Гражданское общество: через уход от политики к взаимодействию с властью

Резюме

Государство сохраняет жёсткие правовые рамки для регистрации и деятельности некоммерческих организаций (НКО). Однако в последние годы динамика нормотворчества направлена скорее на совершенствование существующих, а не введение новых ограничений. Сохраняется практика точечных репрессий против наиболее влиятельных лидеров сектора. В процессе приспособления к существующим условиям всё большее число структур стремятся максимально дистанцироваться от формальной политики (выборы, партии) и тем самым занять позицию, удобную для диалога с властью или, по крайней мере, предотвращающую вмешательство государства в их деятельность. На сегодняшний день такая тенденция осуществляется с переменным успехом: если в сфере предпринимательства, агротуризма и экологии диалог оценивается общественными субъектами как продуктивный, то в сфере защиты прав человека – как неэффективный и формальный.

Не основанные на членстве формы НКО (учреждения) регистрируются в наиболее простом порядке, их доля в структуре вновь зарегистрированных организаций растёт. При этом массовые членские организации постепенно вытесняются учреждениями и фондами.

Тенденции:

• изменение законодательства, регулирующего создание и деятельность НКО, на фоне приостановки тенденции к его ужесточению;
• увеличение числа и значимости не основанных на членстве НКО (учреждений и фондов);
• максимальное дистанцирование НКО от политической деятельности;
• стремление НКО к выстраиванию конструктивного диалога с властью.

Правовые рамки деятельности некоммерческих организаций

В 2014 году законодательство, регулирующее вопросы создания и деятельности общественных объединений (ОО), претерпело очередные изменения: 20 февраля вступил в силу закон «О внесении дополнений и изменений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам деятельности политических партий и других общественных объединений», принятый 4 ноября 2013 года. Однако общая правовая среда для некоммерческих организаций (НКО) осталась прежней. Основные препятствия для деятельности НКО сохранились как на уровне правового регулирования, так и на уровне правоприменительной практики:

• порядок государственной регистрации общественных объединений, партий, их организационных структур, а также фондов является сложным и обременительным и оставляет возможности государственным регистрирующим органам произвольно отказывать в регистрации по малозначимым основаниям;
• установлен запрет на деятельность различных форм НКО без государственной регистрации, за нарушение которого предусмотрено уголовное наказание по статье 193 Уголовного кодекса – до двух лет лишения свободы;
• законодательство устанавливает существенные ограничения для получения финансирования НКО из внутренних и зарубежных источников, при этом налоговые льготы для доноров незначительны и не являются фактором, способствующим благотворительности и меценатству;
• ограничено право НКО на проведение мирных собраний, также ограничена свобода выражения мнений.

Двадцатого февраля 2014 года вступили в силу изменения и дополнения в закон «Об общественных объединениях», которые внесены законом от 4 ноября 2013 года «О внесении дополнений и изменений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам деятельности политических партий и других общественных объединений». К числу позитивных новелл закона относится смягчение критерия регионального представительства учредителей при создании республиканских ОО. Общее требование относительно числа учредителей не изменилось: для создания республиканского объединения требуется 50 человек. Но если ранее необходимо было иметь не менее чем по 10 учредителей от четырёх областей и города Минска, то теперь минимальное представительство – не менее чем по 1 учредителю от четырёх областей и Минска.

Закон также сократил перечень документов, которые подаются на регистрацию, уточнил некоторые вопросы регистрации международных ОО, отделений иностранных ОО, внёс другие технические улучшения. В то же время в закон внесено новое основание для ликвидации ОО: непредставление в течение трёх лет подряд ежегодных отчётов в регистрирующий орган.

Указанный закон ввёл норму о возможном создании политических партий путём преобразования ОО (ст. 10 Закона «О политических партиях» в новой редакции). Однако попытка Белорусского славянского комитета воспользоваться этой нормой потерпела неудачу: реорганизация этого объединения в партию натолкнулась на давление со стороны спецслужб на членов объединения.

В феврале 2014 годы приняты подзаконные акты, направленные на приведение порядка регистрации объединений в соответствие с новой реакцией Закона Республики Беларусь «Об общественных объединениях». Так, 3 февраля министерство юстиции приняло постановление № 32 «О внесении изменений и дополнений в постановление Министерства юстиции Республики Беларусь от 30 августа 2005 года № 48». Этот нормативный акт, устанавливающий порядок оформления и рассмотрения документов, связанных с регистрацией политических партий, профессиональных союзов и иных ОО, опубликован крайне поздно – лишь 20 февраля, т. е. непосредственно в день вступления в силу обновленной редакции закона «Об общественных объединениях».

Из сферы регулирования данного постановления исключены вопросы регистрации и ликвидации, постановки на учёт и снятия с него организационных структур политических партий и ОО. В отношении этой категории субъектов постановлением Совета министров от 18 февраля 2014 года № 141 утверждены два отдельных положения, вступивших в силу 20 февраля: «Положение о порядке учёта организационных структур политических партий и общественных объединений» и «Положение о порядке прекращения деятельности организационных структур политических партий и общественных объединений».

Постановлением Министерства юстиции Республики Беларусь от 21 января 2014 года № 19 внесены изменения в формы заявлений для государственной регистрации некоммерческих организаций, а также для государственной регистрации изменений и/или дополнений, вносимых в уставы таких организаций. Данные изменения актуальны для НКО, создаваемых или зарегистрированных в форме учреждений или ассоциаций (союзов).

В соответствии с постановлением Совета министров Беларуси от 18 августа 2014 года № 799, срок действия справки о согласовании наименования вновь создаваемых учреждений и ассоциаций сокращён с трёх до одного месяца. Это изменение вступило в силу с 30 ноября 2014 года и ограничило учредителей вновь создаваемых учреждений в части возможной продолжительности деятельности, направленной на регистрацию юридического лица.

В соответствии с Указом Президента Республики Беларусь от 30 января 2014 года № 55, финансирование расходов ОО «БРСМ» будет продолжено в 2014–2015 годах. При этом статьи расходов, на которые ОО «БРСМ» выделяется прямое государственное финансирование, не опубликованы, их перечень предназначен лишь для служебного пользования.

Статистика прироста некоммерческого сектора

По данным белорусского министерства юстиции,1 в 2014 году зарегистрировано 86 новых ОО (1 международное, 13 республиканских и 72 местных), 3 союза (ассоциации) ОО и 11 новых местных фондов. Эти показатели несколько выше показателей 2013 года, когда было зарегистрировано 70 новых OO, 1 ассоциация OO и 11 фондов. Тем не менее показатели двух последних лет оказались ниже показателей 2007–2012 годов (табл. 1).

По состоянию на 1 января 2015 года, в Беларуси зарегистрированы 37 профессиональных союзов (33 республиканских профсоюза, 1 территориальный и 3 профсоюза в организациях) и 23 032 профсоюзные организации, 2 596 ОО, в т. ч. 228 международных, 709 республиканских и 1 659 местных. Зарегистрировано и поставлено на учёт 40 259 организационных ОО, а также зарегистрировано 33 союза (ассоциации) ОО, 155 фондов (14 международных, 5 республиканских и 136 местных), 7 республиканских государственно-общественных объединений.

По сравнению с 2013 годом, общее число общественных объединений увеличилась на 2.9%. Количество зарегистрированных фондов увеличилось на 6.9%.

В целом, вновь создаваемые объединения не отличаются большим разнообразием по характеру деятельности. В основном их деятельность направлена не на решение общественных проблем и достижение общественно-значимых целей, а на удовлетворение интересов членов этих объединений. Как и в предыдущие годы, более половины вновь зарегистрированных в 2014 году ОО являются спортивными, что соответствует долговременной тенденции для «третьего сектора»: доля спортивных объединений составила 57% (в 2013 году – 53%, 2012 – 51%, 2011 – 53%). Из 11 новых фондов 8 позиционируют себя в качестве благотворительных, в то время как в 2013 году таковых было 9.

В 2014 году зарегистрировано 44 негосударственных учреждения, что является наивысшим показателем регистрации НКО этой правовой формы (в 2013 году – 39, в 2012 – 26, в 2011 – 27). Тенденция к увеличению наблюдается с 2011 года.

Новый тренд – регистрация учреждений, цели которых сходны с целями коммерческих структур или же которые содействуют развитию бизнеса: учреждения финансового посредничества, консалтинга, медиации и т. п. Это направление вновь зарегистрированных учреждений вышло на первое место (11 новых организаций), оттеснив на второе место оказание социальной помощи и предоставление услуг (падение до 9 по сравнению с 13 в 2013 году). В то же время, в отличие от 2013 года, не зафиксировано случаев регистрации учреждений (равно как и иных форм НКО) с правозащитным направлением деятельности либо с целью защиты прав отдельных категорий граждан.

Ограничения для деятельности организаций гражданского общества

По данным министерства юстиции, в первом полугодии 2014 года регистрирующими органами проверена деятельность пятнадцати ОО. За этот период вынесено 51 письменное предупреждение, в т. ч. 42 – министерством юстиции и 9 – областными управлениями юстиции. За нарушение законодательства в судебном порядке временно приостановлена деятельность двух ОО (1 республиканское и 1 местное), ликвидированы в судебном порядке по искам областных управлений юстиции два местных ОО.

В сентябре управлением юстиции Могилёвской области подан иск в суд о приостановлении на три месяца деятельности общественного объединения «Могилёвский правозащитный центр» – одной из немногих региональных правозащитных организаций, имеющих зарегистрированный статус. Основанием для иска явились претензии к юридическому адресу, который органы юстиции сами отказались перерегистрировать по заявлению организации. Во время судебного процесса организация нашла новый юридический адрес и подала соответствующие документы для его регистрации, дело о приостановлении деятельности было прекращено.

Знаковый для белорусского третьего сектора политзаключённый, руководитель Правозащитного центра «Весна» (лишённого регистрации решением суда в 2003 году) Алесь Беляцкий освобождён по амнистии 21 июня 2014 года.2 В 2011 году он был осуждён на 4.5 года заключения за неуплату налогов с пожертвований, которые использовались для правозащитной деятельности этой НКО.3

С серьёзным давлением столкнулось просветительское учреждение «Центр правовой трансформации». Двадцать девятого октября в отношении председателя правления этой организации Елены Тонкачёвой, гражданки России, проживающей в Беларуси в течение последних 30 лет, принято решение об аннулировании разрешения на постоянное проживание в Беларуси. Пятого ноября Управлением внутренних дел администрации Первомайского района Минска принято решение о высылке правозащитницы из страны. При этом ей запрещён въезд в Беларусь в течение следующих трёх лет.4

Вышестоящие инстанции и суды отказали в удовлетворении жалобы правозащитницы. Представители белорусского гражданского общества и ряда международных организаций связывают высылку Тонкачёвой с профессиональной деятельностью и считают принятое решение формой политически мотивированного давления на правозащитную организацию. Двадцать первого февраля 2015 года Елена Тонкачёва покинула территорию Беларуси.

Деполитизация гражданского общества

Тенденция деполитизации «третьего сектора», наблюдавшаяся последнее десятилетие, в 2014 году приобрела наиболее выраженные черты. Если в период президентских выборов 2001 и 2006 годов значительная часть организаций гражданского общества так или иначе включалась в политический процесс (разного рода мобилизационные, молодёжные кампании, наблюдение за выборами), то в преддверии выборов 2015 года ситуация выглядит качественно иной. НКО не связывают реализацию своей миссии с возможностями, которые открываются в период выборов. Для многих организаций опыт выборов 2010 обусловил отношение к президентским выборам как к негативному фактору, дестабилизирующему запланированную стратегию деятельности.

Исключения редки и весьма условны: такие формально общественные и неполитические структуры, как кампания «Говори правду!» и движение «За Свободу», на практике функционируют в поле политической оппозиции, идентифицируются как партии и даже играют ведущую роль в коалиции «Народный референдум». Вместе с тем в обеих существующих коалициях оппозиции («Талака» и «Народный референдум») заявленные в качестве участников многочисленные НКО де-факто не работают. Эта ситуация контрастирует с выборами 2006, когда единый кандидат от оппозиции являлся выходцем из структур гражданского общества и стал единым во многом благодаря поддержке НКО.

Напротив, сферы деятельности, которые ранее были связаны с оппозицией, в 2014 году получили толчок к развитию через полный разрыв с политической повесткой. Инициативы в поддержку белорусской культуры («Будзьма беларусамі!»), языковые курсы («Мова нанова», «Мова цi кава» и пр.), распространение вышиванок и белорусской национальной символики (symbal.by, «Пазнач сабе беларусам») и иные многочисленные и координируемые через интернет благотворительные, гуманитарные, зоозащитные проекты перестали сталкиваться с противодействием со стороны власти, а затем получили поддержку бизнеса.

В итоге, в белорусском гражданском обществе окончательно сложилось понимание, что миссия любой организации, сколь бы она (миссия) ни увязывалась с политическими задачами (укрепление национальной идентичности, отстаивание интересов бизнеса, защита прав человека), может быть скорее реализована в том случае, если вопрос о власти и неприемлемости существующего политического режима будет снят с повестки дня. В последнее время протестная активность всё чаще осуществляется спонтанно, без участия структур гражданского общества и даже без стремления НКО использовать либо усвоить повестку дня, создаваемую в процессе выражения социального недовольства и протестов против ухудшения социально-экономической ситуации в стране.5

Элементы общественного диалога

В декабре 2014 года Министерство иностранных дел Беларуси пригласило правозащитные НКО для обсуждения проекта национального доклада Республики Беларусь в рамках II раунда Универсального периодического обзора (УПО) ООН по правам человека о выполнении рекомендаций, полученных по итогам I раунда в 2010 году.6 Таким образом приглашённым организациям представилась возможность высказать замечания к проекту национального отчёта. Однако, в отличие от процедуры подготовки доклада в рамках I раунда УПО в 2009–2010, на сей раз в дискуссию не вовлекались представители незарегистрированных НКО. В финальном варианте национального отчёта высказанные рекомендации не были учтены, проведённые консультации НКО с правительством в ходе его подготовки имели сугубо формальный характер.7

По итогам I раунда УПО в 2010 году, Беларусь получила рекомендации по улучшению соблюдения свободы ассоциаций и правовых условий деятельности организаций гражданского общества. Некоторые из этих рекомендаций Беларусь признала приемлемыми, но в итоге каких-либо изменений к лучшему в этой сфере не произошло: правовые условия реализации свободы ассоциаций и деятельности НКО остаются одними из наихудших в регионе. НКО подготовили ряд альтернативных докладов в рамках УПО, в том числе общий доклад широкой коалиции правозащитных организаций,8 а также специальный доклад о правовом положении НКО и свободы ассоциаций.

В декабре 2014 года министерство экономики вынесло на общественное обсуждение проект Национальной стратегии устойчивого социально - экономического развития Республики Беларусь на период до 2030 года (НСУР 2030). Ряд некоммерческих организаций направили свои предложения к проекту данного документа, большинство из которых также не были учтены.

В сравнении с предыдущими годами потеряла свою значимость диалоговая площадка Форума гражданского общества «Восточного партнёрства». Игнорирование государством этой структуры привело к тому, что и НКО перестали рассматривать её как эффективный инструмент: интенсивность коммуникации в рамках Форума снизилась, а ежегодная конференция структуры перестала быть событием в секторе и собрала меньше участников, чем в предыдущие годы.

Попытки НКО повлиять на диалог по поводу возможного вступления Беларуси в Болонский процесс оказались активными, но мало результативными. Вместе с тем поощрение общественного диалога со стороны государства наблюдается в тех сферах, где таковой диалог служит дополнительным стимулом для привлечения зарубежной финансовой помощи.9

Заключение

Представляется вероятным, что обозначенные выше тенденции являются долговременными. При условии неизменности политического режима НКО будут дистанцироваться от политической деятельности, стремясь занять выгодные позиции в процессе взаимодействия с государством (даже если такое взаимодействие малоэффективно) во избежание репрессивных реакций на свою деятельность.

Жёсткость законодательства, вероятно, достигла максимума, который позволяет государству контролировать гражданское общество в необходимых пределах. Новые ограничивающие нормы могут вводиться, однако они редко применяются на практике и скорее служат превентивным средством, направленным на удержание НКО в требуемых рамках и поддержку указанного тренда деполитизации.

Изменить эту тенденцию могут события, связанные с президентскими выборами 2015, в случае если репрессивная реакция со стороны властей выйдет за пределы обычного уровня, как это случилось в 2010 году. При долговременном характере нормализации по линии «официальный Минск – Европа» также можно ожидать постепенных качественных изменений, направленных на нормализацию взаимоотношений государства и гражданского общества, в том числе с постепенным изменением правовых рамок деятельности НКО.

Вторым фактором, который может оказать воздействие на развитие сектора НКО, как и на всю страну в целом, является конфликт на востоке Украины. Наряду с развитием гуманитарных инициатив (сбор помощи пострадавшим и приём беженцев) возможная эскалация войны может, с одной стороны, трансформировать повестку дня НКО в сторону большей деполитизации и ориентации на стабильность существующей политической системы, с другой стороны, способствовать радикализации некоторых общественных групп.