Правительство в режиме stand-by

Инна Ромашевская

Резюме

В 2013 году правительство, несмотря на демонстрацию бурной деятельности, работало в режиме stand-by: на фоне отказа от попыток лоббирования каких-либо реформ и постоянного ожидания возобновления щедрой российской поддержки, единственно способной поддержать белорусскую социально-экономическую модель, высшие белорусские чиновники практически перестали реагировать на призывы и угрозы политической власти. Взаимодействие между правительством и Администрацией президента свелось к бесплодной коммуникации, лишённой реального содержательного наполнения. В целом функционирование правительства перешло в фазу «ритуальной» демонстрации лояльности и подчинённости высшему политическому руководству.

Деятельность правительства Михаила Мясниковича концентрировалась вокруг решения трёх основных задач, связанных с имитацией: (1) исполнения поручений политической власти по модернизации предприятий; (2) планирования социально-экономического развития страны; (3) деятельности по повышению эффективности государственного управления.

Тенденции:

Провал программы модернизации промышленности

Программа модернизации, о которой было официально объявлено в конце 2012 года, призвана придать новый импульс хромающей социально-экономической модели. В результате исполнения этой программы, по замыслам белорусского руководства, должно повыситься качество белорусской промышленной продукции, увеличение продаж которой сможет нейтрализовать главную напасть белорусской экономики – отрицательный баланс внешней торговли. Необходимо также в перспективе обеспечить новыми высокопроизводительными рабочими местами белорусских рабочих, которые неизбежно попадут под сокращение на модернизируемых предприятиях.

Впрочем, эти претенциозные планы, преломленные через призму одного из первых «модернизационных» законов – президентского декрета № 9, фактически предполагающего «закрепощение» работников модернизируемых предприятий деревообработки на период модернизации, с самого начала вызывали скепсис у наблюдателей.1 В итоге даже президент вынужден признать, что модернизация деревообрабатывающих предприятий провалена, за исключением самой простой её части – покупки дорогостоящего импортного оборудования. Поездки А. Лукашенко по модернизируемым предприятиям (с сентября) сопровождались увольнениями на местах, угрозами уголовной ответственности и требованиями вернуть бездарно потраченные кредиты из личных средств. В своё оправдание чиновники ссылались на отсутствие рабочих рук, проектной документации, разрешений на строительство и другие бюрократические препоны.

Назначенный проанализировать выполнение (то есть провал) программы модернизации деревообрабатывающей промышленности председатель Комитета государственного контроля (КГК) А. Якобсон выяснил, что необходимые помесячные графики модернизации то ли не разработаны, то ли не согласованы с участниками. Также не проведён анализ наличия необходимых кадров, а самое главное – никто толком не представлял себе, что делать с новой продукцией. «Мы вводим огромные мощности и можем столкнуться с проблемой реализации продукции. Уже сегодня нужно видеть, куда её сбывать. Но пока у предприятий нет ни протоколов намерений, ни тем более договоров с потребителями на внутреннем и внешнем рынках», – сообщил глава КГК и добавил, что среди директоров модернизируемых предприятий наблюдаются «растерянность и неясность».2

Сходная ситуация обнаружилась к концу года и в других модернизируемых отраслях. Так, произведённый на новом оборудовании цемент оказался чересчур дорогим даже для того, чтобы конкурировать с российским цементом на белорусском рынке. Или, к примеру, на некоторых предприятиях закупленное оборудование попросту не поместилось в предназначенных помещениях.3

Несмотря на одно-два показательных увольнения и несколько заведённых уголовных дел, глобальных выводов из провала программы модернизации не сделано. Чиновники продолжают кивать и соглашаться с новыми, настолько же нереалистичными, сроками и поручениями. Диссонансом на этом фоне прозвучали лишь призывы «быть реалистами» помощника президента Петра Прокоповича4 и посла Беларуси во Франции Павла Латушко,5 в которых, впрочем, не содержалось указаний ни на причины печального положения дел в индустриальном секторе, ни на необходимость проведения реформ для изменении ситуации (за исключением необходимости вложения дополнительных средств).

Имитация планирования социально-экономического развития страны

Несмотря на то что в течение года правительство «проходило» через все привычные стадии планирования основных прогнозных показателей, на этот раз, похоже, оно не вкладывало в процесс никакого содержания. Например, к очередному приезду миссии МВФ правительство совместно с Национальным банком разработало адекватный во всех отношениях план по реформированию экономики и повышению конкурентоспособности белорусской продукции.6 Однако этот план остался без какого бы то ни было комментария со стороны президента и его администрации; отдельные министры также проигнорировали его положения.

Так, например, в плане содержится пункт, согласно которому Министерство труда и социальной защиты должно разработать и до июня 2014 года внести в Совмин предложения по развитию пенсионной системы, включая вопрос повышения пенсионного возраста. Однако, выступая 31 октября на совместном заседании двух палат парламента, министр труда и социальной защиты Марианна Щёткина заявила, что вопросы повышения пенсионного возраста в министерстве не рассматриваются.

Наконец, к одной из главных своих задач – согласованию целевых показателей социально-экономического развития на год и подготовке отчёта о выполнении этих показателей за год минувший – правительство начало относиться с апатией и предельным формализмом. Согласно прогнозам премьер-министра Михаила Мясниковича, в 2013 году рост экономики должен был опираться на новый (внезапно появившийся) высокопроизводительный сектор производства в виде десятков предприятий в каждом районе. Производительность труда на этих предприятия должна быть не ниже, чем в среднем по странам Евросоюза.7 Ко всеобщему разочарованию, этот замечательный сектор, по итогам года, не материализовался, и поэтому правительственные чиновники перенесли ожидание его чудесного появления на 2014 год.

В 2013 году рост экономики составил десятую часть от запланированного, и на этом фоне руководители правительства перестали придавать какое-либо значение прогнозированию экономических показателей в ситуации, когда эти показатели всё равно спускаются сверху в директивном порядке, независимо от реального положения дел. Апатия правительства была замечена президентом, который с беспокойством заявил: «Никто не напрягается, не потеет и не спорит вокруг прогнозных показателей. И вообще-то говоря, это нонсенс. Обычно к этому времени поступала масса обращений с просьбами и жалобами. А сейчас – мёртвая тишина!» Такая же мёртвая тишина явилась ответом на закономерный вопрос А. Лукашенко о том, на каких основаниях правительство снова выдаёт оптимистичные прогнозы.8

Реформирование системы госуправления: критические итоги

В конце 2012 года специальным поручением президента создана государственная комиссия по подготовке предложений по реформе системы госуправления. Главная претензия, которая предъявлялась тогда к госуправлению, – его чрезмерная забюрократизированность. В начале 2013 эта комиссия, возглавляемая главой Администрации президента Андреем Кобяковым и помощником президента Натальей Петкевич, представила свои предложения по реформе системы госуправления. Однако президент остался недоволен наработками этого тандема, предлагавшего провести ревизию функций и структуры государственных органов, и отправил проект реформы на доработку с наказом: сделать упор на эффективность работы и оптимизацию численности.

Из нового поручения А. Лукашенко следовало, что основное задание в рамках планируемой реформы – избавиться от избыточных функций аппарата и произвести сокращение работников.9 В целом президент высоко оценил работу государственных чиновников, а также проект «реформы» госуправления, поставив её в пример тем государствам, где аналогичные реформы привели к разбалансированию работы госаппарата либо явились вынужденной мерой в рамках борьбы с бюджетным дефицитом.

К середине года публично (в СМИ) оформилась центральная идея реформы – сократить 25% госслужащих, а сэкономленные средства распределить среди оставшихся госслужащих в качестве прибавки к зарплате. В апреле вышел закрепляющий эти меры указ № 168, согласно которому сокращение должно пройти до 1 сентября 2013 года. По оценкам независимых экспертов, «гора родила мышь», и «реформа госуправления» вылилась, с одной стороны, в бутафорское сокращение вакансий и пенсионеров, а с другой – в обескровливание и без того перегруженных работой местных органов власти. Об оптимизации функций, за исключением одной-двух локальных рокировок, перестали даже вспоминать. С повышением зарплаты госслужащим, ради чего, собственно, и задумывалось всё предприятие, также получилось неидеально, что признал в конце концов и сам инициатор реформы.10

К концу года оценка общей ситуации высшим руководством страны изменилась. А. Лукашенко перешёл к резкой критике госаппарата: «правительство не работает», «во власть идут безынициативные случайные люди», руководящие вакансии годами не заполняются, а сами госчиновники, оказывается, зачастую «боятся афишировать, что работают в исполкомах». В конце года в экстренном порядке созвано совещание, посвящённое кадровой политике. Интересно, что в ходе подготовки к совещанию в СМИ опять начали упоминать о «группе Кобякова» – на сей раз в негативном ключе. Можно предположить, что А. Кобяков ещё раз попытался предложить президенту свои наработки, которые вызвали раздражение главы государства. Поскольку этот документ остаётся недоступным для публики, можно лишь догадываться о его содержании.

Отметим, что на совещании 10 декабря 2013 никаких кардинальных решений не предлагалось, кроме описания различных проблем и сетования на то, что госслужащий «нынче пошёл не тот». Единственное, что можно извлечь из выступлений высших госчиновников по итогам декабрьского совещания по кадрам и ситуации в деревообработке, – это выводы о том, что с госслужбы уходит «советское поколение», которое якобы было готово работать едва ли ни даром на благо страны, тогда как новому поколению требуются материальные стимулы. Даже глава «кузницы кадров», ректор Академии управления при Президенте Республики Беларусь Анатолий Морозевич присоединился к общему хору сетующих: мол, надо находить людей, на «генетическом уровне» болеющих за страну, и только таких допускать к государственному управлению. Высказано также предложение о привлечении на госслужбу эффективных менеджеров из частного сектора. Однако, несмотря на все высказанные диагнозы и предложения, никаких реальных мер по изменению ситуации в кадровой политике не предпринято и не запланировано.

Заключение

В 2013 году деятельность белорусского правительства по-прежнему ориентировалась на сохранение статус-кво – скорее по факту, нежели в результате какого либо плана или соглашения. Дальнейшее направление деятельности правительства прогнозировать трудно, и в первую очередь ввиду типично национального феномена – ожидания очередной порции внешнего финансирования. В этот период традиционно не предпринимается никаких попыток качественного преобразования государственной политики. Между тем правительственные функционеры вполне отчётливо осознают угрозу бюджетного дефицита, о чём свидетельствует повышение акцизов, введение новых налогов и сборов, а также повышение в стоимости предоставляемых государством услуг доли, непосредственно оплачиваемой населением.

Традиционные схемы взаимодействия между политическим руководством страны и правительством представляются исчерпанными. Можно сказать, что система госуправления функционирует по инерции, когда основные игроки выполняют предписанные роли сугубо формально. В этой ситуации большое значение приобретают факторы личной мотивации чиновников, включая экономические выгоды (будь то получение дивидендов от участия в крупных бизнес-проектах, подготовка почвы для приватизации тех или иных государственных активов с участием российского капитала или без него и т. д.). Принято считать, что белорусские чиновники отличаются невысоким стремлением к риску, и посему текущая «имитационная активность» в сочетании с рентоориентированным поведением может продолжаться сколь угодно долго при условии сохранения относительно стабильной макроэкономической ситуации.

Однако ситуация чревата выходом из равновесия под воздействием комбинации внешних факторов. Вытолкнуть белорусских чиновников из «круга имитации» может, в частности, обострение ситуации в Украине, на фоне которого экономическая независимость от России покажется более желанной и приобретёт ясные очертания.

Вступление Беларуси в Евразийский союз – в том случае, если оно не будет сопровождаться ожидаемыми преференциями по торговле нефтепродуктами, – может привести к ухудшению ситуации в белорусской экономике (фатальное следствие неконкурентоспособности белорусских предприятий на объединённом рынке). В этом случае имеется вероятность, что белорусские функционеры начнут более активно лоббировать приватизацию убыточных предприятий.

Наконец, резкое ухудшение экономической ситуации может подтолкнуть правительство к более активному продвижению структурных реформ. Однако на основании предыдущих наблюдений легко предположить, что белорусские власти до последнего будут полагаться на популистские меры в сочетании с жёстким подавлением проявлений недовольства.