарыямі.

Кволыя спробы дэпутатаў выконваць сваю асноўную функцыю ў законатворчым працэсе за кошт удзелу ў ініцыяванні стварэння законаў па-ранейшаму не вітаюцца прэзідэнцкай адміністрацыяй. Беларускаму парламенту дазваляецца толькі карэкцыя рашэнняў урада і прэзідэнцкай адміністрацыі.

На пачатку года адбылася значная кадравая перастаноўка ў вышэйшай палаце парламента. У выніку прызначэння былога прэм’ер-міністра М. Мясніковіча на пасаду старшыні Савета Рэспублікі істотна павялічылася прысутнасць гэтага дзяржаўнага інстытута ў публічнай прасторы. Аднак функцыі і роля палаты тэрытарыяльнага прадстаўніцтва ў беларускай палітычнай сістэме не змяніліся. Цана знаходжання ў сенаце для буйнога бізнесу пераглядаецца і падвышаецца.

Тэндэнцыі:

Пазачарговая сесія ў год прэзідэнцкіх выбараў: інтрыга захоўваецца

На працягу 2015 года дэпутаты збіраліся на сесіі тройчы — на пачатку года парламент быў скліканы на пазачарговую сесію. У якасці афіцыйнай нагоды склікання шостай пазачарговай сесіі ў студзені была заяўлена неабходнасць атрымання згоды на прызначэнне Андрэя Кабякова прэм’ер-міністрам. У блізкіх умовах 2010 года на пазачарговай сесіі дэпутаты прынялі рашэнне аб прызначэнні даты прэзідэнцкіх выбараў, якія прайшлі раней за магчымы крайні тэрмін. Верагодна, улады сур’ёзна разглядалі магчымасць пераносу выбараў.

Так, у сваёй першай інаўгурацыйнай прамове амаль за паўгода да абвяшчэння старту прэзідэнцкай кампаніі новапрызначаны спікер Савета Рэспублікі Міхаіл Мясніковіч заклікаў сенатараў згуртавацца вакол цяперашняга кіраўніка дзяржавы і падтрымаць яго на выбарах.1 Аднак кіраўніцтва Беларусі вырашыла ўсё ж такі не пераносіць так далёка дату выбараў, а прэзідэнт быў вымушаны рэгулярна абвяргаць падобныя заявы.

Верхняя палата парламента: сенатары-бізнесоўцы non grata

Прыналежнасць да беларускай бізнес-эліты і ганаровае месца ў сенаце апошнім часам не даюць гарантый абароны ад крымінальнага пераследу па карупцыйных справах, асабліва на фоне значнага скарачэння рэсурсаў у дзяржаве. Механізм вызвалення з-пад кратаў палягае ў кампенсацыі стратаў дзяржаве — звычайна ў буйным памеры, — а наўзамен прэзідэнт выносіць рашэнне пра памілаванне апальнага сенатара-бізнесоўца.

Так, уладальнік групы кампаній «Біякам» Андрэй Паўлоўскі стаў трэцім сенатарам, якога на працягу апошніх двух гадоў пазбавілі недатыкальнасці ў сувязі з карупцыйнай справай. У кастрычніку 2015 Паўлоўскі быў затрыманы КДБ і месяц знаходзіўся пад арыштам. Бізнесовец вызвалены пасля кампенсацыі дзяржаве стратаў у памеры USD 20 млн.

У дачыненні да арыштаванай у 2014 годзе сенатара і кіраўніцы высокапрыбытковай птушкафабрыкі Ганны Шарэйка на працягу ўсяго 2015 года вялося следства па карупцыйнай справе. Яна сама так і не была вызвалена, знаходзілася за кратамі і, хутчэй за ўсё, адмовілася прымаць вызначаныя правілы гульні. Пры гэтым у верхняй палаце парламента застаюцца яшчэ два прадстаўнікі буйнога бізнесу — гендырэктар «Марко» Мікалай Мартынаў і Аляксандр Шакуцін з «Амкадора».

Магчыма, арышты з адкупнымі сенатараў-бізнесоўцаў, якія патрапілі хоць і ў спецыфічны, але ж вышэйшы выбарны дзяржаўны інстытут, з’яўляюцца папярэджаннем буйному бізнесу, каб яго прадстаўнікі ўстрымліваліся ад выхаду ў палітычную сферу. З прычыны істотнага скарачэння рэсурсаў дзяржаве застаецца толькі выкарыстоўваць рэпрэсіўныя механізмы для падтрымання лаяльнасці. Не выключана і тое, што іншыя лабісцкія групы вырашылі прыбраць канкурэнтаў на фоне ўрэгулявання ўзаемадачыненняў з заходнімі сталіцамі.

Заканадаўчая дзейнасць: пад пятой адміністрацыі і ўрада

Ніводзін з разгляданых у 2015 годзе законапраектаў не быў адхілены Палатай прадстаўнікоў, шэраг адпраўлены на дапрацоўку. Агулам у першым чытанні было прынята 57, у другім чытанні — 102 праектаў законаў.

План падрыхтоўкі законапраектаў на 2015 год уключаў 32 законапраекты і адну канцэпцыю, якія былі адабраны з 115 прапаноў (28%).2 Гэта нязначна адрозніваецца ад папярэдніх гадоў і фіксуе тэндэнцыю адносна стабільнай колькасці планавых законапраектаў (каля 30–40).

Пры гэтым дэпутаты, як звычайна, не выяўляюць ініцыятывы ў законатворчай дзейнасці. Так, з агульнай колькасці ад дэпутатаў парламента паступілі 8 прапаноў, з якіх былі адабраны толькі два праекты закона. Дэпутаты выступілі з ініцыятывай прыняць удзел у падрыхтоўцы законапраекта ў двух выпадках — наконт удасканалення нормаў закона аб турызме і зменаў у асобных кодэксах.

Найбольшай актыўнасцю ў сферы законатворчай ініцыятывы традыцыйна вылучаецца ўрад, у якога з 47 прапаноў была адабрана амаль палова — 21 прапанова. Гэта ў асноўным праекты законаў у сферы заканадаўства аб прадпрымальніцкай, гаспадарчай дзейнасці. Пры гэтым фактычна ўсе законапраекты ў сферы фінансава-крэдытнай сістэмы прапанаваны прэзідэнтам краіны — 10.

Падрыхтоўка праектаў законаў застаецца ў кампетэнцыі ўрада і Адміністрацыі прэзідэнта (праз падпарадкаваны Адміністрацыі Нацыянальны цэнтр заканадаўства і прававых даследаванняў). У некаторых выпадках да распрацоўкі дакументаў далучаліся Вярхоўны суд, Генеральная пракуратура, Дзяржаўны камітэт судовых экспертыз і Нацыянальны банк.

Варта адзначыць, што напрыканцы года парламент прыняў закон аб дзяржаўна-прыватным партнёрстве, якi першапачаткова не быў уключаны ў план падрыхтоўкі на 2015 год. Гэта сведчыць аб гатоўнасці беларускіх уладаў прымаць пэўныя змены ў існай мадэлі пад ціскам звужэння фінансавых магчымасцяў для прыцягнення дадатковых замежных інвестыцый у краіну.

Так, у якасці пілотнага праекта разглядаецца рэканструкцыя ўчастку аўтадарогі М 10 з аб’ёмам інвестыцый у памеры USD 350 млн з прыцягненнем сродкаў Еўрапейскага банка рэканструкцыі і развіцця і Міжнароднай фінансавай карпарацыі. Аднак сумнеўна, што ў бліжэйшы час улады знойдуць прымальны фармат прыцягнення прыватнага айчыннага бізнесу, асабліва малога і сярэдняга, у развіццё нацыянальнай інфраструктуры.

Традыцыйна Канстытуцыйны суд не выявіў супярэчнасцяў у прыманых парламентам законах, праверыўшы болей за паўсотню нарматыўных прававых актаў у 2015 годзе. Аднак у сваім штогадовым пасланні КС звярнуў дадатковую ўвагу законатворцаў на захаванне права беларусаў на годнае жыццё і недапушчэнне «скажэння сутнасці сацыяльнай дзяржавы».3

Не сенат красіць Мясніковіча, а Мясніковіч — сенат

На працягу года захоўвалася высокая публічная актыўнасць дэпутатаў парламента, асабліва кіраўніцтва палат, скіраваная на папулярызацыю сярод насельніцтва рашэнняў уладаў. Дэпутаты не толькі рэгулярна сустракаліся з выбарцамі па сваіх акругах, але і выступалі ў СМІ для абмеркавання найбольш рэзанансных рашэнняў.

Безумоўным лідарам па прысутнасці ў інфармацыйнай прасторы з’яўляецца экс-прэм’ер і старшыня верхняй палаты Міхаіл Мясніковіч. Ён амаль штодзённа з’яўляўся ў СМІ з рознымі інфармацыйнымі нагодамі, што адрознівала яго ад папярэдніка — Анатоля Рубінава. Міхаіл Мясніковіч вылучаецца актыўнасцю ў працы з чыноўнікамі, застаецца публічнай асобай і праводзіць нарады па эканамічнай тэматыцы. Ён працягвае выконваць многія са сваіх ранейшых урадавых функцый і сустракаецца з дыпламатамі, абмяркоўваючы магчымасці інвестыцыйнага супрацоўніцтва і паставак беларускай прадукцыі.

Варта адзначыць, што пасля адстаўкі з пасады прэм’ер-міністра Мясніковіч узначаліў маніторынгавую групу па выпрацоўцы мер для развіцця і росту эканомікі. Праз год ён нават прадставіў грамадству кнігу пад сваім аўтарствам пра перспектывы развіцця нацыянальнай эканомікі. У ёй Мясніковіч падтрымлівае ідэю «структурнага рэфармавання» і стварэння «высокатэхналагічнага сектара», што, аднак, прапануецца рабіць з дапамогай старых метадаў у рамках дырэктыўнага кіравання эканомікай. Нягледзячы на некаторыя «рынкавыя» заявы наконт рэфармавання эканомікі, на працягу года старшыня Савета Рэспублікі неаднаразова выказваўся ў падтрымку няўклюднай ініцыятывы па спагнанні падатку на дабаўленую вартасць з пасылак, што прыходзяць з-за мяжы.

Нягледзячы на публічнасць і пастаянную прысутнасць М. Мясніковіча ў СМІ, ён не патрапіў у спіс давераных асоб кандыдата на пасаду прэзідэнта Аляксандра Лукашэнкі. Хутчэй за ўсё, кіраўнік дзяржавы не захацеў атаясамлівацца з былым кіраўніком урада, пры якім адбылося істотнае зніжэнне даходаў насельніцтва. Пры гэтым на прэзідэнцкіх выбарах сярод давераных асоб Лукашэнкі было некалькі прадстаўнікоў ніжняй і верхняй палат беларускага парламента, у тым ліку старшыня Палаты прадстаўнікоў Уладзімір Андрэйчанка.

Варта адзначыць, што ў парламенце дазваляецца існаванне адрозных альтэрнатыўных поглядаў на кадравую палітыку прэзідэнцкай адміністрацыі. Так, напрыканцы года 102 дэпутаты выказаліся за перапрызначэнне Андрэя Кабякова на пасаду прэм’ер-міністра, а чатыры выступілі супраць.

Знешнепалітычныя ініцыятывы: патрапіць у ПАСЕ, стварыць еўразійскі парламент

Беларускія парламентарыі традыцыйна маюць паўнавартасныя міжпарламенцкія сувязі са сваімі калегамі на постсавецкай прасторы ў межах разнастайных структур. Разам са спробамі афіцыйнага Менска ўрэгуляваць зносіны з еўрапейскімі сталіцамі ў 2015 годзе адбываецца інтэнсіфікацыя кантактаў і з еўрапейскімі міжпарламенцкімі структурамі.

АБСЕ застаецца адзінай пан’еўрапейскай арганізацыяй, у якой беларускі парламент мае паўнапраўнае прадстаўніцтва. Пры гэтым беларускія парламентарыі ўдзельнічаюць у некалькіх іншых рэгіянальных еўрапейскіх міжпарламенцкіх структурах. Напрыклад, беларускія дэлегацыі рэгулярна запрашаюцца да ўдзелу ў форумах парламентарыяў Савета дзяржаў Балтыйскага мора і ў сесіях Арганізацыі Чарнаморскага эканамічнага супрацоўніцтва.

Афіцыйныя беларускiя дэлегацыi крыху змякчылi рэакцыю на крытыку з боку еўрапейскіх прадстаўнікоў і прадэманстравалi гатоўнасць да дыялога па пытаннях правоў чалавека. Раней беларускія парламентарыі ўвогуле адмаўлялі існаванне праблем з дэмакратыяй у краіне і адхілялі ўсе прэтэнзіі на гэты конт з боку сваіх еўрапейскіх калегаў.

Прадстаўнікі ПА АБСЕ ўдзельнічалі ў назіранні на прэзідэнцкіх выбарах у рамках кароткатэрміновай місіі. Запрашэнне прыняць удзел у назіранні на прэзідэнцкіх выбарах атрымалі не меней за 40 парламентарыяў з розных краін. Беларускія ўлады імкнуліся актыўна камунікаваць з кароткатэрміновай назіральнай місіяй ПА АБСЕ і выказвалі задавальненне супрацоўніцтвам.

З пачатку года беларускія парламентарыі актывізавалі свае высілкі па вяртанні Беларусі статуса спецыяльна запрошанага ў Парламенцкай асамблеі Савета Еўропы, што было станоўча адзначана ПАСЕ ўзнаўленнем дыялога і цеснага супрацоўніцтва. Так, Беларусь наведаў спецдакладчык ПАСЕ Андрэа Рыгоні, беларускія дэпутаты прынялі ўдзел у некаторых мерапрыемствах у Савеце Еўропы, у тым ліку ў працы камітэта па палітычных пытаннях. Пры гэтым прадстаўнікі ПАСЕ атрымалі магчымасць назіраць за выбарамі ў Беларусі ўпершыню з 2001 года.

На сустрэчы з папярэдняй місіяй назіральнікаў ад ПАСЕ старшыня ніжняй палаты парламента Уладзімір Андрэйчанка пацвердзіў зацікаўленасць у развіцці дыялога з Еўропай.4 Адзначым, што спікер ніжняй палаты парламента ўваходзіў у спіс асобаў, на якіх распаўсюджваліся абмежаванні Еўрасаюза на ўезд і наяўнасць рахункаў у банках.

Аднак парламентарыі не выявілі гатоўнасці да выканання адзінай умовы для вяртання статуса — увядзення мараторыя на смяротнае пакаранне. Мараторый можа быць уведзены як парламентам, так і прэзідэнтам. Аднак, паводле заяў беларускіх дэпутатаў, адмена смяротнага пакарання з’яўляецца непапулярным крокам не толькі ў грамадстве, але і ў беларускім парламенце.

На міжнародных пляцоўках беларускія парламентарыі прытрымліваюцца ўзгодненых з Расеяй пазіцый па пытаннях, якія закранаюць інтарэсы Крамля. Так, беларуская дэлегацыя адмовілася на 24-й летняй сесіі Парламенцкай асамблеі АБСЕ ў Хельсінкі ад падтрымкі рэзалюцыі па асуджэнні дзеянняў Расеі ў дачыненні да Крыма.

Пры гэтым спікер Савета Рэспублікі М. Мясніковіч падтрымаў ідэю Уладзіміра Пуціна пра паскарэнне стварэння валютнага саюза ЕАЭС, што разыходзіцца з заявамі прэзідэнта Лукашэнкі. Варта адзначыць, што кіраўнік Беларусі не аднойчы падкрэсліваў сваё негатыўнае стаўленне да ўвядзення адзінай валюты.

У 2015 годзе 48-я летняя сесія Парламенцкага сходу Саюза Беларусі і Расеі прайшла ў Гродне. Беларускія ўлады працягваюць выкарыстоўваць двухбаковыя міжпарламенцкія структуры для адстойвання сваіх інтарэсаў у зносінах з Крамлём. Пры гэтым беларускае кіраўніцтва хацела б мець дадатковы механізм абароны сваіх інтарэсаў у зняцці абмежавальных бар’ераў для доступу на расейскі рынак і атрымання іншых выгодаў ад супрацоўніцтва з Масквой. Так, М. Мясніковіч выступіў з ініцыятывай стварэння парламенцкага вымярэння еўразійскай інтэграцыі.

У выніку афіцыйнага візіту беларускіх парламентарыяў у Казахстан падпісана пагадненне аб супрацоўніцтве паміж Палатай прадстаўнікоў і Мажылісам Парламента. Гэта зноў жа пашырае магчымасці супольнай каардынацыі дзеянняў афіцыйнага Менска і Астаны ў выпадку нарастання інтэграцыйнага ціску з боку Крамля.

Мясцовыя ўлады: самакіраванне на службу ЖКГ, а саветы пад патранажам Менска

Разам са скарачэннем бюджэтных сродкаў мясцовыя ўлады актывізавалі працэс папулярызацыі развіцця вулічных і дамавых камітэтаў, таварыстваў уласнікаў. Аднак улады бачаць у гэтых намінальных органах самакіравання дадатковы механізм кампенсацыі наўзамен скарачэнню сацыяльных гарантый дзяржавы насельніцтву. Функцыянальна вулічныя і дамавыя камітэты павінны ўзяць на сябе частку абавязкаў жыллёва-камунальнай гаспадаркі і стаць дадатковым інструментам мабілізацыі насельніцтва на прыборку гарадскіх тэрыторый без пашырэння сваіх паўнамоцтваў па самакіраванні.

Перад пачаткам прэзідэнцкай кампаніі кіраўнік дзяржавы А. Лукашэнка на сустрэчы з кіраўніком сената М. Мясніковічам падкрэсліў важнасць прапагандысцкай функцыі мясцовых дэпутатаў падчас выбараў.5 Тым не менш аўтарытэтнасць мясцовых дэпутатаў, як і парламентарыяў, сярод насельніцтва, хутчэй за ўсё, можа нашкодзіць рэйтынгам прэзідэнта. Так, паводле апытанняў НІСЭПД, па рэйтынгу даверу мясцовыя саветы і парламент працягваюць займаць аднолькава нізкія пазіцыі сярод іншых дзяржаўных і грамадскіх інстытутаў — адпаведна 31.5 і 30.3% у снежні 2015 года.6

Пад уплывам супрацоўніцтва з міжнароднымі фондамі мясцовыя органы ўлады становяцца больш адкрытымі для грамадства структурамі. Прадстаўнікі маладзёвых парламентаў перыядычна сустракаюцца са старшынямі мясцовых выканкамаў і раённых саветаў дэпутатаў, начальнікамі аддзела адукацыі. Таксама гэтыя маладзёвыя структуры могуць удзельнічаць або быць нават ініцыятарамі разнастайных развівальных, экалагічных, спартовых ці культурніцкіх праектаў у партнёрстве з міжнароднымі фондамі.

Заключэнне

Нават невысокія рэйтынгі і ўрэзаныя функцыі апазіцыі, нязначная яе роля ў палітычнай сістэме, хутчэй за ўсё, не схіляць кіраўніка дзяржавы прыняць рашэнне аб змене выбарчых правіл на парламенцкіх выбарах 2016 года. У часы, калі краіна імкліва скочваецца ў сярэдзіну 1990-х, даць шанц апазіцыйнаму палітыку выкарыстаць парламенцкую трыбуну ў якасці трампліна для палітычнай кар’еры было б неабачліва для былога апазіцыянера, які кіруе краінай ужо пяты тэрмін.

Кіраўнік дзяржавы, хутчэй за ўсё, будзе таксама сумнявацца ў лаяльнасці буйнога бізнесу ў сітуацыі, калі звужаюцца магчымасці атрымліваць ранейшыя прыбыткі і адбываецца пераразмеркаванне фінансавых плыняў на фоне сістэмнага крызісу беларускай эканамічнай мадэлі. У такіх умовах небяспекай можа падавацца прысутнасць бізнесоўцаў нават у дэкаратыўным вышэйшым прадстаўнічым органе краіны.