Администрация президента: к выборам и кризисам всегда готовы!

Николай Буров

Резюме

В течение 2014 года Администрация президента Республики Беларусь проводила политику «закручивания гаек» в системе государственного управления в стране. Значительно усилился контроль над местными властями, прежде всего за счёт активной ротации региональных чиновников и использования в этих целях борьбы с коррупцией. Подготовлена почва для безболезненного (для Администрации президента) проведения президентских выборов 2015 года и дальнейшего сворачивания «белорусской модели» развития в условиях экономического кризиса.

Тенденции:

Модернизация…

В 2014 году Администрация президента Республики Беларусь (далее – АП) продолжила разработку нового курса развития страны, необходимость которого обусловлена, прежде всего, дефицитом ресурсов и кризисом т. н. «белорусской модели». Основными характеристиками этого курса, предложенного АП, являются модернизация, мобилизация и оптимизация.

Под процессом «модернизации» белорусские власти понимают, главным образом, закупку нового оборудования для предприятий. Несмотря на активный официальный дискурс по поводу модернизации, её фактический провал очевиден даже для высшего руководства страны. Так, 21 января 2014 года в интервью белорусским СМИ президент А. Лукашенко признал начало спада в экономике, но ничего не сказал о провале модернизации.1 Однако уже 31 января на совещании по вопросам состояния и перспектив развития деревообработки президент констатировал провал модернизации в этой отрасли. Четырнадцатого ноября в ходе рабочей поездки в Гродненскую область результаты «модернизации» (невозможность продать произведённую продукцию) прямо названы преступлением.

…мобилизация…

Провал модернизации должен быть компенсирован активной мобилизацией, понимаемой как усиление контроля и ужесточение ответственности во всех сферах общественной жизни в условиях нарастающего дефицита наличных ресурсов. Ключевыми элементами мобилизации должны стать два разрабатываемых в течение 2014 года нормативных акта – Декрет «О предупреждении социального иждивенчества» (так называемый «декрет о тунеядцах») и Декрет № 5 «Об усилении требований к руководящим кадрам и работникам организаций»2 (рабочее название было более «революционным» – «Об усилении борьбы с бесхозяйственностью и повышении требований к руководящим кадрам всех уровней»).

Декрету о работе с кадрами АП придаёт первостепенное значение. Этот декрет регулярно анонсировался главой государства на протяжении всего 2014 года: 17 марта при рассмотрении кадровых вопросов; 22 апреля в ходе ежегодного послания Национальному собранию и белорусскому народу; 25 апреля в ходе посещения Климовичского района; 27 мая в ходе рабочей поездки в Минскую область; 31 июля на совещании по совершенствованию законодательства по борьбе с коррупцией; 11 августа при кадровых назначениях; 12 августа на совещании по вопросу непосредственно самого декрета; 14 октября при новых кадровых назначениях; 5 ноября в ходе рабочей поездки в Могилёвскую область; 11 ноября при заслушивании отчёта правительства и Национального банка о работе экономики в 2014 году и прогнозе на будущий год; 2 декабря в ходе встречи с председателем Федерации профсоюзов Беларуси М. Ордой; 2 декабря уже на втором отдельном совещании, посвящённом будущему декрету. Своеобразной кульминацией этого процесса явилось подписание декрета 15 декабря.

Текст самого декрета вызвал многочисленные дискуссии в экспертном сообществе. Очевидно, что он значительно усилил полномочия президентской вертикали, в том числе в отношении частного сектора. С другой стороны, и до принятия декрета местная власть в Беларуси не могла пожаловаться на отсутствие полномочий, многие положения декрета лишь узаконили давно сложившуюся в стране практику.

Представляется, что декрет не способен решить проблемы оттока квалифицированных кадров, низкого профессионализма и продолжения его падения, кумовства и местничества, некачественного менеджмента, приоритета политических соображений над экономическими и других негативных явлений, характерных для белорусской системы государственного управления. Сам факт декрета скорее следует рассматривать в контексте упрощения и одновременного ужесточения используемых методов ручного управления, что косвенно свидетельствует о дисбалансах и проблемах в административной системе.

Свидетельством наличия серьёзных социально-экономических проблем, а также снижения компетентности АП является и активное муссирование слухов по поводу «декрета о тунеядцах». При очевидности самой проблемы (сильно развитый теневой сектор в экономике) предлагаемый путь решения, по мнению большинства специалистов, является наименее адекватным. Министерство труда и социальной защиты, ещё в 2013 году получив поручение разработать соответствующий нормативный акт, пыталось всячески уклониться от выполнения этого задания или спустить дело «на тормозах». Однако настойчивое давление со стороны АП вынуждает держать этот вопрос в числе актуальных.

…и оптимизация

Дисбалансы в белорусской системе государственного управления, по-видимому, будут только нарастать в условиях запланированной АП и анонсированной президентом дальнейшей оптимизации (то есть сокращения) государственного аппарата. Анализ проведённой в 2013 году так называемой реформы государственного управления показал, что своих целей она не достигла, а лишь усугубила существующие проблемы в функционировании этой системы.3 С учётом немногочисленности (вопреки некоторым расхожим стереотипам) гражданских государственных служащих в Беларуси, их дальнейшее сокращение, как представляется, лишь ещё больше затруднит работу государственного аппарата и усугубит тенденцию примитивизации управления.

Непонятна сама цель этой оптимизации. Единственным обоснованием, прозвучавшим из уст А. Лукашенко, является необходимость увеличения доходов чиновников. Правда, президент в этом вопросе неоднократно противоречил сам себе, периодически заявляя, что доходы чиновников находятся на адекватном уровне. Приблизительно такая же мотивация – повысить доходы чиновников за счёт сокращения численности госаппарата – звучала и при сокращениях 2013 года, однако и она не в полной мере воплотилась в практике.

Как подчёркивают многие эксперты, одной из основных проблем в белорусской системе государственного управления является чрезмерное количество функций госаппарата. Об избыточных полномочиях чиновников заговорил в своём ежегодном послании и Александр Лукашенко.4 Однако, рассуждая о дебюрократизации, президент по существу свёл её к сокращению численности аппарата. Настораживает, что такому сокращению должна подвергнуться и АП. Ранее, при проведении оптимизации 2013 года, мало кто ожидал, что она распространится и на эту немногочисленную структуру. Дальнейшее сокращение этого органа в условиях, когда ни о каком сокращении функций и полномочий речи не идёт (более того, отмечается тенденция к их увеличению и концентрации в АП), может привести к серьёзному ухудшению его работы.

Вечная борьба с коррупцией

Усиливая власть президентской вертикали, АП стремится не допустить чрезмерного укрепления чиновников на местах. Тем более что 2013 год явил немало примеров игнорирования кадровых решений главы государства. В 2014 году имел место как минимум ещё один такой случай: 11 апреля по итогам рабочей поездки А. Лукашенко в Слуцк председатель Комитета по сельскому хозяйству и продовольствию Минского облисполкома В. Гришанов назначен директором ОАО «Слуцкий льнозавод», а 13 февраля 2015 года он вернулся в порядке перевода в Минский облисполком.5

Помимо традиционных ротаций, в 2014 году АП начала активно прибегать к антикоррупционной риторике с целью усиления контроля над чиновниками. Наряду с запугиванием местных элит, борьба с коррупцией, судя по всему, должна стать и одним из ключевых элементов в предвыборной программе А. Лукашенко, не имеющего возможности предложить своему электорату не то что повышения, но даже сохранения социально-экономического благополучия на прежнем уровне.

В условиях экономического кризиса борьба с коррупцией начинает всё в большей степени играть роль панацеи от всех проблем, с которыми сталкивается белорусское общество. Публичный старт очередной антикоррупционной кампании дан 11 марта 2014 года на совещании по совершенствованию работы по приёму в вузы. В ежегодном послании президент выделил коррупцию в отдельный раздел. Приведя множество примеров коррупционных преступлений, А. Лукашенко подчеркнул свою значимость в борьбе с ними и указал, что основное средство противодействия этому явлению он видит в проекте будущего Декрета № 5.

Однако сама кампания имеет традиционный для Беларуси характер, когда уголовные дела возбуждаются только против отдельных коррупционеров. В авторитетном же Индексе восприятия коррупции Беларусь, по итогам 2014 года, заняла 119-е место, улучшив своё положение по сравнению с 2013-м только на четыре позиции.6

Ротации в регионах

В рамках мобилизации АП уделяет серьёзное внимание усилению своего контроля над регионами. В 2014 году продолжился отмеченный ранее процесс усиления помощников президента – главных инспекторов по областям и г. Минску, а также ротации губернаторов.

Так, в мае 2014 председатель Гомельского облисполкома В. Дворник за попустительство, допущенные недостатки и просчёты в кадровой работе, непринятие должных мер по соблюдению законодательства о государственной службе и борьбе с коррупцией предупреждён о неполном служебном соответствии. В августе на должность помощника президента – главного инспектора по г. Минску назначен уже бывший председатель Госконтроля А. Якобсон, пришедший на смену Ф. Домотенко, который отправлен на должность генерального директора ОАО «Минский тракторный завод».

Сам факт этого назначения свидетельствует о серьёзных претензиях А. Лукашенко к работе городских властей. В целом, президент и ранее нередко публично критиковал главу Мингорисполкома А. Ладутько, фактически обвиняя последнего в коррупции. В сентябре это недовольство президента вылилось в отстранение от должности А. Ладутько и назначение на его место министра ЖКХ А. Шорца.

Помимо коррупционной составляющей, смещение А. Ладутько имеет отношение к ротации губернаторов, регулярно проводимой президентом и его администрацией с 2013 года. Так, в ноябре 2013 года снят с должности губернатор Минской области Б. Батура, ему на смену пришёл гродненский губернатор С. Шапиро. Губернатором же самой Гродненской области стал тогда мало кому известный В. Кравцов.

В декабре 2014 года должностей лишились главы Могилёвской и Брестской областей П. Рудник и К. Сумар. Новый руководитель появился в Витебской области, однако, в отличие от Батуры, Рудника, Сумара и Ладутько, бывший витебский губернатор А. Косинец занял высокую должность первого заместителя главы АП. Руководить Брестской областью отправлен бывший помощник президента – главный инспектор по Гомельской области, а затем и заместитель главы АП А. Лис. В Могилёвскую область направлен помощник президента – главный инспектор по Гродненской области В. Доманевский, в Витебскую – также помощник президента, главный инспектор по Витебской области Н. Шерстнёв.

«Декабрьский узел» Александра Лукашенко

В 2014 году пиком кадровых решений, без сомнения, явился день 27 декабря, когда были проведены масштабные кадровые перестановки. Смена руководства АП и правительства ожидалась ещё в июне 2014, затем переносилась на август, но в итоге состоялась в конце года. Учитывая обстоятельства последних кадровых изменений такого масштаба – после президентских выборов 2010 года, – данное решение само по себе является необычным и свидетельствует о напряжённой атмосфере, царящей в АП в предвыборный год. Не следует сбрасывать со счетов и нарастающий экономический кризис, что только усложняет ситуацию.

В целом, большинство кадровых решений, включая и назначение А. Кобякова на должность премьер-министра, оказались предсказуемыми. Так, не стало неожиданностью назначение на должности двух заместителей главы АП первого секретаря ЦК ОО «БРСМ» И. Бузовского и министра экономики Н. Снопкова, которых активно поддержал помощник президента В. Янчевский. Весьма показательно освобождение А. Радькова от должности первого заместителя главы АП и назначение его помощником президента (в результате, на начало 2015 года АП оставалась без первого заместителя). В целом, это примечательный шаг, свидетельствующий о начале концентрации АП на проблематике предстоящих президентских выборов, которые предположительно пройдут по стандартному для Беларуси сценарию.

Своеобразной генеральной репетицией явились выборы 2014 в местные Советы депутатов, прошедшие в строгом соответствии со сценарием, разработанным в АП. Так, по отдельным организациям явка на досрочное голосование составила почти 99%, а итоговая явка достигла почти 100%.

Пожалуй, единственная интрига всех назначений конца 2014 года заключалась в кандидатуре главы АП. В начале лета 2014 года на эту должность прочили Наталью Петкевич, однако 1 октября стало известно о её увольнении с редкой для чиновников такого уровня формулировкой «по соглашению сторон». Отсутствует достоверная информация о причинах, толкнувших Н. Петкевич на этот шаг, но само отстранение подчёркнуто не имеет характер опалы, поэтому можно ожидать её возвращения в управленческую вертикаль в ближайшем будущем, особенно накануне президентских выборов. Назначение А. Косинца, известного даже среди белорусской номенклатуры своими авторитарными методами управления, а также тот факт, что у него отсутствует противовес в виде первого заместителя, отчётливо демонстрируют избранный АП путь работы – усиление контроля, «закручивание гаек», возведение в абсолют ручных методов управления.

Заключение

2014-й год для Администрации президента явился годом подготовки как к предвыборной кампании 2015 года, так и к серьёзному экономическому кризису, разворачивающемуся в условиях дефицита ресурсов. В качестве основной стратегии развития АП избрала дальнейшее усиление контроля над всеми сферами общественной жизни, ускорение ротации чиновников, пересмотр баланса власти между администрацией и президентской вертикалью.

Предпринятые меры представляются эффективными с точки зрения сохранения власти действующего президента и связанных с ним элит.