Беларусь – Украина: между заборами Таможенного союза и Евросоюза

Резюме

В 2012 году отношения между Беларусью и Украиной пребывали в традиционном для этих двух стран формате преобладания экономического сотрудничества над построением политического диалога. Встречи на высшем уровне либо проходили во время более широких международных собраний, либо носили неофициальный характер и вряд ли могли претендовать на попытку серьёзного решения существующих проблемных вопросов в двусторонних отношениях. Диалог проходил ровно, без напряжённостей и политических скандалов, имевших место в 2011 году.

Значительных стратегических проектов, как на политическом, так и экономическом уровне, реализовать не удалось. Более того, для Минска потерял привлекательность проект транспортировки азербайджанской нефти через украинский нефтепровод «Одесса – Броды» в результате нормализации отношений с Москвой в нефтяном вопросе.

Тенденции:

• сохранение высокого уровня экономического сотрудничества, что в конечном итоге привело к достижению нового пика двустороннего товарооборота в USD7.9 млрд;
• несмотря на доминирование энергетической сферы в двусторонних отношениях, стратегические проекты многостороннего характера не получают должного развития;
• участие Беларуси в Таможенном союзе как важный фактор, определяющийотдельные сферы белорусско-украинского политического и экономического взаимодействия.

Составляющие диалога

В политической сфере тон двустороннего взаимодействия традиционно задаёт Киев, в то время как Минск фокусирует своё внимание на соседнем государстве как на важном экономическом партнёре. В большинстве случаев инициатива украинской стороны в двусторонних отношениях связана с решением более широкого спектра задач во внешней политике, а также с внутриполитическими импульсами.

В 2012 снижение активности Киева в белорусском направлении мотивировано несколькими факторами. Во-первых, это подготовка и проведение в Украине футбольного чемпионата ЕВРО-2012. Во-вторых, анализируемый период был наполнен борьбой за депутатские мандаты в Верховную раду Украины. В-третьих, в прошедшем году Украина вела интенсивные переговоры с Евросоюзом относительно подготовки Соглашения об ассоциации. На фоне европейской критики содержания под стражей лидеров украинской оппозиции, вопросы соблюдения прав человека в Беларуси уже не так акцентировались в украинских медиа и официальных релизах. В-четвёртых, Киев пытался сохранить дистанцию в отношении российских интеграционных проектов, что определило и его реакцию на отдельные действия и заявления Беларуси в этом контексте.

В целом, в 2012 политика Киева на белорусском направлении определялась следующими задачами:

• использование дружественных отношений с Беларусью для преодоления оградительных мер и процедур Таможенного союза (как средства давления России на Украину);
• развитие в сотрудничестве с Беларусью экономической составляющей СНГ как возможной альтернативы другим интеграционным проектам под эгидой России на постсоветском пространстве;
• использование совместного опыта реализации проекта транспортировки нефти по трубопроводу «Одесса – Броды» на Мозырский НПЗ как демонстрации возможности совместных действий Украины и Беларуси с целью снижения энергетической зависимости от России;
• недопущение втягивания Беларуси в игру против Украины;
• недопущение политической напряжённости в двусторонних отношениях во время избирательной кампании в Верховную раду Украины во второй половине 2012 года;
• разрешение принципиальной для Киева проблемы оформления украинско-белорусской государственной границы;
• более выгодное, в сравнении с Беларусью, позиционирование Украины для европейских партнёров;
• развитие торгово-экономического взаимодействия с Республикой Беларусь.

В свою очередь Минск подходил к построению диалога с Киевом под влиянием следующих тенденций и обстоятельств. Прежде всего, это нормализация отношений с Россией в нефтяной сфере. Дешёвая российская нефть сделала проект поставки энергоресурсов из каспийского региона в Беларусь через территорию Украины экономически невыгодным, что привело к его замораживанию.

Конфронтация с Европейским Союзом в начале 2012 года способствовала тому, что белорусское руководство стало менее сговорчивым в вопросе реализации украинско-белорусских совместных инициатив проевропейского характера. Важным фактором оставалась необходимость преодоления последствий финансового кризиса 2011 года за счёт наращивания объёмов товарооборота с Украиной.

В этом контексте определяющими для Минска на украинском направлении явились следующие задачи:

• увеличение товарооборота с Украиной при сохранении положительного сальдо;
• использование норм и правил Таможенного союза для максимизации экономических выгод в торговле с Украиной;
• использование позиции Украины в международных организациях для формирования повестки дня, благоприятной для Беларуси;
• минимизация участия представителей украинских политических партий и НГО в консультировании белорусских политических сил и наблюдении за избирательной кампанией в Беларуси.

Белорусско-украинский диалог в системе международных и региональных координат

В начале 2012 года можно было прогнозировать активное развитие политического диалога, учитывая развитие событий в конце 2011 года. Напомним, что речь идёт о снятии напряжённости в личных отношениях президентов двух стран, тогда как новый пик товарооборота в USD6.2 млрд способствовал развитию межведомственных контактов.1 В конце марта по дипломатическим каналам анонсировался визит главы украинского правительства Николая Азарова в Минск, однако в запланированный срок визит не состоялся.2

В феврале произошли события, которые позволили Киеву заподозрить Минск в готовности подыграть Кремлю в отношениях с Украиной, используя ограничительные процедуры Таможенного союза. На следующий день после введения запрета на ввоз молочной продукции ряда украинских предприятий в Россию представители белорусского аграрного ведомства публично объявили о возможности введения аналогичных мер.3 Хотя позже представители Министерства сельского хозяйства и продовольствия Беларуси заявляли об отсутствии претензий к украинским молочным продуктам, с 1 марта 2012 украинская сторона ввела запрет на ввоз мясных и молочных продуктов из Беларуси (опасность заражения африканской чумой, несоблюдение санитарных норм изготовления продукции).

Примечательно, что в ответ на действия Киева представители белорусской стороны угрожали блокировать поставки украинской продукции не только в Беларусь, но и на территорию Таможенного союза (ТС). Подозрения относительно использования ТС Беларусью в ущерб экономическим интересам Украины также возникли и в вопросе блокирования импорта украинских нержавеющих труб на территорию этого интеграционного объединения.4

Только 3 мая удалось найти компромисс и снять ограничения на поставки белорусской мясомолочной продукции в Украину. Это произошло во время встречи в Минске первого вице-премьера Беларуси Владимира Семашко и нового министра экономического развития и торговли Украины Петра Порошенко. В свою очередь Беларусь сняла все ограничения на импорт украинского пива. Именно начиная с мая 2012 между Беларусью и Украиной возобновился полноценный диалог. Значительная часть двусторонней коммуникации на высшем уровне впоследствии проходила в рамках заседаний СНГ.

Пятнадцатого мая во время неформального саммита СНГ в Москве состоялась двусторонняя встреча Александра Лукашенко и Виктора Януковича, во время которой был озвучен ряд знаковых инициатив, влияющих на белорусско-украинские отношения. В частности, президент Украины пригласил своего белорусского коллегу приехать в Чернобыль, чтобы ознакомиться с новыми мерами по обеспечению безопасности. Это приглашение можно назвать символичным, принимая во внимание отсутствие А. Лукашенко на годовщине Чернобыльской трагедии в 2011 году.5

Кроме того, В. Янукович попросил перенести председательство Украины в Содружестве с 2013 на 2014 год в связи с тем, что в 2013 году Украина принимает на себя председательство в ОБСЕ. По согласованию между странами-участницами принято решение, что Беларусь заменит Украину в качестве председательствующего государства в СНГ.6

Президенты двух стран также имели возможность встретиться неофициально на финальном матче ЕВРО-2012 в Киеве 1 июля. Белорусский президент наряду с главами других государств принял приглашение посетить это мероприятие (на фоне отказа представителей многих европейских стран от посещения Украины).

По заявлениям главы белорусского дипломатического представительства в Украине В. Величко, стороны прорабатывали вопрос о подготовке официального визита А. Лукашенко в Украину,7 который так и не был организован. Тем не менее ещё одну возможность встретиться А. Лукашенко и В. Янукович получили во время саммита глав государств СНГ в Ашхабаде в декабре 2012 года. Кроме вопросов двустороннего сотрудничества в повестке дня значилась тема отношений Украины с Таможенным союзом.8

Встреча глав правительств Беларуси и Украины также состоялась во время Саммита СНГ, который проходил в сентябре в Ялте. Глава Совета министров Беларуси Михаил Мясникович предложил своему украинскому коллеге рассмотреть несколько проектов экономического характера, в частности речь шла о фармацевтике и авиастроении.9

Украина очевидно заинтересована в развитии экономических механизмов Содружества для создания альтернативной ТС интеграционной платформы. Тридцатого июля Верховная рада Украины ратифицировала договор о зоне свободной торговли СНГ, а в августе В. Янукович подписал закон «О ратификации Договора о зоне свободной торговли». Украина стала третьей, после России и Беларуси, страной, которая ратифицировала этот документ.

Параллельно с развитием нормативной базы СНГ в экономической сфере Киев пытался активно использовать возможности Минска для улучшения кооперации со странами ТС по отдельным чувствительным позициям. Двадцать пятого мая в Минске прошло очередное заседание Межправительственной белорусско-украинской смешанной комиссии по вопросам торгово-экономического сотрудничества под председательствованием первых вице-премьеров Беларуси и Украины В. Семашко и В. Хорошковского. На повестке дня остро стоял вопрос о применении специальной защитной пошлины в отношении импорта нержавеющих труб на территорию Таможенного союз, из-за которой несут потери украинские производители и белорусские потребители. Украинская сторона обратилась с просьбой к представителям белорусской делегации об урегулировании этого вопроса. И белорусская сторона оказала последовательную поддержку позиции Киева в вопросе о замене специальной пошлины на страновые квоты в рамках повторного расследования, проводимого Россией.10

В международном измерении белорусско-украинского взаимодействия следует отметить попытку Минска использовать себе во благо председательство Украины в ОБСЕ в 2013 году. В ноябре 2012 проведены двусторонние консультации на уровне МИД по вопросу реформирования ОБСЕ. В ходе консультаций отмечена необходимость дальнейшего реформирования ОБСЕ, включая совершенствование методологии и практики наблюдения за выборами. За несколько дней до консультаций на пресс-конференции А. Лукашенко поставил под сомнение перспективы организации, а также заявил, что ОБСЕ стремится навязать Беларуси и другим странам несуществующие стандарты. При этом он выразил готовность вместе с Россией, Казахстаном и Украиной присоединиться к процессу выработки таких стандартов.11

Избирательный процесс и двусторонние отношения

Выборы в Украине и Беларуси всегда влияли на политическую составляющую отношений между странами.

Выборы в Палату представителей Национального собрания Республики Беларусь, которые прошли 23 сентября 2012 года, вызвали резкую критику со стороны европейских структур, но в то же время миссия СНГ признала их демократичными. Киев не стал активно солидаризироваться с выводами Европарламента и ОБСЕ. Во время встречи в Ялте 27 сентября Николай Азаров поздравил своего белорусского коллегу М. Мясниковича с окончанием выборов.12 В украинских СМИ практически не присутствовали комментарии украинских должностных лиц относительно оценки результатов выборов.

Предвыборные программы политических партий Украины, ставших по результатам выборов 28 октября 2012 парламентскими, не содержали прямых указаний по поводу отношений с Беларусью. Опосредованно об усилении экономического сотрудничества в рамках зоны свободной торговли СНГ говорится в программе Партии регионов, в то время как Коммунистическая партия Украины выступает за вступление страны в Таможенный союз, Единое экономическое пространство, Евразийский экономический союз.13

С учётом того что в Украине парламентская предвыборная кампания находилась под усиленным наблюдением со стороны международных и европейских структур, положительные отчёты наблюдателей миссии СНГ, в которых принимали участие и граждане Беларуси, явились важной частью создания нужного информационного фона для Киева. В начале октября глава МИД Беларуси Владимир Макей заявил, что белорусская сторона надеется на преемственность во внешней политике Украины в отношении Беларуси, а также отметил, что Минск поддерживает оценку миссии СНГ относительно украинских выборов. Беларусь не присоединилась к выводам наблюдательной миссии ОБСЕ, как это традиционно делала Украина в оценках результатов выборов в Беларуси в предыдущие годы.

Выборы внесли свои коррективы и в кадровое обеспечение украинского дипломатического представительства в Беларуси. В ноябре 2012 президент Украины уволил Виктора Тихонова с поста чрезвычайного и полномочного посла Украины в Беларуси в связи с его избранием народным депутатом. На выборах в Верховную раду Украины Тихонов победил в одномандатном округе в Луганской области, где баллотировался как член провластной Партии регионов. Официально на посту посла Виктору Тихонову удалось проработать чуть больше года.

Торгово-экономическое сотрудничество

По результатам 2012 года Украина заняла 3-е место по объёмам товарооборота и экспорта среди торговых партнёров Беларуси, в то время как Беларусь оказалась на 4-й позиции среди торговых партнёров Украины. Товарооборот между двумя странами составил USD 7.9 млрд. При этом объём белорусского экспорта составил USD 5.6 млрд, импорта – 2.3 млрд (положительное сальдо для Беларуси – USD 3.3 млрд). Традиционно основу белорусского экспорта в Украину составляют нефтепродукты, тракторы и седельные тягачи, металлопродукция, холодильники и морозильники, шины, полимеры этилена, минеральные и калийные удобрения, автомобили грузовые, тара пластмассовая, чулочно-носочные изделия, части и оборудование для автомобилей и тракторов, сельскохозяйственная техника, кордные материалы, волокна синтетические.

В 2012 году Украина заняла вторую позицию среди покупателей белорусских нефтепродуктов и первую – среди стран СНГ. Согласно официальным данным, в 2012 Беларусь экспортировала в Украину 4.36 млн т нефтепродуктов, что на 44.4% (1.34 млн т) больше, чем в 2011 году. В целом, по результатам года на долю Украины пришлось 25% в структуре белорусского экспорта нефтепродуктов (среди стран СНГ – 89.5%).

В то же время эта замечательная динамика не могла не заинтересовать Россию, поставляющую нефть на белорусские нефтеперерабатывающие заводы на условиях Таможенного союза. В результате несовершенства норм ТС Минску удавалось продавать дизельное топливо в Украину под видом биотоплива и растворителей без уплаты российской экспортной пошлины на нефтепродукты. В отдельные месяцы 2012 года поставки биодизельного топлива в Украину составляли до 50% (около 150 тыс. т ежемесячно) общего импорта белорусского дизтоплива. Эти локальные успехи Беларуси обернулись проблемами при подписании нефтяного баланса с Россией на 2013 год.

В украинском экспорте в Беларусь доля промежуточных и инвестиционных товаров составила более 90%. Это металлы и металлопродукция, жмыхи и подсолнечное масло для производства комбикормов, лаков и красок, вагоны и части подвижного состава. В 2012 объём украинских инвестиций в экономику Беларуси составил USD 352.6 млн, в том числе прямых – 351.2 млн.

Сотрудничество в энергетической сфере рассматривалось сторонами как стратегическое. Однако прогнозные показатели энергетической кооперации не были исполнены сторонами в полном объёме. Не оправдал надежд проект транспортировки азербайджанской нефти на Мозырский нефтеперерабатывающий завод через трубопровод «Одесса – Броды». Хотя договор между Беларусью и Украиной предусматривает транспортировку 4 млн т азербайджанской нефти ежегодно на протяжении 2011–2012, Беларусь приняла только 988 тыс. т нефти в 2011 году. В 2012 году поставки не осуществлялись.

Традиционно не получили развития, несмотря на информационную и дипломатическую активность украинской стороны, проекты сотрудничества Украины с Беларусью по строительству АЭС, транзиту украинской электроэнергии в страны Балтии и совместные проекты в газовой сфере.14

Заключение

2012 год привнёс в белорусско-украинские отношения новые элементы, которые предположительно будут в дальнейшем влиять на ход политического диалога и торгово-экономического сотрудничества. При этом неизменной остаётся ориентация на экономические достижения.

Таможенный союз стал реальностью в торговых отношениях Минска и Киева, что на первом этапе для белорусской стороны обернулось выгодами (торговля нефтепродуктами) и потерями (торговая война).

Минск отказался от идеи обеспечения энергетической безопасности за счёт организации альтернативных поставок углеводородов из Каспийского региона через территорию Украины. Это значит, что российско-белорусские нефтяные кризисы могут и в дальнейшем ставить под угрозу экономическую стабильность республики. Положительным моментом является артикуляция на межправительственном уровне необходимости развития кооперации в направлении создания совместных предприятий, выпускающих высокотехнологическую продукцию для рынков третьих стран.

Парламентские выборы в Украине не повлияли на содержание диалога с Беларусью, несмотря на то что в декабре 2012 правительственная команда претерпела изменения при назначении нового украинского правительства.

Несмотря на продолжение двусторонних консультаций, вопрос окончательного законодательного оформления государственной белорусско-украинской границы остаётся нерешённым.