Беларусь – Украина: потепление без существенного прогресса

Олег Богуцкий

Резюме

В 2013 году, как и прежде, белорусско-украинские отношения определялись преимущественно сферой экономического сотрудничества, в то время как политические отношения традиционно оставались на периферии интересов руководства двух стран. Однако в 2013 произошло знаковое событие: после шести лет проволочек Беларусь завершила процесс ратификации двустороннего Договора о границе от 1997 года. Это обстоятельство, равно как и урегулирование вопроса ограничения экспорта белорусских нефтепродуктов на украинский рынок, способствовали существенному потеплению в политических отношениях Киева и Минска. В июне А. Лукашенко побывал в Киеве с официальным визитом, чего старательно избегал с момента инаугурации Виктора Януковича в 2010 году. Межличностный конфликт двух президентов в значительной степени был преодолён. Официальный Минск – вопреки давлению Москвы – практически открыто поддержал декларируемый украинским руководством курс на европейскую интеграцию.

Тенденции:

Бензин как фундамент отношений

Год 2013-й начался с попытки украинской стороны предпринять очередное антисубсидиарное расследование в отношении импорта нефтепродуктов из Беларуси. Четыре из шести украинских НПЗ подписали соответствующую жалобу, в которой утверждалось, что Беларусь предоставляет своим нефтепереработчикам шесть типов субсидий на общую сумму USD 180.84/тонна продукции. Несмотря на спорность аргументов, в марте жалоба украинских нефтепереработчиков была принята к рассмотрению Министерством экономического развития и торговли Украины. Основная претензия украинских производителей сводилась к тому, что белорусские НПЗ освобождены от обязательной продажи части валютной выручки. В Киеве эту меру сочли «господдержкой» и оценили в USD 165/тонна продукции.1

Большинство украинских экспертов критически оценили инициативу украинских производителей, рассматривая её как лоббистскую, с очевидными негативными последствиями для экономики Украины. Себестоимость продукции украинских НПЗ, которые не прошли модернизацию и имеют низкую глубину переработки нефти, весьма высока. В отсутствие конкуренции со стороны импорта речь может идти о существенном росте цен для потребителей.2 К тому же украинские НПЗ не способны производить топливо стандарта Евро-5, которое поставлялось из Беларуси, их продукция соответствует требованиям лишь Евро-3.3 Наконец, если учесть, что работа украинских НПЗ завязывается на возобновление поставок российской нефти, то, отказавшись от диверсифицированного импорта нефтепродуктов, Украина оказывается в монопольной зависимости от поставок российских трейдеров.

Потеря украинского рынка могла стать достаточно болезненной и для Беларуси. Украина является основным покупателем белорусских нефтепродуктов: в 2012 году здесь реализовано 4358.379 тыс. т топлива из общего экспортного объёма в 17493.386 тыс. т. В данном контексте мотивы украинского руководства во многом определялись одной из крупнейших олигархических групп Дмитрия Фирташа, которая решила взять под свой контроль нефтепереработку. Соответственно, она заинтересована в устранении с рынка сильного конкурента в лице Беларуси. Группа Фирташа планировала выкупить у российских компаний ТНК-БП и «Лукойл» их нефтеперерабатывающие активы в Украине – Лисичанский НПЗ и Одесский НПЗ.

На тот момент представителем указанной группы в правительстве Украины являлся вице-премьер по ТЭК Юрий Бойко, который и подтолкнул украинских нефтепереработчиков инициировать антисубсидиарное расследование. Имея связи в «Газпроме» и Кремле, эта группа рассчитывала решить также проблему возобновления поставок российской нефти в Украину. В марте 2013 ситуация изменилась. Свои претензии на контроль над нефтепереработкой заявила другая олигархическая группа – «семья», связанная со старшим сыном президента Украины – Александром Януковичем. Процедура антисубсидиарного расследования ускорилась, теперь её активно поддерживал и лоббист данной группы в правительстве – министр энергетики Эдуард Ставицкий.

Нефтяные амбиции Дмитрия Фирташа и «семьи» в итоге уперлись в позицию российской стороны. В этот же период Лисичанский НПЗ перешёл под контроль компании «Роснефть», которая остановила сделку по его продаже. «Роснефть» является совладельцем белорусского Мозырского НПЗ и не заинтересована в блокировании поставок белорусского бензина в Украину.

В апреле состоялись неформальные консультации всех заинтересованных сторон, которые в результате смогли прийти к компромиссу. Двадцать пятого апреля Межведомственная комиссия по международной торговле правительства Украины решила отказаться от проведения антисубсидиарного расследования. Суть достигнутого компромисса: Лисичанский НПЗ остался в собственности «Роснефти»; Россия не возобновила полномасштабные поставки нефти в Украину; «семья» в лице компании «ВЕТЭК» выкупила у «ЛУКойла» Одесский НПЗ и взяла под контроль сферу импорта бензина.

Импорт нефтепродуктов – одна из наиболее коррупционно привлекательных отраслей в Украине. По официальным данным Минфина Украины, по итогам 2011 года доля контрабанды и фальсификата на рынке бензина составила 22%, или почти 1 млн т.4 Председатель комитета по ТЭК Верховной рады Украины Николай Мартыненко заявил, что в реальности она превышает 50%.5 Одесский НПЗ в этом контексте стал важным звеном в схемах легализации контрабанды. Уже после падения режима В. Януковича МВД Украины рассекретило эту схему.6

Политический дискурс: потепление через демаркацию

Достижение компромисса в сфере нефтепродуктов стимулировало быстрое потепление в политических отношениях между официальными Минском и Киевом.

Летом (18–19 июня) президент Беларуси А. Лукашенко посетил Украину с официальным визитом. Основной целью визита было заявлено завершение процесса ратификации двустороннего Договора о границе от 1997 года и обмен ратификационными документами. Для Украины, которая выбрала курс на евроинтеграцию и периодически ставит вопрос о присоединении к НАТО, решение проблемы собственных границ имеет принципиальное значение. В обновлённой Стратегии национальной безопасности Украины от 8 июня 2012 года отсутствие демаркации границы с Россией, Беларусью и Молдовой названо одним из основных вызовов национальной безопасности.7

В свою очередь Беларусь целенаправленно затягивала решение этого вопроса на протяжении 18 лет, видя в нём удобный инструмент давления на официальный Киев. Формальная причина затягивания – неурегулированность вопроса о государственном долге Украины. Долгое время украинские власти не хотели признавать этот долг государственным. В 2009 году эту проблему удалось урегулировать президенту В. Ющенко. Украина признала долг (USD 134 млн), а Беларусь ратифицировала Договор 1997 года. Однако более трёх лет А. Лукашенко уклонялся от обмена ратификационными грамотами с новым президентом Украины Виктором Януковичем.

Причиной резкой смены настроения белорусской стороны, как полагает ряд наблюдателей, стал достигнутый компромисс по нефтепродуктам: решение вопроса границ якобы являлось частью неформальных пакетных соглашений. Так или иначе, застарелая проблема границы была решена, и с осени 2013 года начался интенсивный процесс наработки необходимой нормативной базы и непосредственной работы по демаркации.

«Потепление» без существенного прогресса

Хотя июньский визит А. Лукашенко в Киев обозначил «разморозку» в политическом диалоге стран-соседок, никаких прорывных инициатив в этом плане не последовало. Очевидно, что, несмотря на внешнюю демонстрацию примирения после скандальных событий 2011 года,8 между В. Януковичем и А. Лукашенко сохранилась взаимная неприязнь. В итоге, политическая повестка двусторонних отношений осталась столь же скудной, какой она была и прежде.

Теоретически, В. Янукович мог быть заинтересован в том, чтобы Беларусь в рамках Таможенного союза проводила лояльную политику в отношении Украины и блокировала различного рода антиукраинские инициативы Кремля. Периодически это действительно случалось, однако такие действия объяснялись собственными меркантильными интересами Минска.

Новый украинский президент В. Янукович не мог инициировать альтернативных политико-экономическое проектов в рамках СНГ, которые ранее пытались реализовывать Леонид Кучма или Виктор Ющенко (типа ГУУАМ, ГУАМ и т. д.), поскольку в глазах постсоветских лидеров не имел должного политического веса и потенциала. Попытки же В. Януковича предложить себя в роли лоббиста официального Минска в отношениях с Западом оказались неинтересными Александру Лукашенко, ввиду того что сам украинский президент быстро превратился в персону нон-грата для западных лидеров.

Отказ Беларуси от транспортировки венесуэльской и азербайджанской нефти по украинскому трубопроводу «Одесса – Броды» практически свёл к нулю сотрудничество двух стран в энергетической и транзитной сферах. Попытки Киева убедить Минск перенаправить хотя бы часть своего экспорта из прибалтийских портов в украинские серьёзного успеха не имели. Хотя по некоторым позициям прогресс всё же наблюдался. Так, по итогам 2013 года, на фоне быстрого падения объёмов транзита мазута из России и Казахстана, транзит мазута из Беларуси через Украину увеличился на 40% по сравнению с 2012 годом.9

Торговые обмены

Украинские власти заинтересованы в большей сбалансированности двусторонней торговли и, соответственно, сокращении отрицательного сальдо в торговле с Беларусью. С белорусской стороны периодически звучат соответствующие обещания, однако в реальности Минск ничего не предпринимает в этом направлении. По итогам 2013 года, превышение белорусского экспорта над импортом в торговле с Украиной составило USD 2.138 млрд. По сравнению с 2012 годом, положительное сальдо уменьшилось более чем на треть (с USD 3.248 млрд). При этом упали объёмы как экспорта, так и импорта: в 2013 белорусский экспорт в Украину, по сравнению с 2012 годом, снизился с USD 5.557 до 4.195 млрд, а импорт сократился с USD 3.247 до 2.138 млрд.10

Львиную долю белорусского экспорта в Украину продолжают составлять нефтепродукты – USD 2.849 млрд, или 67.9% (2013 год), хотя и здесь наметилось существенное падение объёмов по сравнению с 2012 годом – почти на треть. Другие значимые направления белорусского экспорта в Украину: тракторы и седельные тягачи – USD 101.1 млн, газ сжиженный – USD 99.8 млн, шины – USD 89.6 млн, удобрения минеральные смешанные – USD 79.9 млн, удобрения калийные – USD 67.4 млн.

Самой значимой позицией белорусского импорта из Украины остаётся продукция металлургии – USD 409.1 млн. Крупнейший украинский игрок на этом рынке – холдинг «Метинвест» (Рината Ахметова) – в конце 2013 принял решение расширить в Беларуси собственную сбыточную сеть. Беларусь остаётся крупнейшим для Украины импортёром электроэнергии, выкупая треть от общего объёма украинского экспорта (USD 184.7 млн, по итогам 2013 года). В то же время в декабре было объявлено, что в 2014 Беларусь планирует снизить объёмы импорта электроэнергии на 30%.11 Другие значимые направления импорта из Украины: отходы, полученные при извлечении растительных масел; масло растительное; части подвижного состава; кондитерские изделия, лекарства.

Наиболее проблемными сферами во взаимной торговле остаются отрасли: мясомолочная, пивная и кондитерская. Здесь периодически вспыхивают очередные торговые войны. Так, в январе Государственная ветеринарная служба Украины ограничила доступ на внутренний рынок молочной продукции трёх крупных белорусских производителей – Оршанского молочного комбината, «Бабушкиной крынки» (Могилёв) и «Молочных продуктов» (Гомель). Официальная версия – несоответствие украинским нормативам безопасности. Причиной такого решения эксперты называют агрессивное наращивание Беларусью поставок молочной продукции, которые в январе-ноябре 2012 года, по данным Госстата Украины, выросли более чем на 50% (до 10.5 тыс. т на сумму около USD 23 млн). В начале апреля, в ответ на «молочную войну», Беларусь фактически закрыла свой рынок для продукции украинских кондитеров, задерживая её на границе для дополнительных проверок.12

«Торговые войны» в молочной, кондитерской и пивной отраслях обусловлены тем обстоятельством, что эти три отрасли хорошо развиты в обеих странах и отраслевые лоббисты оказывают давление на свои правительства с целью защиты позиций на внутренних рынках. Однако периодические обострения случаются в моменты, когда в украинском правительстве меняется очередной куратор отношений с Беларусью. Так было в начале 2012 года, когда Кабинет министров Украины покинул А. Клюев, так случилось и в начале 2013 года, когда из правительства ушёл П. Порошенко.

В мае 2013 после переговоров нового куратора белорусского направления – первого вице-премьера Сергея Арбузова с первым вице-премьером Беларуси Владимиром Семашко все наиболее острые проблемы были урегулированы. До конца года обострений в двусторонней торговле не наблюдалось. Напротив, в августе, несмотря на давление со стороны России, Беларусь отказалась закрыть свой рынок для продукции украинской кондитерской компании «Рошен». В свою очередь украинские власти не обратили внимания на очередные требования украинских молокопроизводителей, сетовавших на усилившуюся экспансию белорусской «молочки», поставки которой в первом полугодии 2013 выросли на 80%.

Внешнеполитические игры

Практически весь 2013 год прошёл для Украины под знаком подготовки подписания Соглашения об ассоциации с Евросоюзом и Соглашения о зоне свободной торговли между Украиной и Европейским Союзом. Кремль не скрывал своего крайне негативного отношения к интеграционным планам Украины и Евросоюза. Кроме массированной информационной кампании, в августе Россия задействовала прямое экономическое давление на Украину, на несколько дней практически полностью перекрыв украинский экспорт. На этом фоне Александр Лукашенко постоянно демонстрировал свою поддержку евроинтеграционным устремлениям Киева.

На протяжении всего октября и первой половины ноября Беларусь де-факто осуществляла прямую информационную кампанию в поддержку подписания Украиной Соглашения об ассоциации, основной месседж которой звучал приблизительно так: «В сотрудничестве Украины с Евросоюзом мы не видим никаких проблем». Александр Лукашенко постоянно подчёркивал (явно в пику Кремлю), что политизация «украинского вопроса» ничего никому не принесёт, кроме ущерба. Он не только публично поддержал Украину, но и совместно с президентом Казахстана Нурсултаном Назарбаевым блокировал попытки Владимира Путина начать экономические атаки на Украину со стороны Таможенного союза. Пятнадцатого ноября на уровне президентов трёх стран достигнута договорённость о том, что каждый из членов ТС имеет право самостоятельно принимать решение по введению защитных мер в отношении Украины в случае подписание Соглашения о зоне свободной торговли с Евросоюзом.

Понятно, что поддержка курса на евроинтеграцию Украины вызвана вовсе не симпатиями А. Лукашенко к киевским властям или, тем более, к Евросоюзу. Геополитический выбор Украины в пользу Запада означает, что Беларусь остаётся едва ли не единственным союзником России, а значит, она может претендовать на новые и более значительные экономические преференции. С другой стороны, изменение геополитической ситуации в регионе могло бы стимулировать возрастание интереса Европы к Беларуси, следовательно, у белорусских властей появится надежда вернуться к излюбленной политике геополитических «качелей».

Отказ Виктора Януковича от подписания Соглашения об ассоциации белорусский президент встретил с плохо скрываемым раздражением. С началом массовых протестов на Майдане в Киеве А. Лукашенко не пытался оказывать какую бы то ни было поддержку Виктору Януковичу.

Заключение

Крах режима Виктора Януковича означает, что Минску придётся выстраивать отношения уже с другим руководством Украины. Александр Лукашенко, однако, публично заявил, что с новой украинской властью «мы обречены жить в дружбе и согласии». В контексте российско-украинского конфликта по «Крымскому вопросу» министр иностранных дел Беларуси Владимир Макей, находясь с визитом в Риге, заявил: «Беларусь заинтересована в том, чтобы Украина осталась суверенным, независимым, территориально целостным государством».13

Таким образом, в аспекте выстраивания отношений с новым руководством Украины у Минска имеются неплохие перспективы.

Во-первых, известно, что Александр Лукашенко традиционно лучше налаживал доверительные отношения именно с руководством прозападных режимов в СНГ (Михаил Саакашвили, Ильхам Алиев, Виктор Ющенко, Михай Гимпу), чем пророссийских. К тому же он уже имеет наработанные отношения с двумя потенциальными кандидатами в президенты Украины – Юлией Тимошенко и Петром Порошенко.

Во-вторых, связанные с Украиной кардинальные геополитические сдвиги в регионе будут способствовать усилению значения Минска в смысле «единственного союзника» Кремля. Кроме того, Запад будет вынужден активизировать свой проект «Восточное партнёрство», что может придать новую динамику и попыткам разморозить диалог между Беларусью и Евросоюзом. Наконец, в условиях военной угрозы со стороны России, новые власти в Киеве будут заинтересованы в партнёрстве с официальным Минском и, предположительно, могут стать новыми адвокатами А. Лукашенко на Западе. Таким образом, для белорусских властей появляется перспектива вернуться к излюбленной политике геополитических «качелей».