Кризис управления в системе образования

Резюме

Диспропорции белорусской образовательной системы и низкое качестве человеческого капитала не являлись новостью и раньше, но лишь в последнее время представители власти вслед за независимыми экспертами начали говорить об этом вслух. Прошедший 2013 год показал, что все попытки, направленные на оптимизацию отрасли и повышение экономической эффективности затрат на образование, лишь подтверждают неспособность властей вырабатывать и осуществлять сбалансированную образовательную политику. Беспомощность государства в образовательной политике означает серьёзный вызов существующей авторитарной модели управления в системе образования.

Тенденции:

• нарастание напряжения в сфере образования в отношениях между различными государственными институтами и группами интересов, включая министерство образования, министерство труда и соцзащиты, руководство университетов;
• консервативные интервенции в сферу образования со стороны президентской вертикали;
• усиление системных диспропорций в системе образования, не приводящих к реальной демократизации управления.

Ключевые диспропорции

В белорусском образовании самой приметной особенностью 2013 года следует назвать слаженную критику сложившихся в нём системных дисбалансов. Независимые эксперты и аналитики и ранее неустанно говорили о кризисе национальной системы образования; новостью явилось масштабное подключение к этой критике руководителей различных ветвей власти. До сих пор миф о самобытности и завершённости национальной системы образования позволял рассуждать лишь о некоторой «дошлифовке» деталей. Ныне же даже один из главных творцов этого мифа – Анатолий Рубинов – примеряет к белорусскому образованию мерки развитых стран. По его словам, в республике на каждого рабочего приходится почти три специалиста с высшим образованием. «Это явно ненормальная пропорция. Она не соответствует международному опыту. В развитых странах это соотношение зависит от производительности труда: чем выше производительность, тем больше специалистов с высшим образованием по отношению к рабочим».1

Упрёки в адрес системы образования, напр. в связи с перепроизводством юристов и экономистов, звучали и ранее, при этом не предлагалось равняться на Запад. Наоборот, в 2008 году А. Рубинов сформулировал основополагающий принцип белорусского национального мифа: «Что немцу хорошо, то белорусу смерть».2 И теперь наконец выяснилось, что «самобытная» образовательная политика не в состоянии спасти национальную систему образования.

В феврале 2013 Всемирный банк представил доклад «Обзор государственных расходов в Республике Беларусь», в котором сформулированы основные диспропорции белорусской системы образования:

1. при поразительных успехах в охвате населения всеми уровнями образования крайне низкими остаются актуальность и качество этого образования;
2. хотя расходы на образование сопоставимы с аналогичными показателями в других странах региона, их эффективность невысока;
3. существующая система финансирования создаёт слабые стимулы для рационального распределения ресурсов в системе образования.

Такой ключевой показатель эффективности затрат, как количество учащихся, приходящихся на одного учителя в системе и начального, и среднего образования, является одним из самых низких в регионе. Более того, несмотря на сокращение количества учащихся, численность учителей не только не сокращается, но продолжает расти.3 В докладе ВБ также обращено внимание на сохраняющееся социальное неравенство в доступе к качественному образованию среди малообеспеченных групп населения и жителей сельских районов.

Если судить по формальным показателям образованности, то Беларусь должна иметь исключительно высокое качество человеческого капитала. В Беларуси совокупный охват общим средним образованием увеличился с 86.3% в 2000 до 107.4% в 2011 году (превышение 100% за счёт повторно обучающихся). Охват высшим образованием достиг 85.0%, что составляет 467 студентов на 10 000 жителей и является одним из самых высоких показателей в мире. Однако, по данным ВБ, в стране наблюдается столь же беспрецедентный разрыв спроса и предложения профессиональных компетенций. Белорусские компании в наибольшей степени, по меркам центрально-европейского региона, страдают от отсутствия работников с адекватным набором компетенций даже в тех случаях, когда имеется значительное количество специалистов с официальными дипломами высокого уровня.4

В минувшем году рассуждения о дисбалансах в образовании обнаружились и в речах государственных функционеров. Вице-премьер Анатолий Тозик сетовал на неспособность удовлетворить потребности населения в детских дошкольных учреждениях.5 Соглашаясь с выводами экспертов Всемирного банка, он сокрушался, что двадцать лет назад в Беларуси на 1.5 млн учеников приходилось 123 тыс. учителей, а сегодня на 900 тыс. учеников – 132 тыс. педагогов. Причём, по оценке вице-премьера, эта ситуация лишь усугубляется диспропорциями в подготовке педагогических кадров. «У нас в 1990 году – жаловался он, – был 1 млн 508 тыс. учеников. А выпускалось 4.7 тыс. учителей. Сегодня же учеников 910 тыс., а выпускаются 10 тыс. педагогов. И получаем заколдованный круг. По идее, под сегодняшнее количество учеников нам надо готовить 3–3,5 тыс. специалистов для школ, а у нас только на бюджете 4.5 тыс., да ещё почти 5 с половиной тысяч получают диплом за свой счёт».6

Среднее образование: резкое снижение качества

По мнению министра образования Сергея Маскевича, «сложившаяся в Беларуси сеть общего среднего образования с экономической точки зрения является неэффективной».7 Однако результаты усилий властей, предпринятые в 2013 для исправления недостатков, оказались обескураживающе ничтожными. В процессе оптимизации средней школы в 2013 году, по данным отраслевого профсоюза, уволено всего 249 педагогов, при этом сократилось и количество учащихся. Не выполнены требования по наполняемости классов. Закрывая одни малокомплектные школы и классы, местные власти одновременно открывали другие. Не лучше обстояло дело с попыткой оптимизировать оплату труда работников образования. Повышение тарифных ставок с одновременным увеличением нагрузки с 18 до 20 часов в неделю привело к росту зарплат в среднем всего на 3%. В системе образования не удалось решить ни одну из задач по оптимизации расходов и повышению доходов педагогов.

Оснований для пессимизма добавил проваленный приём в вузы. Вместо запланированных 80 тыс. первокурсников вузы смогли набрать только 68.7 тыс. чел. Причём впервые недобор коснулся значительного количества бюджетных мест на специальностях военного, педагогического и сельскохозяйственного профилей. Ситуацию не смогли спасти даже дискриминационные ограничения набора в частные вузы. И хотя было очевидно, что диспропорция между количеством выпускников средней школы и числом мест на первом курсе только увеличивается, власти ничего не предпринимали для смягчения ситуации. И в 2013 году они продолжали планировать 80-тысячный набор в вузы, тогда как количество выпускников средней школы не достигало и 60 тыс. чел. (см таблицу 1).

Недобор в вузы вскрыл другую проблему – бедственное состояние среднего образования. Данные вступительной кампании 2013 оказались в этом плане особенно наглядными для общественности. Республиканский институт контроля знаний Министерства образования Беларуси шокировал публику сообщением о том, что 32.7% участников централизованного тестирования (ЦТ) по математике получили оценки 15 баллов и ниже, а по физике аналогичный результат показали 37.0%.8 Ничего нового в таких результатах не содержалось, но впервые у общества появилось понимание того, что треть абитуриентов не смогла справиться с заданием даже на «двойку с минусом» и, таким образом, не смогла пополнить ряды студентов. Заниженный проходной балл – 15 из 100 – оказался крайне чувствительным для комплектования высшей школы.

Но ещё более скандальным явилось то, что результаты ЦТ не коррелировали с оценками в школьных журналах. Мониторинг качества образования школьников, проведённый Национальным институтом образования, заставил признать, что благополучная средняя школа – это сознательно культивируемый мираж, камуфлирующий падение качества среднего образования.

Кризис управления, попытки его купирования

Недоумевая по поводу диспропорций и провалов, чиновники всех уровней предпочитают дистанцироваться от ответственности за разбалансированность системы образования. 2013-й год отмечен поисками эвфемизмов, позволяющих переложить вину за провалы на некие анонимные силы или природные процессы. Особенно популярной является ссылка на демографические проблемы. Причём и депопуляция, и рост рождаемости в одинаковой степени представляются непреодолимой силой, угрожающей белорусской школе.

Но к каким бы уловкам ни прибегали министры и парламентарии, очевидно, что признание неспособности вырабатывать и осуществлять сбалансированную образовательную политику означает серьёзный вызов существующей авторитарной модели управления в системе образования. В первую очередь это означает завуалированное сомнение в способности президента и президентской администрации успешно исполнять роль единственных разработчиков образовательной стратегии.

Статья 107 Кодекса об образовании закрепляет за президентом исключительное право определять государственную политику в сфере образования и гарантировать реализацию её основных направлений. Поскольку государственная образовательная политика призвана балансировать основные переменные системы – доступность образования, его качество и расходы, – наличие усугубляющихся год от года диспропорций в этой сфере всё отчётливее демонстрирует не только провал самой политики, но и непригодность существующих принципов управления образованием в Беларуси. Это ведёт к тому, что опасения Александра Лукашенко о превращении образования в политическую сцену начинают сбываться.

В сфере образования всё настойчивее звучит запрос на участие в принятии стратегических решений со стороны разных групп интересов. Пока, правда, преимущественно из лагеря власти. И поэтому эти притязания не способны сколько-нибудь реально демократизировать систему управления образованием.

Кризис управления усугубляется ещё и тем, что пробившиеся на политическую сцену актёры могут скорее блокировать начинания друг друга, чем реализовывать свои проекты. Например, новые правила приёма в вузы, снижающие уровень социальной защиты сельской молодёжи (отказ от раздельного конкурса) и детей-сирот во имя повышения качества абитуриентов, уже несколько лет не могут получить одобрение в Администрации президента. Тогда как разрушительное для высшей школы президентское требование по сокращению обучения в вузе до двух лет под предлогом увеличения производственной практики успешно блокируется на уровне министерства образования.

Было бы большой ошибкой не замечать вторжения на национальную политическую сцену и иностранных групп интересов. Белорусский рынок образовательных услуг интенсивно осваивают провайдеры из соседних стан. Их лоббистские группы активно включаются в игру.9

Демократизации высшей школы препятствует не только позиция властей, но и отсутствие артикулированного запроса на участие в управлении высшим образованием со стороны иных стейкхолдеров – работодателей, студентов, родителей, преподавательского сообщества. В 2013 году появились основания говорить об окне возможностей, открывающем перспективу некоторой демократизации законодательной базы высшего образования.

Создать почву для расширения общественного участия в управлении образованием способны два события: вторая попытка Министерства образования Беларуси вступить в 2015 году в Европейское пространство высшего образования (ЕПВО) и связанная с этим задача реформировать Кодекс об образовании и смежное законодательство, которые в нынешнем своём виде блокируют европейский вектор развития белорусской высшей школы. Нежелание белорусской власти признавать, что неудача, постигшая предыдущую попытку вступления в ЕПВО в 2012 году, связана с конфликтом европейских и белорусских академических ценностей, сменилось осторожным признанием того, что этот конфликт действительно существует и требует разрешения.

В течение 2013 года совместными усилиями Европейской комиссии, Совета Европы, Европейского союза студентов и Общественного Болонского комитета удалось сформировать у части руководителей сферы образования более реалистичный взгляд на проблемы интернационализации белорусской высшей школы. Начиная с Болонского семинара 16 мая 2013, на котором, благодаря Европейской комиссии, удалось начать подобие диалога между гражданским обществом и представителями министерства образования, тема университетской автономии, децентрализации управления и общественного участия в управлении высшим образованием всё более настойчиво обсуждается и на официальном уровне. Прошедшие 4 декабря 2013 парламентские слушания по Кодексу об образовании показали, что реформирование законодательства в этом направлении находит сторонников среди некоторых ректоров государственных вузов и среди чиновников.10 Кроме того, предложения министерства труда по реформированию национальной системы квалификаций создают предпосылки для более активного включения объединений работодателей в управление качеством высшего образования.

Однако обсуждаемые перемены не выходят за рамки перераспределения властных полномочий между группировками правящего класса. Децентрализация управления трактуется только как передача права принятия решений на уровень облисполкомов и райисполкомов, а также на уровень руководителей учреждений образования.11 События в Гродненском государственном университете показали, насколько усиление влияния областной власти угрожает традиционным академическим ценностям. Такая децентрализация только усиливает произвол местных руководителей и бесправие академического персонала.

Но даже когда речь идёт о расширении автономии учреждений образования, то эта самостоятельность не выходит за рамки некоторого расширения прав их руководителей в финансовой, кадровой и академической сферах. Следует признать, что в ближайшей перспективе не намечается никаких попыток расширения организационной автономии учреждений образования. Однако именно организационная автономия и является главной проблемой и препятствием на пути Беларуси в ЕПВО. До тех пор пока ректоры вузов являются не представителями академического сообщества, а «винтиками» властной вертикали, никакого сближения с европейскими университетскими ценностями не произойдёт.

Тем более дискуссия об автономии учреждений образования не ведёт к снижению масштабов академических репрессий, инициированных представителями президентской вертикали в некоторых белорусских университетах. В 2013 безусловным лидером по нарушению прав преподавателей стал Гродненский государственный университет, в котором по указанию губернатора были уволены не только ряд преподавателей, но и ректор Евгений Ровба за то, что тот, по словам губернатора, медлил с выполнением приказа по увольнениям.12 Особенностью репрессий в Гродно можно считать отсутствие явной политической ангажированности жертв. Преподаватели пострадали за содержание своих публикаций, а не за политический активизм. В течение 2013 года пресса сообщала о преследовании профессоров и в других вузах: в Белорусском национальном техническом университете,13 Брестском государственном университете,14 Белорусско-российском университете (речь о профессоре с 50-летним стажем преподавания).

В прошедшем году массово и систематически нарушались права учащихся и студентов. В Беларуси ежегодно около 80 тыс. выпускников ПТУ, ссузов и вузов становятся жертвами принудительного распределения, десятки тысяч привлекаются к сельскохозяйственным и строительным работам в учебное время. Помимо принудительного труда, широко практикуется ограничение прав на свободу перемещения, ассоциаций, на участие в управлении учреждениями образования и др.

Заключение

Прошедший год показал, что, после крушения мифа о национальной самобытности белорусского образования с его иллюзорными и фальшивыми целями, действия власти приобретают реактивный характер, во многом обусловленный робкими попытками оптимизировать расходы и повысить экономическую эффективность системы образования. Государство больше не может выполнять свои социальные обязательства, поэтому образованию предлагается выживать за счёт внутренних резервов.

Чиновники призывают пустить в отрасль частный капитал, возлагают надежды на приток иностранных студентов или на кадровые сокращения учительского корпуса. Они даже готовы к децентрализации управления образованием, бросая тем самым вызов исключительной роли президентской администрации.

Однако ни к какой реальной демократизации и отказу от авторитарных принципов руководства власть не готова. Однако и эффективно пользоваться традиционными механизмами управления она уже может. Даже признавая наличие диспропорций и разбалансированности системы образования, власть не способна на решительные действия, ограничиваясь робкими паллиативами и скромными экспериментами, которые никак не меняют общую картину стагнации в сфере образования.