«Управление интернетом»: пора переосмыслить приоритеты

Резюме

В 2013 году рост числа интернет-пользователей обеспечивался за счёт развития инфраструктуры широкополосного доступа к сети интернет, что является приоритетом политики в отношении интернета. Обеспечение необходимого качества доступа наталкивается на препятствия, связанные с государственной монополией на телекоммуникационные сети и внешние каналы: при одной из самых низких скоростей передачи данных в регионе стоимость доступа в интернет в Беларуси выше, чем в соседних странах. Высказывания представителей государственных структур и принятые в 2013 году законодательные акты свидетельствуют об общей тенденции ограничительной политики в сфере управления развитием и использованием интернета. В случае неизменности приоритетов в отношении интернета не приходится рассчитывать на ликвидацию отставания в сфере эффективного использования глобальной сети интернет в целях развития страны.

Тенденции:

• политика правительства в отношении интернета имеет ограничительный характер и определяется бюрократическими приоритетами;
• возможности экстенсивного развития инфраструктуры близки к исчерпанию;
• сохранение монополии на доступ в интернет тормозит улучшение качества и снижение стоимости этого доступа;
• белорусская аудитория по-прежнему посещает преимущественно зарубежные ресурсы.

Интересы бюрократии доминируют над стратегическим планированием

В Республике Беларусь функции управления развитием и использованием инфраструктуры, ресурсов и сервисов глобальной сети интернет выполняют: президент и Совет министров, Совет по развитию информационного общества при президенте (совещательный орган по выработке политики в сфере развития информационного общества), Совет независимого регулятора в сфере информационно-коммуникационных технологий при Оперативном аналитическом центре (ОАЦ). По мнению экспертов, такое количество регуляторов избыточно само себе. Тем не менее в декабре 2013 создаётся ещё одна регулирующая структура под началом Главного идеологического управления Администрации президента.

Наличие множества центров с пересекающимися и часто неопределёнными функциями приводит к дублированию координационных механизмов и нормотворческих полномочий, что негативно влияет на качество принимаемых решений. Бюрократизация политического процесса фактически исключает возможность многостороннего партнёрства. В частности, Совет по развитию информационного общества, который теоретически мог бы обеспечить координированную выработку решений с учётом позиций всех заинтересованных сторон, фактически представляет собой ещё один командно-контрольный механизм. Отсутствие представительства частного сектора1 и ассоциаций гражданского общества в Совете является серьёзным препятствием для выработки эффективной политики.

Не удивительно поэтому, что в Беларуси отсутствуют программные документы, определяющие приоритеты развития глобальной сети интернет. Наличие актов, так или иначе затрагивающих «некоторые вопросы» политики в данной сфере (напр. указы президента «О мерах по совершенствованию использования национального сегмента сети интернет» (2010); «О концепции национальной безопасности Республики Беларусь» (2010); «О некоторых вопросах информатизации» (2013)), а также многочисленных постановлений Совета министров принципиально не меняет ситуацию.

На законодательном уровне политика в сфере управления интернетом регулируется правовыми актами: законами «Об информации, информатизации и защите информации», «О регистре населения», «О средствах массовой информации», «Об авторском праве и смежных правах», «О борьбе с терроризмом»; «О противодействии экстремизму», а также гражданским, административным и уголовным кодексами Республики Беларусь2 и рядом других нормативных документов. Отмечаемые экспертами недостатки закона «Об информации, информатизации и защите информации» (в том числе и изменений, внесённых в закон в январе 2014 года), отсутствие специальных законов о доступе к информации и защите персональных данных позволяют утверждать, что и процесс формирования законодательных основ государственной политики в этой сфере далёк от завершения.

Повестка дня в области использования потенциала интернета, как и в предыдущие годы, включает такие аспекты, как развитие инфраструктуры (телекоммуникационные сети), администрирование национальной доменной зоны, создание государственных интернет-ресурсов (электронное правительство, телемедицина, электронное образование и пр.), развитие контролируемого государственными структурами «национального контента», регулирование в области электронного бизнеса и электронной торговли, контроль доступа и контента. Проблематика прав и свобод человека в цифровой среде элиминирована из стратегических документов, несмотря на то что разработчики стратегий ссылаются на международные принципы, установленные Уставом ООН и решениями Всемирной встречи на высшем уровне по вопросам информационного общества.

Хотя количество успешных инициатив в области электронного правительства увеличивается, системный эффект как для государственных служащих, так и для граждан и представителей бизнеса не очевиден.3 Министерство экономики и министерство связи, которые на регулярной основе проводят мониторинг качества и доступности электронных административных процедур, не информируют граждан о результатах своих исследований. Независимый же мониторинг представленности информации государственных органов онлайн, организованный Центром правовой трансформации, показал, что ни один из 45 республиканских органов исполнительной власти не выполняет требования законодательства относительно размещения информации онлайн: максимальное значение коэффициента представленности информации составило 52%, а среднее – 31%. Эксперты также обращают внимание на то, что рейтинг результативности белорусских проектов, оцениваемый департаментом ООН по экономическим и социальным вопросам, ниже его среднего значения по Восточной Европе.4

Обеспечение доступа в интернет

Белорусское правительство до сих пор не разработало программу преодоления цифрового неравенства на основе предоставления бесплатного доступа в интернет. Хотя Министерство связи Беларуси заявляет о том, что «разрушение цифрового барьера между деревней и городом» является одной из самых важных задач, введение в 2013 году в эксплуатацию 163 узлов платного коллективного доступа (как правило, в отделениях БелТелеКома и Белпочты) вряд ли может рассматриваться как серьёзный прорыв в этой сфере. Внедрение новых технологий доступа в интернет осуществляется преимущественно в Минске и Минской области. БелТелеКом и вторичные провайдеры не планируют распространение проектов Ethernet и PON на сельскую местность, ссылаясь на дороговизну технологии. В итоге, в 2013 доля пользователей в Минске и Минской области составила 36% от всей интернет-аудитории.

Сохраняются положительные тенденции в отношении преодоления возрастного неравенства: увеличилось число пользователей старше 55 лет – с 270 000 в 2012 до 405 653 в 2013 году. За предыдущие три года в этой группе зафиксирован самый значительный рост. Среди пользователей интернета увеличилась доля людей со средним специальным образованием – с 28% в 2012 до 48% в 2013 году. Эта тенденция, однако, связана не с целенаправленной политикой правительства, но является следствием роста уровня проникновения интернета. Представители бизнеса и гражданского общества активно работают в направлении повышения интернет-грамотности пользователей. Белорусская ассоциация социальных работников реализует проект «Городской университет третьего возраста», включающий программы по развитию навыков работы с информационно-коммуникационными технологиями. Мобильный оператор МТС осуществляет проекты «Сети все возрасты покорны» и «Дети в интернете».

Однако в стране не разработана государственная программы по повышению компьютерной грамотности граждан, отсутствуют и заметные на национальном уровне государственные проекты открытого образования. Поскольку в подпрограмму «Электронное обучение и развитие человеческого капитала» Национальной программы ускоренного развития услуг в сфере ИКТ на 2011–2015 годы эти направления не включены, очевидно, что в ближайшие годы существенных изменений в этой сфере ожидать не приходится.

Различные ограничения развития интернет-рынка приводят к тому, что наибольший охват белорусской аудитории – у зарубежных ресурсов, тогда как правительству не удаётся стимулировать активизацию процессов «создания национального контента». Наиболее посещаемыми ресурсами остаются: google.com (67.0%), mail.ru (62.0%), youtube.com (56.4%), vk.com (56.2%), yandex.by (52.0%), tut.by (42.9%), ru.wikipedia.org (37.9%), odnoklassniki.ru (29.8%), onliner.by (28.7%), украинский видеосервис megogo.net (23.0%). Таким образом, тенденция отставания популярности белорусских ресурсов от российских также сохраняется. Как и в 2012 году, в десятку вошли только tut.by (6-я позиция) и onliner.by (9-я позиция).

Высказывания представителей государственных структур и принятые в 2013 законодательные акты свидетельствуют об общей тенденции ограничительной политики в сфере управления интернетом. В новой редакции закона «Об информации, информатизации и защите информации» содержатся предпосылки для обязательной регистрации негосударственных информационных ресурсов и систем (в т. ч. электронных СМИ). Если ранее речь шла о регистрации на добровольной основе, то сейчас соответствующие статьи (24 и 26) дополнены фразой «если иное не установлено законодательными актами Республики Беларусь».5

Расширяется использование различных технологий надзора и цензуры в интернете.6 Правительственные структуры продолжают использовать практики блокирования отдельных ресурсов. При этом принципы, по которым формируется так называемый «чёрный список» интернет-ресурсов, остаются непрозрачными. В законодательстве до сих пор отсутствуют нормы, определяющие порядок принятия решений о блокировке сайтов за пропаганду насилия, жестокости и других деяний, запрещённых законом. В итоге блокировка осуществляется без решения суда, на основании внутренних решений должностных лиц ОАЦ или БелГИЭ.7 Имели место случаи преследования создателей интернет-ресурсов и онлайнового контента.8

В прошедшем году увеличение количества интернет-пользователей обеспечивалось прежде всего за счёт развития инфраструктуры широкополосного доступа к сети интернет, что является приоритетом политики в отношении интернета. В течение 2013 года белорусская интернет-аудитория увеличилась на 223 тыс. чел. (рост за год составил 4.8%). В декабре 2013 в Беларуси насчитывалось 4.847 млн (соотв. период 2012 года – 4.62 млн) пользователей в возрасте 15–74 года; уровень проникновения интернета в стране составил 65.7%. Каждый день используют интернет 83.12% белорусских пользователей (в 2012 таковых зафиксировано 80.0%). Основная возрастная группа пользователей – 25–34 года (29.49%). Более половины домашних хозяйств имеют персональный компьютер (55.0%, в 2012 году – 46%) и доступ в интернет (52.0%, в 2012 – 40.0%).

Развитие инфраструктуры

В 2013 году основным направлением политики БелТелеКома являлось развитие национальной инфраструктуры электросвязи на основе широкополосных сетей передачи данных. Приоритетами выступали: строительство мультисервисной сети (подключено 288 154 абонента); внедрение технологий оптических сетей (xPON) и Ethernet (прирост абонентов GPON составил 100 513 чел.); организационная подготовка к созданию и развитию сетей мобильного широкополосного доступа, в том числе с использованием технологий WIMAX и LTE; строительство волоконно-оптических линий связи (введено в эксплуатацию 2786.684 км линий); модернизация и развитие сетей стационарного широкополосного доступа к сети интернет (ADSL); увеличение пропускной способности внешнего шлюза (в 2013 выросла на 100 Гбит/с по сравнению с предыдущим годом и составила 450 Гбит/с).9 Сеть широкополосного доступа развивается преимущественно в Минске – 2.2 млн из 4.689 млн портов.

Попытки введения в эксплуатацию инфраструктуры LTE, предпринимавшиеся с 2011 года, до сих пор не увенчались успехом. По числу точек доступа Wi-Fi Беларусь значительно отстаёт от своих соседей.10 По состоянию на ноябрь 2012, всего по стране подключено 1300 точек доступа Wi-Fi, из них 699 действуют непосредственно в Минске. В основном хот-споты работают в гостиницах, торговых центрах, студенческих общежитиях и вузах. При этом доступ к беспроводному интернету осуществляется главным образом платно.11

Тот факт, что в 2013 общее число портов широкополосного доступа (3.59 млн) превысило количество абонентов и пользователей (2.6 млн чел.), свидетельствует о том, что возможности экстенсивного роста инфраструктуры близки к исчерпанию. Крупные провайдеры исчерпали абонентскую базу и переориентируются на удержание абонентов за счёт предоставления более качественных и востребованных услуг. Однако обеспечение необходимого качества доступа наталкивается на препятствия, связанные с государственной монополией на телекоммуникационные сети и внешние каналы (то есть собственно на доступ к ресурсам и сервисам глобальной сети интернет).12

Скорости передачи данных от конечного пользователя в глобальную сеть и загрузки данных несколько увеличились. В частности, если в 2012 Беларусь отставала от Литвы в 7 раз, то в 2013 – примерно в 5 раз. Скорость передачи данных во всех соседних странах, включая Украину и Россию, выше, чем в Беларуси.13 По сравнению с 2012 годом повысилась и стоимость доменного имени – с USD 11 (2012 год) до 14 в 2013 году. С мая 2012 по октябрь 2013 количество зарегистрированных в зоне .by доменов увеличилось с 55 до 93 тыс. Лидерами по регистрации доменов являются опять-таки Минск и Минская область, на которые приходится около 77% всех доменных имён в зоне .by.14

Заключение

Несмотря на некоторую активизацию правительства в сфере политики в отношении интернета (принятие указов, поправок к законам, создание новых координирующих структур), в 2013 году сохранились практически все негативные тенденции предыдущих лет. Основные причины связаны с наличием лакун в базовых документах – Стратегии развития информационного общества и Национальной программе развития электронных услуг; ограничительным характером регулирования развития и использования ресурсов и сервисов глобальной сети интернет; избыточной и непродуктивной системой органов разработки и реализации политики в сфере информационных технологий (которая, в частности, не включает механизмы вовлечения всех заинтересованных сторон); сохранением государственной телекоммуникационной монополии. В случае неизменности приоритетов политики в отношении интернета не приходится рассчитывать на ликвидацию отставания в сфере эффективного использования глобальной сети интернет в целях развития страны.