Гражданское общество: новые геополитические реалии и вызовы финансовой устойчивости

Резюме

В 2015 году поиск путей нормализации отношений по линии Беларусь – Запад явился основным фактором, влияющим на условия деятельности организаций гражданского общества (ОГО). Правовые ограничения для деятельности ОГО оставались прежними, включая политическую цензуру при регистрации нежелательных для властей общественных объединений и фондов. Вместе с тем власти реформировали законодательство об иностранном финансировании, что затронуло интересы ОГО.

Под влиянием конфликта в Украине и с учётом роли Минска как переговорной площадки, страны Запада пошли на нормализацию отношений с властями Беларуси, что способствовало как открытию новых «окон возможностей» для ОГО, так и уменьшению влияния тех ОГО демократического спектра, которые в предыдущие пять лет были интегрированы в той или иной роли в конфронтационную модель взаимоотношений внешнеполитических субъектов.

Тенденции:

• неизменность нормативных ограничений для деятельности ОГО;
• упрощение для доноров финансирования государственных проектов и программ при неизменных условиях привлечения финансирования ОГО;
• уменьшение влияния правозащитных и в целом демократических ОГО как лоббистов на международной арене;
• открытие возможностей для диалога ОГО с государством без достижения заметных результатов;
• изменение условий функционирования ОГО в связи с «потеплением» в отношениях между Беларусью и Западом;
• усиление значимости социальных, благотворительных и культурных проектов в гражданском обществе.

Организации ГО и контекст деятельности

В 2015 году белорусский «третий сектор» выдвинул меньше громких инициатив, чем в предыдущие годы. Популярные прежде масштабные проекты и стратегии уже не захватывали всеобщего внимания в кругах гражданского общества. Если в преддверии предыдущих парламентских выборов политизированная часть претендовала на определяющую роль в политических процессах, то в 2015 году гражданское общество не проявило внимания к предстоящим выборам президента страны.

От амбиций определять взаимодействие Евросоюза с Беларусью (проявленных в отношении «Диалога о модернизации») сектор перешёл к значительно более приземлённым целям – экспертному содействию государству в осуществлении прежде всего экономических преобразований в рамках программы «Рефорум». Если ранее дискуссии о европейских санкциях против Беларуси являлись темой для жарких споров, то после президентских выборов приостановление (с перспективой полной отмены) санкций ОГО восприняли если не равнодушно, то спокойно.

Эти процессы можно оценивать по-разному: отрицательно – как поражение ОГО в политической борьбе – либо положительно – как возврат «третьего сектора» к своим прямым функциям и освобождение ОГО от несвойственных им политических устремлений. В любом случае эти процессы повлияли на сосредоточение проектов ОГО в узких темах и отраслевых направлениях, а также на дальнейшее размывание принципиальных отличий между ОГО демократического спектра и лояльными властям общественными объединениями (ОО).

В июне 2015 года влиятельная на европейском уровне Национальная платформа Форума гражданского общества «Восточное партнёрство» сменила лидера (им стала бывшая руководительница Рады молодёжных и детских организаций Светлана Королёва) и взяла курс на превращение в полноценную зонтичную структуру с разработанным регламентом, постоянными исполнительными органами и условиями членства. На этом фоне резко уменьшилось число участников конференций Национальной платформы, а отказ от политических амбиций сопровождался интенсификацией работы в отраслевых рабочих группах, соответствующих компонентам «Восточного партнёрства».

Внутри сектора продолжались прежние тенденции всё большей деполитизации. В ходе кампании по выборам президента практически все демократические ОГО, за исключением специализирующихся на мониторинге выборов, либо игнорировали кампанию, либо относились резко критически к её участникам. Показательно, что по итогам выборов Национальная платформа ФГО ВП приняла заявление, возлагающее ответственность за фальсификацию выборов как на действующую власть, так и на оппозицию.1

В целом, национальные ОГО по-прежнему сохраняют присутствие на арене белорусско-европейского взаимодействия, но их влияние уменьшилось: они уже не формируют тренды, а следуют в фарватере определяемого государством и европейскими субъектами курса.

Государство задаёт ритм процессам и внутри страны. Лояльное отношение к популяризации символов национальной культуры делает «бум вышиванок» не внутрисекторальным явлением, а настоящей модой. Терпимое (по сравнению с получением ОГО иностранного финансирования) отношение к процессам краудфандинга, социального предпринимательства, различных форм взаимодействия неполитических ОГО с бизнесом в рамках благотворительности и корпоративной социальной ответственности делает соответствующие направления привлекательными для работы ОГО.

С другой стороны, сохраняются показательные нормативные ограничения для деятельности некоторых ОГО. Так, лишь прямое политическое решение не позволило превратиться уголовному делу этноанархистской группы «Пошуг» в масштабный процесс с новыми политзаключёнными. В декабре 2015 года отечественное правозащитное сообщество признало политзаключённым учредителя организации «Платформа» М. Жемчужного.

Таким образом, в 2015 году наиболее важные факторы развития гражданского общества касались внешних условий для деятельности, к которым приспосабливались организации.

Статистика прироста некоммерческого сектора

По данным министерства юстиции, в 2015 году в Беларуси зарегистрировано 106 новых общественных объединений, что в целом соответствует обычному показателю регистрируемых ежегодно объединений (табл. 1). По сравнению с 2014 годом, общее количество зарегистрированных ОО увеличилось на 2.7% (с 2 596 на 1 января 2015 года до 2 665 на 1 января 2016 года). В течение года также зарегистрировано 11 новых фондов (табл. 2).

Весной 2015 года информация о вновь регистрируемых юридических лицах была удалена с сайта минюста в процессе реорганизации этого сайта. На сайте остался раздел о зарегистрированных ОО, их ассоциациях. Однако данные пополняются нерегулярно, информация о некоторых зарегистрированных организациях не находит отражения в данном разделе. Удаление указанной информации исключает возможность полноценного количественного и качественного анализа зарегистрированных некоммерческих организаций, поскольку отсутствуют данные о регистрации учреждений, которые в последнее время стали наиболее популярной формой для регистрации ОГО.

Изменения законодательства, затрагивающие финансовую деятельность ОГО

Тридцать первого августа 2015 года президент подписал Декрет № 5 «Об иностранной безвозмездной помощи», утвердивший «Положение о порядке получения, учёта, регистрации, использования иностранной безвозмездной помощи (ИБП)». Этот акт не изменяет жёсткой ограничительной системы регистрации и использования ИБП.2

Установленная новым декретом система регистрации ИБП не соответствует международным обязательствам Беларуси и международным стандартам в области свободы ассоциаций, напр. Руководящим принципам по свободе ассоциаций ОБСЕ. Законы Беларуси в этой области остаются одними из самых жёстких в регионе ОБСЕ, даже с учётом общей тенденции ужесточения регулирования иностранного финансирования в странах СНГ.

Декрет сохраняет необходимость предварительной регистрации ИБП в Департаменте по гуманитарной деятельности Управления делами президента, которая позволяет властям произвольно отказывать в разрешении на использование ИБП. Сохранены также ограничения перечня целей, на которые допускается получение ИБП. Несмотря на добавление в перечень некоторых новых целей, в нём отсутствуют: образовательная деятельность, права человека, пропаганда здорового образа жизни, гендерное равенство, защита животных и другие аспекты деятельности НКО. ИБП на цели, не указанные в перечне, может быть получена только по решению Управления делами президента. К отправителям ИБП отнесены также граждане Беларуси, постоянно проживающие за рубежом, и иностранные граждане; к получателям ИБП отнесены также иностранные граждане и апатриды, постоянно проживающие в Беларуси.

К позитивным изменениям, внесённым новым декретом, следует отнести исключение из понятия ИБП анонимных пожертвований, полученных внутри Беларуси. Таким образом устраняется норма законодательства, которая не работала на практике, но превращала в наказуемую деятельность работу благотворительных и иных организаций по использованию средств, собранных в ящики для пожертвований.

Декрет ужесточает требования к отчётности, усиливает контроль государства над использованием полученной ИБП, усложняет процедуру освобождения этой помощи от налогов, а также создаёт преференции гуманитарным проектам и программам, утверждённым государством, по сравнению с самостоятельными проектами ОГО. Остаётся в силе и критикуемая гражданским обществом административная и уголовная ответственность за нарушение порядка использования иностранных пожертвований. Для общественных объединений даже однократное нарушение порядка получения ИБП может служить основанием для ликвидации.

В 2015 году произошло также реформирование и международной технической помощи (МТП). Двадцать третьего октября вступил в силу ряд нормативных актов, посвящённых вопросам реализации проектов (программ) МТП, основным из которых можно считать постановление Совета министров Республики Беларусь от 13 июля 2015 года № 590 «О внесении изменений и дополнений в некоторые постановления Совета министров Республики Беларусь». Постановление вводит принцип «одного окна» по всем проектам МТП через министерство экономики, уменьшает количество документов для регистрации и сроки их рассмотрения.

При Комиссии по вопросам международного технического сотрудничества при Совете министров создан Координационный совет с участием представителей государственных органов, неправительственного сектора (в том числе представителей Белорусского хельсинкского комитета и иных независимых ОГО), доноров МТП. Учреждён Центр международной технической помощи Европейского Союза в Минске.3

Несмотря на ряд улучшений технического характера, неизменным остался принцип разрешительной системы регистрации ИБП и МТП, не соответствующий международным обязательствам Беларуси. Сохранилась также проблема разграничения понятий ИБП и МТП. Новый порядок получения и регистрации помощи из-за рубежа облегчает привлечение помощи государственным структурам, но не упрощает такую задачу для НКО.4

Для белорусского правительства ИБП и МТП выглядят теперь как привлекательные целевые субсидии, которые, в отличие от кредитов, не надо возвращать. Даже в период жёсткой конфронтации с Евросоюзом и США Беларусь получала более EUR 100 млн в год помощи из иностранных фондов – и увеличение этого потока (воспринимаемого как субсидии) в условиях кризиса может быть весьма кстати.

Белорусский МИД приступил к переговорам с немецкими политическими фондами (Фонд Эберта и Фонд Аденауэра) об открытии в Минске их представительств.

Законом Республики Беларусь от 30 декабря 2015 года «О внесении изменений и дополнений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам предпринимательской деятельности и налогообложения»5 расширено число получателей налоговых льгот, но практика поимённого указания в Налоговом кодексе ОГО – получателей корпоративных пожертвований, существующих в льготном режиме, осталась неизменной.

В условиях усложнения получения гуманитарной помощи и экономического кризиса, в 2015 году белорусские ОГО активно развивали механизмы краудфандинга. Площадки для сбора средств на благотворительные и социальные проекты Ulej.by, Maesens.by и Талака стали одними из самых заметных проявлений этой тенденции. Как представляется, изменение отношения к внутреннему фандрайзингу, увеличение доли собираемых внутри страны средств для проектов ОГО должны стать в ближайшее время долговременной тенденцией, которая неизбежно повлечёт за собой и изменение направленности деятельности организаций.

Ограничения для деятельности организаций гражданского общества

Сохраняется практика необоснованных отказов в регистрации общественных объединений и фондов. Так, 10–11 июня в Верховном суде Беларуси рассматривалась жалоба инициаторов создания правозащитного объединения «За справедливые выборы» на отказ в регистрации организации. Минюст уже в третий раз отказал в регистрации этому объединению (первый раз в 2011, второй – в 2013 году).

Комитет ООН по правам человека подготовил соображения от 10 октября 2014 года № 2153/2012 в связи со вторым отказом в регистрации объединения «За справедливые выборы», который имел место в 2013 году. Согласно соображениям, Республика Беларусь нарушила права граждан на ассоциацию, когда не зарегистрировала организацию ещё в 2011 году при первой попытке получить статус юридического лица. Тем не менее 11 июня 2015 года в очередной раз Верховный суд признал решение министерства юстиции об отказе в регистрации данного объединения законным и обоснованным.

Случай отказа в регистрации объединения «За справедливые выборы» является иллюстрацией многочисленных проблем со свободой создания ОГО в Беларуси: организации неоднократно и в течение продолжительного времени получают отказы в регистрации по причине либо незначительных и легко устранимых нарушений технического характера, либо непредусмотренных законом опросов учредителей. Тем не менее суды не отменяют решений регистрирующих органов об отказе в регистрации, а решения Комитета ООН по правам человека в связи с нарушениями свободы ассоциаций не исполняются.

Министерство юстиции также отказало в регистрации Молодёжного общественного объединения «Современный взгляд», Республиканского исследовательско-просветительского общественного объединения «Говори правду», Социально-просветительского общественного объединения «Движение матерей 328», Культурно-просветительского общественного объединения «Новая альтернатива». В последних двух случаях органами юстиции введена опасная практика, которая потенциально может стать серьёзной угрозой для создания каких бы то ни было новых ОО: основанием для отказа послужило указание в уставах этих двух ОГО предмета деятельности и задач, выходящих за пределы указанного в названии характера деятельности.

Распространённые необоснованные отказы в регистрации новых общественных объединений способствуют регистрации ОГО в форме учреждений – некоммерческих организаций, созданных одним собственником. Благодаря сравнительно простому порядку регистрации эта форма становится всё более популярной для вновь создаваемых организаций. Вместе с тем ряд видов деятельности (напр. представление интересов членов организации в суде, защита их прав и законных интересов в государственных органах, выдвижение представителей в состав избирательных комиссий либо наблюдателей на выборах) недоступен для ОГО, созданных в форме учреждения.

Уголовная ответственность за деятельность незарегистрированных ОГО по статье 1931 Уголовного кодекса, предусматривающей наказание в виде штрафа, ареста или лишения свободы на срок до двух лет, остаётся одним из самых серьёзных ограничений свободы ассоциаций в белорусском законодательстве, несмотря на то что новых приговоров по этой статье не зафиксировано с 2008 года. В 2015 году проверка по статье 1931 Уголовного кодекса за деятельность в составе незарегистрированной религиозной организации проводилась в отношении одной из протестантских церквей Гомеля в связи с тем, что она осуществляла богослужения за пределами района, в котором зарегистрирована.6

Факты давления на активистов ОГО7 и сохранение ограничительного регулирования их деятельности не стали препятствием для развёртывания диалога Беларуси с Европейским Союзом и США. После освобождения политзаключённых и проведения выборов президента практически без применения насилия путь к диалогу официального Минска с западными партнёрами оказался открытым.

В настоящий момент ценность диалога и взаимодействия с белорусскими властями для западных партнёров перевешивает важность вопросов прав человека и свободы деятельности для ОГО. В этих условиях внешние акторы перестают прислушиваться к тем ОГО, которые транслируют правозащитную и демократическую повестку дня, и больше внимания уделяют ОГО, которые настроены на диалог с государственными органами и продвижение идей эволюционных изменений в Беларуси.

Заключение

В связи с сокращением внешнего финансирования и усилением конкуренции, а также переориентаций основных доноров на преимущественное финансирование государственных программ и проектов, реализуемых лояльными властям ОГО в сотрудничестве с госорганами, организации, которые в прежние два десятилетия являлись визитной карточкой белорусского гражданского общества, будут уступать место организациям иной направленности. На первый план будут выходить социальные и благотворительные ОГО, особенно те, которые сочетают внешнее финансирование со сбором средств для деятельности внутри страны с использованием как краудфандинга, так и корпоративных пожертвований, а также лояльные ОГО, строящие свою деятельность по открытой модели без явной и прямой конфронтации с существующей общественно-политической моделью. Это повлечёт за собой изменение направленности деятельности многих ОГО, особенно в части налаживания диалога внутри страны. Вопрос о том, станет ли эта модель деятельности более эффективной по сравнению с предшествующей, остаётся открытым.