Мясцовыя органы ўлады: пад нажом аптымізацыі

Рэзюмэ

Мінулы 2013 год адзначыўся шырокай рэарганізацыяй першаснага ўзроўню адміністрацыйна-тэрытарыяльнай будовы (АТБ) краіны, якая адбываецца ў агульным рэчышчы палітыкі па аптымізацыі выдаткаў бюджэту на ўтрыманне кіраўнічага апарату. Тым не менш эфектыўнасць рэалізацыі дзяржаўнай палітыкі на месцах працягвае змяншацца. Павелічэнне колькасці непапулярных мер набліжае да крытычнай адзнакі ступень даверу насельніцтва да мясцовых органаў улады. Аднак нават у перадвыбарчы год беларускае кіраўніцтва не робіць захадаў для падвышэння рэйтынгу мясцовых саветаў і выканкамаў, за выключэннем адміністрацыйных адзінак самага ніжэйшага ўзроўню – сельсаветаў.

Kіраўніцтва краіны імкнецца вырашыць праблемы ў кіраванні рэгіёнамі традыцыйнымі спосабамі – кадравай ратацыяй і пагрозамi крымінальнага пераследу. Гэта не павялічвае эфектыўнасць адміністрацый у кіраванні эканомікай рэгіёнаў. Акрамя таго кадравая палітыка на месцах перашкаджае стварэнню ўстойлівых рэгіянальных кланаў чыноўнікаў і, адпаведна, узнікненню канфлікта інтарэсаў з прэзідэнцкай уладай. Тым не менш размеркаванне сродкаў з мясцовых бюджэтаў сведчыць аб замацаванні ў рэгіёнах групавых інтарэсаў сярод наменклатуры.

Тэндэнцыі:

• аптымізацыя выдаткаў дзяржавы на кіраванне тэрыторыямі за кошт рэарганізацыі адміністрацыйна-тэрытарыяльных адзінак (АТА);
• змяншэнне эфектыўнасці і падкантрольнасці рэгіянальных і мясцовых уладаў у выкананні дзяржаўных праграм і рашэнняў Мінска;
• кадравая ратацыя рэгіянальнага і мясцовага кіраўніцтва, каб прадухіліць стварэнне ўстойлівых наменклатурных груповак;
• скарачэнне дэпутацкага корпусу ў мясцовых саветах для падвышэння ступені кіраванасці выбарчым працэсам і далейшае ўзмацненне ступені закрытасці органаў самакіравання ад ўплыву мясцовага насельніцтва.

Рэарганізацыя сельсаветаў: вярхі хочуць, нізы не могуць

Беларускае кіраўніцтва разумее неабходнасць змены існай сістэмы кіравання тэрыторыямі, асабліва ў сельскай мясцовасці, і ў 2013 актывізуе працэс скарачэння сельсаветаў. Аднак гэтае рашэнне з’яўляецца дастаткова непапулярным сярод насельніцтва, якое яшчэ не падрыхтаванае да такіх захадаў. Пры гэтым рэарганізацыя адзінак першаснага ўзроўню не з’яўляецца часткай доўгатэрміновай стратэгіі беларускіх уладаў па рэформе сістэмы кіравання тэрыторыямі. Скарачэнне колькасці сельсаветаў ёсць вынікам агульнай палітыкі па аптымізацыі выдаткаў з бюджэта, у тым ліку на дзяржаўны апарат.

Сярод беларускага кіраўніцтва разглядалася магчымасць скасаваць мясцовыя саветы першаснага ўзроўню, замяніўшы іх сельскімі адміністрацыямі. Варта зазначыць, што па ўплыве на сацыяльна-эканамічнае развіццё мясцовасці сельсаветы значна саступаюць сельскагаспадарчым прадпрыемствам. Большасць сельсаветаў знаходзіцца ў фінансавай залежнасці ад бюджэтаў больш высокага ўзроўню, а ў апошнія гады іх функцыі і паўнамоцтвы значна звузіліся.

Пры гэтым структура насельніцтва за некалькі дзесяцігоддзяў кардынальна змянілася на карысць гарадоў. Колькасць жыхароў асобных сельсаветаў скарацілася да 500 чалавек. Гэта паўплывала на тое, што многія сельсаветы не могуць самастойна выконваць свае функцыі з-за недастатковай матэрыяльнай базы і кадравага рэсурсу.

Варта падкрэсліць, што ў аснове аптымізацыі колькасці саветаў першаснага ўзроўню ляжыць скарачэнне дзяржаўных выдаткаў. Згодна з рэкамендацыямі прэзідэнцкай адміністрацыі галоўнымі прынцыпамі реарганізацыі з’яўляюцца: (1) супадзенне межаў сельскагаспадарчых прадпрыемстваў з межамі сельсаветаў, што дазваляе больш эффектыўна размяркоўваць дапамогу жыхарам сельскай мясцовасці, асабліва пажылым людзям; (2) колькасць насельніцтва адміністрацыйна-тэратарыяльнай адзінкі не меней за 2 тыс. чал., што з’яўляецца мінімальнай колькасцю для эфектыўнага прадастаўлення дзяржаўных паслуг за кошт бюджэта ў сённяшніх умовах.

Аднак не ва ўсіх рэгіёнах краіны кіраўніцтва аднолькава падышло да выканання дзяржаўнай палітыкі па аптымізацыі сельсаветаў. Найбольшыя змены АТБ першаснага ўзроўню адбыліся ў цэнтральным і двух заходніх рэгіёнах краіны (табл. 1). Віцебская, Гомельская і Магілёўская вобласці ў меньшай ступені адгукнуліся на ініцыятыву Мінска, хоць шчыльнасць сельскага насельніцтва ў гэтых рэгіёнах меншая за заходнія. У Магілёўскай вобласці мясцовыя ўлады вырашылі абмежавацца патрабаваннем да колькасці насельніцтва сельскай адміністрацыйнай адзінкі ў 1 тыс. чал., аднак і яго не выканалі.

У большасці рэгіёнаў назіраўся супраціў дзяржаўнай палітыцы па рэарганізацыі з боку мясцовага насельніцтва і некаторых чыноўнікаў. З-за гэтага змены амаль не закранулі першасны ўзровень АТБ ў Гомельскай і Віцебскай абласцях, нягледзячы на неадпаведнасць патрабаванням па колькасці жыхароў і аграпрадпрыемстваў. Аднак непапулярнасць такіх захадаў сярод сельскіх жыхароў не прывяла да значных актыўных дзеянняў па абароне сваіх інтарэсаў. Агулам па краіне ў 2013 былі скасаваныя 152 сельскія саветы, а 31 пасялковы савет быў ператвораны ў сельскі.

Трэба адзначыць, што захады па рэарганізацыі АТБ адпавядалі агульнаму дзяржаўнаму курсу па скарачэнні служачых дзяржаўнага апарата, агучанаму прэзідэнтам А. Лукашэнкам напрыканцы 2012 года. Пры гэтым кіраўнік дзяржавы не падтрымаў ініцыятыву асобных чыноўнікаў па ліквідацыі сельсаветаў.

Ініцыятыву па замене сельсаветаў на прызначаную з раёна адміністрацыю лабіявалі арганізатары выбарчых кампаній, а менавіта Цэнтральная выбарчая камісія. Гэта звязана з цяжкасцямі арганізацыі выбараў у мясцовыя органы ўлады з-за нізкай ролі саветаў першаснага ўзроўню і дэпалітызацыі насельніцтва. Падчас апошніх чатырох выбарчых кампаній у мясцовыя саветы адсотак абраных дэпутатаў у параўнанні з колькасцю мандатаў павялічваўся, дасягнуўшы вяршыні ў 2010 годзе. З 21 303 месцаў у саветы усіх узроўняў не быў абраны толькі 1 дэпутат райсавета, 1 – пасялковага і 12 – сельсаветаў (табл. 2). Аднак дасягалася гэта ў значнай ступені шляхам скарачэння колькасці дэпутацкага корпусу, у тым ліку і скасавання саміх саветаў.

Пры гэтым на мясцовых выбарах 2014 колькасць выбарчых акруг скарацілася да 18 816 – на 11.77% у параўнанні з 2010 і на 23.41% у параўнанні з 1999 годам. Колькасць дэпутацкага корпуса змянілася не толькі за кошт рэарганізацыі саветаў першаснага ўзроўню, але і ў выніку скарачэння месцаў у раённых саветах.

Такім чынам, за кошт скарачэння дэпутацкага корпусу цэнтральныя улады палягчаюць сабе кіраванне выбарчым працэсам у рэгіёнах, а на месцах – удасканальваюць фільтрацыю нелаяльных дзейным уладам прадстаўнікоў у мясцовых саветах.4

Мясцовыя выбары: бюракратызацыя саветаў

Шэраг непапулярных захадаў, якія рэалізоўвалі мясцовыя ўлады ў 2013 годзе, негатыўна паўплывалі на іх рэйтынг сярод насельніцтва. Упершыню ўзровень даверу да мясцовых уладаў напярэдадні апошняй выбарчай кампаніі стаў ніжэй за 30% (табл. 3).

Пры гэтым пераважная большасць дэпутатаў мясцовых саветаў 26-га склікання, асабліва базавага і абласнога ўзроўню, прадстаўлялi дырэктарскі корпус і мясцовае кіраўніцтва. За апошні дзясятак гадоў органы самакіравання фактычна закрыліся ад уплыву меркавання мясцовага насельніцтва: патрапіць у іх могуць толькі зацверджаныя мясцовай вертыкаллю прадстаўнікі. Гэта выклікае крызіс даверу з боку грамадства як да мясцовых саветаў, так і да выканаўчай вертыкалі.

У сельскай мясцовасці многія органы самакіравання сутыкнуліся яшчэ і з іншай пагрозай – ростам абсэнтэізму жыхароў і крытычным змяншэннем колькасці палітычна актыўных грамадзян. Мясцовым уладам усё цяжэй знаходзіць кандыдатуры ў дэпутаты, а многія папросту адмаўляюцца быць «народнымі абраннікамі». Гэта абумовіла тое, што ў другой палове года ўлады зрабілі шэраг захадаў да павелічэння вагі саветаў першаснага ўзроўню. Савет па ўзаемадзеянні органаў мясцовага самакіравання пры Савеце Рэспублікі падрыхтаваў папраўкі ў законы аб статусе дэпутата мясцовага савета дэпутатаў і аб мясцовым кіраванні і самакіраванні, а таксама ў Бюджэтны кодэкс, якія датычацца саветаў дэпутатаў першаснага ўзроўню.

Гэтыя захады даюць дадатковыя гарантыі дзейнасці дэпутатам сельсаветаў і ўмацоўваюць фінансавую аснову мясцовых бюджэтаў. Напрыклад, дэпутаты прапанавалі накіроўваць грошы з падаткаў ад дзейнасці камунальных унітарных прадпрыемстваў, што паступаюць у раённыя бюджэты, у бюджэт сельскага савета і інш.

Мясцовыя фінансы: змены прыярытэтаў

У 2013 годзе назіралася змяншэнне долі выдаткаў на сацыяльную палітыку, ахову здароўя і адукацыю на карысць жыллёва-камунальных паслуг і жыллёвага будаўніцтва, нацыянальнай эканомікі і спорту.6 Аднак узровень датацыйнасці абласцей і раёнаў амаль не змяніўся ў параўнанні з 2012 годам. Агулам у 2013 было выдаткавана ў якасці трансфертаў мясцовым бюджэтам Br 39.84 трлн, або 32.7% ад агульных выдаткаў рэспубліканскага бюджэту, у той час як у 2012 годзе – Br 27.51 трлн, або 29.7%.

З 118 раёнаў краіны 115 з’яўляюцца датацыйнымі. Не атрымлівалі датацый з рэспубліканскага бюджэту толькі тры раёны: Мінскі, Гродзенскі і Салігорскі. Найменшую дапамогу з рэспубліканскага бюджэту атрымлівае Мінская вобл., а бюджэт Мінска увогуле з’яўлялецца самадастатковым. Пры гэтым у 53 раёнах узровень датацый перавышае 50% прыбытковай часткі бюджэта. Адначасова 79 раёнаў адстаюць ад сярэднеабласнога ўзроўню развіцця.

Паступова павялічваецца фінансавая самастойнасць бюджэтаў першаснага ўзроўню. Колькасць бездатацыйных сельсаветаў складала ў 2010 – 33, ў 2011 – больш за 240, а ў 2012 ўжо 288 сельсаветаў не датаваліся з дзяржбюджэту.7 Звычайна яны размяшчаюцца каля буйных гарадоў, прамысловых цэнтраў і папаўняюць бюджэт за кошт продажу зямлі і маёмасці на аўкцыёнах. Найбольшая колькасць такіх адзінак знаходзіцца ў Мінскім раёне – 20 сельсаветаў.

Асноўнымі крыніцамі даходаў мясцовых бюджэтаў заставаліся падатак на прыбытак ад камунальных і прыватных арганізацый, падаходны падатак, падаткі на ўласнасць і адлічэнні ад падатку на даданую вартасць.

Асноўныя выдаткі у бюджэтах рэгіёнаў накіроўваюцца на забеспячэнне функцыянавання ўстаноў адукацыі, аховы здароўя і субсідыі мясцовым ЖКГ. Пры гэтым адбываецца некаторая дэцэнтралізацыя ў сферы кіравання камунальнай гаспадаркай і фармаваннем тарыфаў на жыллёва-камунальныя паслугі (ЖКП).

Згодна з Праграмай развіцця ЖКГ Беларусі да 2015 года рэгуляванне асобных тарыфаў на ЖКП перакладзенае на рэгіянальныя органы ўлады. Гэтыя змены звязаныя з планаваным падвышэннем коштаў на ЖКП і давядзеннем іх да ўзроўню сабекошту. Зараз аблвыканкамы і Мінгарвыканкам, узгадняючы з Мінэканомікі, маюць магчымасць рэгуляваць тарыфы для насельніцтва па тэхабслугоўванні, капрамонце, водазабеспячэнні, водаадвядзенні, карыстанні ліфтам і жылымі памяшканнямі. Урад таксама плануе перадаць з рэспубліканкай уласнасці ва ўласнасць мясцовых уладаў акцыі акцыянерных таварыстваў, якія ажыццяўляюць рамонт і тэхабслугоўванне ліфтаў.

Варта зазначыць, што ўлады ўжо не ў стане забяспечваць былы ўзровень цэнаў на ЖКП і падтрыманне ў належным стане тэрыторый выключна за кошт бюджэта. Для павелічэння ўдзелу грамадзян у фінансаванні камунальных выдаткаў актывізуецца стварэнне камітэтаў тэрытарыяльнага грамадскага самакіравання (КТГС) і выкарыстанне механізма самаабкладання. Напрыклад, за мінулы год у Мінску колькасць КТГС павялічылася да 128 у параўнанні з 110 у 2012 годзе. У 2013 у мясцовыя бюджэты ад самаабкладання паступіла Br 3.4 млрд.

Эканоміка рэгіёнаў: вычарпанасць механізмаў для развіцця

Нягледзячы на з’яўленне ў асобных рэгіёнах краіны структурных эканамічных праблем, мясцовыя ўлады аператыўна робяць захады, каб прадухіліць рост сацыяльнай напружанасці. Пры гэтым, акрамя росту заробку, у мясцовага кіраўніцтва не атрымліваецца выканаць большасць паказнікаў сацыяльна-эканамічнага развіцця рэгіёнаў і дзяржаўных праграм. У мінулым годзе ўсе рэгіёны краіны правалілі прагнозныя паказнікі па росце валавага рэгіянальнага прадукту (табл. 4). На 2014 год гэтыя паказнікі былі значна зніжаныя па ўсіх абласцях у 2–3 разы, што сведчыць аб вычарпанасці механізмаў стымулявання эканамічнага развіцця рэгіёнаў.

Варта зазначыць, што ў 2013 мясцовыя ўлады правалілі праграму мадэрнізацыі рэгіянальных валаўтваральных прадпрыемстваў. Па-першае, нягледзячы на вялікія аб’ёмы інвестыцый з дзяржаўнага і мясцовых бюджэтаў, канкурэнтаздольнасць на знешніх рынках беларускай прадукцыі не павялічылася. Пры гэтым мясцовыя адміністрацыі пачалі заяўляць аб негатыўных наступствах гэтай дзяржпраграмы для сацыяльнай стабільнасці ў рэгіёнах: мадэрнізацыя прадугледжвае скарачэнне работнікаў прадпрыемстваў і рост беспрацоўя. Па-другое, найбольш буйныя капіталаўкладанні дзяржавы ў дрэваапрацоўку засведчылі поўную неэфектыўнасць як кіраўніцтва дзяржпрадпрыемстваў, так і мясцовых уладаў, што меліся ажыццяўляць нагляд за выкананнем гэтых праектаў.

Праграма будаўніцтва жылля, якая з’яўляецца крытычна важнай для дзейнага палітычнага кіраўніцтва краіны, на месцах таксама прабуксоўвае. На працягу года выдаткі абласных бюджэтаў на ЖКП і жыллёвае будаўніцтва былі значна павялічаныя, аднак, паводле старшыні Дзяржкантролю А. Якабсона, за 2013 год так і не былі здадзеныя 77 праблемных дамоў па ўсіх абласцях, акрамя Гродзенскай, нягледзячы на абяццанні мясцовага кіраўніцтва. Дзяржкантроль таксама засведчыў неэффектыўнасць выкарыстання ў рэгіёнах сродкаў на мерапрыемствы па энергазберажэнні, з-за чаго згублены прыбытак ацэньваецца ў памеры Br 328 млрд.

Пры гэтым па некаторых пытаннях інтарэсы Мінска і рэгіёнаў разыходзяцца. На пачатку 2013 года на мясцовыя органы ўлады былі ўскладзеныя абавязкі асноўнага рэгулятара прысутнасці буйных гандлёвых сетак, якія ў большасці выпадкаў прадстаўляюць замежны капітал. Напрыканцы 2013 года А. Лукашэнка выказаў незадаволенасць павелічэннем долі замежных гандлёвых сетак і выцісканнем з рынку дзяржаўнага манапаліста Белкаапсаюза.

Аднак асноўныя рэакцыi цэнтральнай улады на ўзнікаючыя праблемы ў дачыненнях з рэгіёнамі застаюцца традыцыйнымi: кадравая ратацыя і пагроза крымінальнага пераследу. Варта зазначыць, што большасць кіраўнікоў раёнаў займае свае пасады 3–5 гадоў. Напярэдадні кожнай з прэзідэнцкіх кампаній кіраўнік дзяржавы замяняе найбольш непапулярных чыноўнікаў у рэгіёнах, што дазваляе спісаць на іх памылкі ў сацыяльна-эканамічным развіцці. У старшыні прызначаюцца выхадцы з іншых абласцей і раёнаў, мясцовыя кадры звычайна не дапускаюцца да кіравання.

Пры гэтым найвышэйшае кіраўніцтва дзяржавы часта выкарыстоўвае антыкарупцыйную рыторыку і пагражае крымінальным пераследам у адносінах да мясцовых чыноўнікаў, але ў большасці выпадкаў пагрозы не рэалізуюцца. Дзейная «вертыкаль улады« забяспечвае сацыяльную і палітычную стабільнасць у рэгіёнах, што цалкам задавальняе прэзідэнта А. Лукашэнку.

Заключэнне

Цэнтральныя ўлады ў сітуацыі скарачэння рэсурсаў пашыраюць магчымасці мясцовых уладаў для самастойнага забеспячэння бюджэтаў, а таксама ствараюць новыя крыніцы іх папаўнення. Улады таксама імкнуцца павялічваць узровень фінансавання мясцовых выдаткаў за кошт насельніцтва. Аднак яны працягваюць абмяжоўваць уплыў жыхароў на размеркаванне мясцовых фінансаў праз закрытасць органаў самакіравання.

Пры гэтым і мясцовая наменклатура, і цэнтральныя ўлады зацікаўленыя ў захаванні status quo ў расстаноўцы сіл на мясцовым узроўні. Найвышэйшае кіраўніцтва дзяржавы разглядае мясцовыя выбары 2014 як «іспыт для ўлады» напярэдадні прэзідэнцкай кампаніі 2015 і не зацікаўленае ў з’яўленні прадстаўнікоў апазіцыі нават на такім узроўні. Мясцовы дырэктарат і наменклатура, прадстаўнікі якой ужо даўно дамінуюць у саветах, хацелі бы захаваць непублічнасць працэса размеркавання бюджэтных сродкаў.

Як вынік, дэпутацкі корпус саветаў 27-га склікання застанецца не менш бюракратызаваным, чым папярэдні, з мізэрным адсоткам пазасістэмных прадстаўнікоў у перыферыйных раёнах. Асноўнымі бенефіцыярамі закрытасці мясцовых органаў улады з’яўляюцца прадстаўнікі сферы ЖКГ, жыллёвага будаўніцтва і сельскагаспадарчае лобі, бюджэтныя выдаткі на якія ўзрастаюць найбольшымі тэмпамі. Аднак наўзамен, нягледзячы на непапулярнасць, мясцовыя ўлады будуць вымушаныя працягваць працэс аптымізацыі органаў улады ў сельскай мясцовасці.