Третий сектор: солидарность и конкуренция

Резюме

В 2012 в Беларуси произошёл некоторый рост количества общественных объединений и гражданских инициатив, в основном за счёт структур, зарегистрированных за границей, и некоммерческих организаций (НКО), действовавших без какой-либо регистрации. Правовое поле деятельности третьего сектора оставалось напряжённым, а правоприменительная практика по-прежнему базировалась на презумпции незаконности деятельности структур гражданского общества (ГО), особенно – правозащитной направленности. Продолжилась практика использования судов как инструмента давления на активистов ГО.

Национальная платформа Форума гражданского общества Восточного партнёрства (НП ФВП ВП) привлекала внимание общественности дискуссиями, сутью которых явилось обсуждение целесообразности участия структур гражданского общества в политической жизни страны. На прошедших в марте и ноябре конференциях Национальной платформы в итоге принята концепция развития, расширяющая мандат деятельности и радикализирующая позицию платформы. Несогласие по этому поводу ряда авторитетных НКО не способствовало консолидации гражданского общества.

В 2012 году стартовал Европейский диалог о модернизации с белорусским обществом – проект, перспективный с точки зрения диалога Евросоюза с белорусскими силами, обладающими ресурсами для реформирования (политическая оппозиция, гражданское общество, государство). Однако власть отказалась видеть в гражданском обществе партнёра по переговорам. Но и для гражданского общества невозможен полноценный диалог с властью без освобождения политзаключённых.

Тенденции:

• за официальной картиной роста числа НПО скрывается тенденция геттоизации, ухода в подполье и вытеснения за пределы страны подлинных общественных организаций;
• несмотря на появление законодательных предпосылок для привлечения НКО к оказанию социальных услуг, государство продолжает игнорировать участие третьего сектора;
• способность третьего сектора к солидарным действиям остаётся невысокой, что во многом обусловлено борьбой личных амбиций лидеров общественных организаций;
• в НП ФГО ВП преобладает тренд расширения участия во внутриполитической жизни страны, что угрожает выходом объединений, рассматривающих Национальную платформу как коммуникационную площадку.

Третий сектор в зеркале государственной статистики

К 1 января 2013 года, по данным Минюста, количество зарегистрированных в Беларуси общественных объединений (ОО) наконец превзошло уровень начала 1999 года – 2 4771 vs 2 433 организации. Двадцать шестого января 1999 принят декрет президента, запрещающий деятельность объединений без государственной регистрации. Последовавшую за декретом в середине 1999 перерегистрацию не смогли пройти многие организации, и численность некоммерческих организаций (НКО) сократилась до 1 537.2 К августу 2002 количество ОО несколько увеличилось и составило 1 980, к ноябрю 2003 прибавилось ещё 268 организаций. Следующие семь лет, с 2003 по 2009 годы, количество общественных объединений оставалось фактически неизменным. В 2010–2012 обозначилась тенденция незначительного увеличения числа ОО (табл. 1).

Если сопоставить динамику изменения количества общественных объединений с релевантными событиями общественной жизни, то легко заметить, что третий сектор весьма болезненно переживает корректировки, связанные с нормативно-правовой регуляцией его деятельности. Самое большое сокращение числа НКО относится к перерегистрации 1999 года; не столь фатально, но так же негативно сказалась на третьем секторе и кампания по приведению уставов в соответствие с новой редакцией закона «Об общественных объединениях» (2005).

Некоторое увеличение общего числа ОО в последние три года может быть объяснено политикой власти по созданию прогосударственных НКО и поощрению развития объединений по интересам. Динамика роста количества НКО по направлениям деятельности за последние годы (2007, 2009 и 2012) свидетельствует о незначительном росте доли физкультурно-спортивных (23.49, 23.45 и 25.3% соответственно) и молодёжных (6.84, 7.56 и 10.01%) объединений. Колебания долей остальных объединений (благотворительных, творческих, национальных, женских организаций, организаций сторонников охраны природы, памятников истории, культуры, инвалидов войны и труда, ветеранов) незначимы. Единственная категория, в которой доля НКО заметно сократилась, – это «просветительские, культурно-досуговые и воспитательные» (с 13.76% в 2007 до 8.88% в 2012).

В целом, официальная статистика рисует достаточно благополучную картину развития гражданского общества в стране. Но в действительности усилиями власти создаётся фальшивое гражданское общество, являющееся лишь демократической декорацией.3 Подлинные НКО сталкиваются с серьёзными, порой непреодолимыми трудностями регистрации и перерегистрации. Их доля в государственном регистре юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (ЕГР) постепенно уменьшается, а доля организаций, которые либо находятся вне демократического контекста, либо занимают апологетическую позицию по отношению к власти, увеличивается. Однако эти процессы не находят отражения в официальной статистике.

Другим серьёзным изъяном официальной статистики является отсутствие информации о реальном количестве НКО в Беларуси. По мнению экспертов, вне ЕГР оказываются те объединения и инициативы, которые вынуждены работать без регистрации; объединения, которые всё чаще регистрируются как учреждения; возрастающее количество белорусских организаций и общественных инициатив, которые вынуждены регистрироваться за рубежом, но свою активность осуществляют в Беларуси.4

Правовая среда деятельности третьего сектора

Для характеристики правовой среды деятельности третьего сектора можно воспользоваться двумя рядами показателей: во-первых, нормативно-правовая регуляция (конституционные нормы, законы, подзаконные акты и т. д.), во-вторых, правоприменительная практика.

В сфере правовой регуляции самым значимым позитивным событием можно назвать принятие новой редакции закона о социальном обслуживании. Заслуживает внимания как сущность основной новации закона – введение государственного социального заказа, – так и механизм разработки новой редакции – с участием самих ОО. Вступивший в силу 1 января 2013 закон позволяет привлекать НКО к оказанию социальных услуг и реализации социальных проектов.Несмотря на перспективность закона с точки зрения расширения партнёрских отношений государства с третьим сектором, у активистов он вызывает озабоченность в плане возможности получения социального заказа у государства (сложность и непрозрачность конкурсного отбора претендентов на заказ; сложность процедуры оценки потенциала организаций; угроза создания лже-НКО госструктурами для получения заказа).

Тридцать первого июля 2012 в Палату представителей Национального собрания Беларуси передан проект закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам деятельности политических партий и других общественных объединений». Разработка данного законопроекта, в отличие от предыдущего, прошла непублично, без обсуждения заинтересованной общественностью. Эксперты отмечают, что проект хотя и предполагает некоторое смягчение требований к регистрации ОО, однако не отменяет разрешительный принцип и сохраняет угрозу бюрократического произвола.5 В целом проект явно не направлен на развитие гражданского общества.

В Беларуси по-прежнему действует статья 193.1 Уголовногокодекса «Незаконные организация деятельности общественного объединения, религиозной организации или фонда либо участие в их деятельности», под угрозой применения которой (т. е. тюремного заключения до двух лет) вынуждены действовать многие общественные инициативы и организации, не сумевшие получить официальную регистрацию. Попытки правозащитников добиться отмены одиозной статьи, аналога которой нет ни в одной европейской стране, не увенчались успехом в истекшем году. Более того, в ответ на обращение активистов6 общественныхинициатив «Право на веру» и «СТОП 193.1!» в ряд госучреждений, Минюст и Совет Республики признались, что не обладают правом инициировать процесс отмены этой статьи.

Правовая база деятельности НКО во многом не соответствует современным международным стандартам, но ещё более тревожным является несоблюдение в Беларуси имеющихся законов. Декларируемые в конституции и законах положения не имеют механизмов реализации в качестве норм прямого действия. Правоприменительная практика в отношении структур гражданского общества, и особенно в отношении правозащитных НКО и организаций демократической направленности, оставалась недружественной. Она по-прежнему основывается на презумпции нежелательности существования объединений, возникающих по инициативе граждан. Это проявилось в незаконных отказах в регистрации организаций и грантов, создании препятствий при осуществлении уставных целей организаций, запрете на выезд из страны активистов гражданского общества, тенденциозной фискальной политике и многом другом.

Примером может служить ликвидация в октябре 2012 информационно-просветительского учреждения «Платформа» по иску Министерства по налогам и сборам. Организации, занятой вопросами соблюдения законности в местах лишения свободы, предъявлены обвинения в несвоевременной подаче налоговых деклараций и несоответствии юридического адреса и места реального пребывания. Этого оказалось достаточно, чтобы минский хозяйственный суд принял решение о ликвидации правозащитной организации.

Незаконные решения, направленные на борьбу с НКО, не всегда прикрываются внешне правдоподобными объяснениями – иногда они носят откровенно глумливый характер, как, например, в случае с МОО «Добрая воля». Члены объединения, деятельность которого направлена на защиту прав детей, указали министерству образования на правонарушения должностных лиц министерства в отношении приёмных семей и детей-сирот. После жалобы Минобразования в Минюст последовало решение Верховного суда от 26 ноября, приостанавливающее деятельность МОО. Претензии Минюста, на которых основывалось решение суда, заключались в неправомерности написания в названии «Добрая воля» прописной буквы «В» вместо строчной и размещения рекламы на тираже конвертов объединения. Удовлетворение требований Минюста не остановило преследований – 29 января 2013 БелаПАН сообщило о начале очередной проверки МОО.

Гражданские активисты, как и ранее, нередко преследуются судом за административные правонарушения: мелкое хулиганство – ст. 17.1 КоАП, нарушение порядка организации или проведения массовых мероприятий – ст. 23.34 КоАП (материалы мониторинга Центра правовой информации, сноска 5). Неправомерное рассмотрение судом гражданской активности как правонарушения усиливает недоверие к судебной системе, демонстрирует её сервильность.

Дискуссия о пределах консолидации и совместной стратегии гражданского общества

В 2012 жизнь третьего сектора Беларуси во многом определяла дискуссия о пределах консолидации и совместной стратегии гражданского общества.7 Как и в предыдущем году, основной площадкой обсуждения выступала Национальная платформа Форума гражданского общества Восточного партнёрства (НП ФГО ВП). В 2012 прошли две конференции Национальной платформы (НП): 29–30 июня и 16 ноября. К началу первой конференции НП объединяла 58 организаций – постоянных участников.

Наиболее острые споры вызвала концепция развития Национальной платформы, разработанная представителями консорциума «ЕвроБеларусь». Возражения, высказанные Сергеем Мацкевичем, членом временного координационного комитета НП и руководителем Ассамблеи НГО, касались перспектив выхода Национальной платформы на внутриполитическую сцену, т. е. расширения функций НП за пределы белорусско-европейского сотрудничества. Несогласие части участников вызвали и предложения по институциональному развитию НП как централизованной иерархической структуры. Критики предложенной концепции также отметили, что НП не может от своего имени выражать консолидированную позицию гражданского общества – это противоречит сути объединения, созданного как дискуссионная и коммуникационная площадка и предполагающего независимость действий отдельных членов. В результате дискуссий решено вернуться к принятию концепции развития НП на следующей конференции.

Конференция избрала координационный комитет: председатель – Владимир Мацкевич (глава рады международного консорциума «ЕвроБеларусь), почётный член – Алесь Беляцкий (председатель правозащитного центра «Весна»), члены комитета: Влад Величко (председатель МК «ЕвроБеларусь»), Юрий Губаревич (заместитель председателя Движения «За свободу»), Сергей Дроздовский (координатор Офиса по правам людей с инвалидностью), Пётр Кузнецов (член совета гражданской инициативы «Гомельский демократический форум»), Сергей Мацкевич (председатель Ассамблеи НГО), Ольга Смолянко (директор Центра правовой трансформации). На конференции определены организации, рекомендуемые для участия в Форуме гражданского общества Восточного партнёрства в Стокгольме (ноябрь 2012 года).

Дебаты вокруг концепции развития НП на 2012–2014 ещё больше обострились на второй конференции, состоявшейся в ноябре, при обсуждении переработанного варианта концепции.8 Принятый большинством (двумя третями голосовавших), этот документ расширил приоритеты деятельности НП, дополнив вопросы европейско-белорусских отношений проблемами внутренней политики. Против концепции проголосовали такие авторитетные организации, как Ассамблея НГО, Белорусский Хельсинкский комитет, Комитет «Солидарность», Белорусская ассоциация журналистов, Белорусский институт стратегических исследований и др. По их мнению, концепция противоречит уставным целям их организаций, Меморандуму о сотрудничестве членов НП, утверждённому 29 октября 2011, и выводит НП за рамки ФГО ВП.

Разъяснение разработчиков концепции, что она не подразумевает участие гражданского общества в борьбе за власть, а только выход на решение широких задач, связанных с жизнью страны,9 не сняло возражений противников концепции, поскольку участие структур ГО в неконвенциональных формах политики никем не оспаривается. Наоборот, рост незарегистрированных инициатив и объединений, появление сетевых СМИ, обсуждение работы на форумах10 демонстрируют очевидную тенденцию выхода значительной части общественно активных граждан, ориентированных на изменения условий общественной жизни, из сферы государственной легитимации. Протест также вызывают попытки построения Нацплатформы как централизованной организации с постоянным членством, от имени которой может выступать её руководство в диалоге с государством и Европой.

Расхождения в видении перспектив НП связаны с различным пониманием гражданского общества. Упрощённо, позиции участников полемики тяготеют к одной их двух альтернатив. Первая рассматривает гражданское общество как агента неконвенциональной политики. В этом случае НП является площадкой для публичной выработки целей деятельности, обсуждения результатов, поиска стратегий для давления на государство в целях общественно-социальных преобразований. Вторая оценивает гражданское общество как наиболее перспективного (особенно после неудач политической оппозиции на выборах 2011 и 2012) актора общественно-политической жизни. Попытка инструментализации НП для развития и реализации политического потенциала гражданского общества во многом определялась предстоящими парламентскими выборами. Однако горячее обсуждение возможности и перспектив партнёрства структур ГО и политической оппозиции так и не привело к выработке консолидированной позиции, что и отразилось в дебатах по концепции развития Национальной платформы.

Развитие национальных платформ являлось объектом заинтересованного обсуждения не только белорусского гражданского общества. Эта тема обозначена как одна из важнейших в повестке дня IV Форума гражданского общества Восточного партнёрства, проходившего в Стокгольме 29–30 ноября 2012 года. На Форуме национальным координатором по Беларуси избран Ярослав Бекиш.

Участие институтов гражданского общества в политической деятельности – не единственная тема для дискуссий в среде демократического сообщества Беларуси. Так, угроза расширения Евросоюзом санкций в отношении Беларуси явилась поводом для сделанного 1 февраля брюссельским Офисом за демократическую Беларусь (ОДБ) заявления с предложением изменить список лиц, в отношении которых приняты санкции Евросоюза. ОДБ предлагал исключить из списка ректоров вузов, некоторых журналистов и чиновников, покинувших свои посты, белорусского олигарха В. Пефтиева, которого в Евросоюзе считают одним из спонсоров власти. В заявлении также содержалось предложение расширить «чёрный список», что, правда, услышали не все участники обсуждения. Основными аргументами в пользу изменения списка названы возможности предупредить изоляцию Беларуси, а также способствовать реформе высшего образования и освобождению политзаключённых.11

Заявление вызвало бурную реакцию. Центры белорусской политической эмиграции призвали усилить санкции против Беларуси.12 Эту позицию поддержал ряд организаций внутри страны. Часть лидеров высказалась в поддержку сокращения списка, хотя обе стороны признали, что ОДБ выступил без публичного обсуждения своей позиции общественностью.

Фактически за спором о санкциях скрывается более существенная проблема, дискутируемая в модальности жёсткого противопоставления: кто в состоянии осуществить преобразования в Беларуси. Ресурсом для осуществления перемен располагает либо политическая оппозиция в изгнании, либо силы внутри страны (гражданское общество, политическая оппозиция). В последнем случае целесообразны попытки переговоров, выстраивания диалога и, соответственно, поддержки демократических сил внутри страны. Если их шансы на успех малы, на первый план выходит поддержка активности политических сил вне Беларуси. Обе стороны признают необходимость демократических преобразований, но выстраиванию совместных действий мешает острая и необсуждаемая публично проблема распределения ресурсов.13

Двадцать девятого марта 2012 объявлено о запуске новой инициативы Евросоюза «Европейский диалог о модернизации с Беларусью», направленной на организацию помощи в подготовке реформирования Беларуси с участием специалистов из Евросоюза, политической оппозиции, гражданского общества Беларуси, потенциально – представителей властей. В течение года сформированы и начали работу четыре экспертные рабочие группы, создан управляющий комитет. Дальнейшее разворачивание инициативы требует не только реальной поддержки со стороны Евросоюза, но и не менее труднодостижимой солидарной позиции структур гражданского общества и оппозиции. Проблема также в том, что в прошедшем году официальная власть отказалась вести диалог с Евросоюзом при участии политической оппозиции и гражданского общества.

Заключение

Прошедший год показал рост отчуждения между гражданским обществом и государством. Власть не содействует развитию структур гражданского общества, воздвигая правовые, идеологические, бюрократические и фискальные барьеры. Зависимая от режима судебная система не гарантирует исполнения даже имеющихся законов. Государство, с подозрением относящееся к любой неподконтрольной ему инициативе, всё больше вытесняет общественные объединения из легитимной сферы, что усиливает маргинализацию третьего сектора. Это неоднозначный процесс: свобода от одних ограничений и геттоизация, означающая другие ограничения. Государство не желает видеть в гражданском обществе партнёра.

В качестве позитивного факта следует отметить разве что принятие закона о социальном партнёрстве. Споры на главной дискуссионной площадке третьего сектора – Национальной платформе Форума гражданского общества Восточного партнёрства – сосредоточились на стратегиях: либо гражданское общество консолидируется с политической оппозицией и выходит на политическую сцену как активное действующее лицо, либо дистанцируется от государства и действует как самоорганизующееся сообщество. Это оставляет перспективы консолидации гражданского общества открытыми.