Парламент: знешнiя абставіны і чуткі пра рэформы

Андрэй Казакевіч

Рэзюмэ

У 2011 годзе дзейнасць парламента вызначалася галоўным чынам знешнімі абставінамі. Крызіс у дачыненнях з Захадам прывёў да змены актыўнасці парламента пры выкананні дапаможных функцый у беларускай знешняй палітыцы. Узровень кантактаў з краінамі Еўрапейскага cаюза значна знізіўся, і асноўныя намаганні ў гэтым накірунку палягалі ў супрацьдзеянні крытыцы на адрас беларускіх уладаў на розных узроўнях. Прыкладаліся таксама намаганні па развіцці «азіяцкага» вектару і дзейнасці ў рамках ЕўрАзЭС.

Заканатворчая дзейнасць адбывалася ў рамках прынятых правілаў гульні. Дэпутаты ініцыявалі толькі два законапраекты; рэшту накіравалі ў парламент урад і прэзідэнт; і ўсе яны былі ўхваленыя. Грамадскую ўвагу прыцягнула прыняцце парламентам шэрагу спрэчных нарматыўных актаў, якія закранаюць палітычныя і грамадскія правы, але і тут дэпутатаў цяжка разглядаць як самастойную інстанцыю прыняцця такіх рашэнняў.

Цягам 2011 г. цыркулявала інфармацыя пра магчымасць «палітычнай рэформы» – стварэнне партыі ўлады, «сістэмнай» апазіцыі, павышэнне палітычнай ролі парламента. Але, відавочна, рэалізацыю палітычных зменаў адклалі на паслявыбарчы перыяд (калі яны наагул будуць некалі рэалізаваныя).

Тэндэнцыі

Дыскусія пра палітычную рэформу

2011 год быў для парламента перадвыбарным. Па традыцыі гэта праявілася не столькі ў перадвыбарчай актыўнасці дэпутатаў, колькі ва ўзнаўленні дыскусій пра магчымую рэформу палітычнай сістэмы. Пасля 1996 г. кожныя выбары ў парламент так ці інакш былі звязаныя з абмеркаваннем гэтай тэмы.

У 1999-2000 гг. магчымасць дэмакратызацыі выбарчага працэсу і палітычная роля парламента абмяркоўвалiся нават на ўзроўні кансультацый апазіцыі і ўладаў пры пасярэдніцтве АБСЕ (безвынікова). Гады 2003-2004 адзначыліся шырокай кампаніяй па ўдасканаленні «беларускай палітычнай мадэлі» (у форме кансалідацыі аўтарытарнага рэжыму) і разгортваннем праекта «ідэалогіі беларускай дзяржавы». У 2007-2008 гг. пачынаецца шырокае абмеркавання стварэння партыі ўлады. Захады па канструяванні новай палітычнай арганізацыі прывялі да стварэння грамадскага аб’яднання «Белая Русь», але заўважнай палітычнай рэформы не адбылося.

Сітуацыя 2011 г. у значнай ступені паўтарыла 2007 год: інфармацыя пра палітычную рэформу цыркулявала на працягу ўсяго года. Асноўным пунктам такой рэформы мусіла стаць стварэнне на аснове «Белай Русі» партыі ўлады і актыўны ўдзел новай палітычнай арганізацыі ў выбарчай кампаніі. Дадаткова непублічна абмяркоўваліся розныя формы абмежаванага ўключэння прадстаўнікоў апазіцыі ў парламент і нават афармленне «сістэмнай» апазіцыі. Праўда, да завяршэння 2011 г. істотныя змены палітычнага поля прызналі заўчаснымі.

Такiм чынам, «Белая Русь» так і не ператварылася ў партыю, а правядзенне рэформы, як і ў 2007-2008 гг., адклалі на потым. Наколькі можна меркаваць, асноўныя прычыны гэтага палягаюць у арганізацыйнай непадрыхтаванасці да рэформы, супраціўленні значнай часткі бюракратыі, а таксама рызыкоўнасці палітычнай рэформы ва ўмовах эканамічнай нестабільнасці.

Кадравая змены

У Палаце прадстаўнікоў у 2011 г. адбылася толькі адна змена на ўзроўні кіраўніцтва парламента – у ліпені старшыня Пастаяннай камісіі па міжнародных справах і сувязях з СНД Ігар Карпенка быў прызначаны намеснікам старшыні Мінскага гарадскога выканаўчага камітэта, а яго месца заняў дэпутат Віталь Бусько. Нягледзячы на тое, што новую пазіцыю нельга назваць высокай ў агульнай сістэме ўлады, само прызначэнне Карпенкi можа лічыць павышэннем.

Мелі месца змены і ў кіраўніцтве Савета Рэспублікі (СР). Працягвалася пэўная нестабільнасць з пазіцыяй намесніка старшыні верхняй палаты парламента. У чэрвені 2011 г. гэту пасаду заняў былы намеснік старшыні Савета міністраў Уладзімір Патупчык (2009-2010). Фактычна мела месца прамое прызначэнне – 16 чэрвеня Патупчык указам прэзідэнта быў прызначаны членам СР і ўжо на наступны дзень абраны намеснікам старшыні. Варта адзначыць, што гэта ўжо трэці чалавек, які займае гэту пасаду ў СР ІV склікання. Перад гэтым пасаду займалі Анатоль Рубінаў (2008-2010) і Леанід Крупец (прызначаны ў траўні 2010 г. пасля вызвалення ад пасады старшыні Мінскага аблвыканкаму; на пачатку лютага 2011 г. прызначаны амбасадарам Беларусі ў Бразіліі).

Акрамя гэтага, напрыканцы 2011 г. на падставе ўласнай заявы датэрмінова паўнамоцтвы старшыні Пастаянная камісіі СР па заканадаўстве і дзяржаўным будаўніцтве Яўгена Смірнова, які быў прызначаны суддзёй Суда ЕўрАзЭС. Пазней Я. Смірноў быў абраны старшынёй гэтага суда. Апісаныя кадравыя змены ў парламенце збольшага пацвярджаюць агульную тэндэнцыю пераводу былых дэпутатаў на адносна невысокія пасады ва ўладзе.

Узаемадзеянне з дзяржаўнымі інстытутамі

Напэўна, найважнейшай з фармальнага пункту гледжання ў 2011 г. стала праца сёмай пазачарговай сесіі парламента (студзень-люты), асноўнай задачай якой было выказванне згоды на прызначэнне Міхаіла Мясніковіча новым прэм’ер-міністрам. Рашэнне парламента падавалася вызначаным і нагадвала фармальнасць.

Прадстаўляючы новага кіраўніка ўрада Лукашэнка адзначыў неабходнасць «большай дынамікі развіцця краіны, сучасных падыходаў да кіравання эканомікай». Пры гэтым Мясніковіч можа не толькі «арганізаваць працу па дасягненні валавых паказчыкаў, але і забяспечыць належную эфектыўнасць эканомікі».1 Дэпутаты ў сваю чаргу адзначылі «высокі прафесіяналізм і арганізатарскія здольнасці» новага кіраўніка беларускага ўрада. Пасля гэтага таемным галасаваннем была выказаная згода на новае прызначэнне.

Падначалены стан парламента ў дачыненні да выканаўчых органаў быў зноў падкрэслены на сустрэчах старшыні Палаты прадстаўнікоў Уладзіміра Андрэйчанкі з Аляксандрам Лукашэнкам. У прыватнасці, 17 траўня прэзідэнт адкрыта даваў даручэнні фармальна незалежнай галіне ўлады па асобных аспектах заканатворчай дзейнасці, што з’яўляецца ўжо звыклай і ў пэўным сэнсе інстытуцыялізаванай практыкай.

Іншыя формы ўзаемадзеяння Палаты прадстаўнікоў з дзяржаўнымі органамі праходзілі ў форме рэгулярнага ўдзелу прадстаўнікоў парламента ў пасяджэннях Прэзідыума Савета Міністраў, а таксама мясцовых органаў улады. Канкрэтнай інфармацыі пра такія формы актыўнасці парламентарыяў мала, што не дазваляе зрабіць ацэнку іх эфектыўнасці. Відавочна, асноўны эфект палягае ў інфармаванні і каардынацыі дзейнасці – прыкладна палова нарматыўных актаў, што разглядае парламент, рыхтуецца структурамі ўрада.

Знешнепалітычная актыўнасць

У плане знешнепалітычнай дзейнасці прадстаўнікі парламента паслядоўна адстойвалі афіцыйную палітычную лінію, што стала асабліва актуальным ва ўмовах значнага пагаршэння адносін з Еўрапейскім саюзам і Захадам увогуле пасля снежня 2010 г. Асаблівая ўвага надавалася рэагаванню на рэзалюцыі і іншыя захады ў дачыненні Беларусі з боку міжпарламенцкіх структур і нацыянальных парламентаў.

Рэзалюцыя ПАСЕ «Аб сітуацыі пасля прэзідэнцкіх выбараў» (ад 20 студзеня 2011 г.) была ўспрынята са «шкадаваннем» з-за яе «незбалансаванага і дэструктыўнага характару», што зафіксаваў адмысловы прэс-рэліз. У сваім інтэрв’ю «Советской Белоруссии» старшыня Палаты прадстаўнікоў выказаў аналагічную пазіцыю, адзначыўшы, што «выцісканне Беларусі з агульнаеўрапейскай палітыкi не мае здаровага сэнсу і перспектываў».2

Падобная рэакцыя была выказаная і на рэзалюцыю Еўрапейскага парламента па сітуацыі ў Беларусі ад 10 сакавіка, што ўводзіла некаторыя санкцыі супраць афіцыйнага Мінска.

Працягам пагаршэння стасункаў паміж Беларуссю і ЕС стала падпісанне без удзелу беларускай дэлегацыі статутных дакументаў Парламенцкай асамблеі «Еўранэст» (3 траўня). Папярэднія кансультацыі па выпрацоўцы кампраміснага фармату ўдзелу Беларусі не далі выніку і такое рашэнне еўрапейскіх краін не было нечаканасцю.

Збольшага, заявы – гэта практычна ўсё, што парламент мог супрацьпаставіць дзеянням Еўрапейскага саюза, якiя былi вызначаны падзеямі 19 снежня 2010 года і пасля. Спробы скарыстаць парламенты іншых краін-удзельніц «Усходняга партнёрства» для прасоўвання пазіцыі афіцыйнага Мінска мелі абмежаваны эфект (асаблівую падтрымлівалі Беларусь прадстаўнікі парламента Азербайджана).

У якасці знешнепалітычнай пляцоўкі беларускі парламент таксама скарыстоўваў работу штогадовай сесіі Парламенцкай асаблеі АБСЕ, што праходзіла ў Бялградзе (6-10 ліпеня). Прадстаўнікі парламента занялі крытычную пазіцыю адносна дзейнасці АБСЕ, разам з шэрагам іншых краін выступілі за рэфармаванне арганізацыі. Але цэнтральнай падзеяй стаў разгляд рэзалюцыі па Беларусі, у якой падымалася пытанне дэмакратыі і выкананне патрабаванняў АБСЕ. Беларускаму боку не ўдалося блакаваць ухваленне рэзалюцыі большасцю дэлегацый, але ён здолеў мабілізаваць некаторыя дэлегацыі краін СНД для падтрымкі сваёй пазіцыі.

Цікавым сюжэтам таксама стаў удзел парламента ў пастаноўцы «польскага пытання» ў адказ на абмеркаванне беларускай тэмы ў парламенце Польшчы. Падчас 7-й нечарговай сесіі дэпутаты звярнуліся ў Канстытуцыйны Суд для прававой ацэнкі закона Польшчы «Аб карце паляка» (у афіцыйнай інтэрпрэтацыі запыт быў зроблены «на прапанову беларускіх грамадзян і структур грамадзянскай супольнасці»). Адпаведнае рашэнне Канстытуцыйны Суд прыняў 7 красавіка, адзначыўшы, што асобныя нормы польскага закона не адпавядаюць некаторым агульнапрызнаным прынцыпам і нормам міжнароднага права.

Другога красавіка дэпутаты нават ўзялі ўдзел у міжнароднай навукова-практычнай канферэнцыі на тэму «Сучасная геапалітыка Польшчы ў кантэксце Рыжскай мірнай дамовы 1921 года». Канферэнцыя мела не столькі навуковы, колькі палітычны характар і завяршылася прыняццем крытычнага звароту да кіраўніцтва і грамадскасці Польшчы.

Пагаршэнне стасункаў з Захадам выявілася таксама ў тым, што прадстаўнікі беларускага парламента сталі значна больш жорстка выказвацца наконт палітыкi заходніх краін. У прыватнасці, старшыня Пастаяннай камісіі па міжнародных справах Ігар Карпенка на прэс-канферэнцыі адзначаў, што дзеянні міжнароднай кааліцыі супраць Лівіі можна назваць вайной і парушэннем міжнароднага права.

Парламент працягваў удзельнічаць у розных міжпарламенцкіх структурах (ЕўрАзЭС, СНД, АДКБ і інш.), а таксама праводзіць двухбаковыя сустрэчы з прадстаўнікамі дэлегацый розных краін (Куба, Азербайджан, В’етнам, Арменія, Іран, Казахстан, Эстонія і г.д.).

Як кампенсацыя пагаршэння стасункаў на заходнім накірунку вялікае значэнне надавалася спробам пашырыць супрацоўніцтва з краінамі Азіі. У верасні 2011 г. беларускі парламент атрымаў статус назіральніка пры Міжнароднай парламенцкай асамблеі Арганізацыі краін Паўднёва-Усходняй Азіі (АСЕАН), сама працэдура была ініцыявана пры дапамозе В’етнама яшчэ ў 2010 г., і ў 2011 г. яна сталася вельмі дарэчы ва ўмовах узмацнення знешнепалітычнай ізаляцыі. Таксама вялікае значэнне было нададзена візіту дэлегацыі Усекітайскага Схода Народных Прадстаўнікоў, якое адбывалася ў рэчышчы агульнай актыўнасці беларускай улады па пашырэнні стасункаў з Кітаем.

Заканатворчая дзейнасць

Заканатворчая дзейнасць парламента рэалізавалася ў рамках дзвюх чарговых сесій. Значны блок прынятых законаў склалі нарматыўныя акты міжнароднага характару. Былі ўхваленыя акты, звязаныя з Мытным саюзам, Адзінай эканамічнай прасторай, стварэннем суда Еўразійскай эканамічнай супольнасці, двухбаковыя пагадненні. Парламентарыі таксама ўхвалілі блок законаў і паправак эканамічнага і адміністратыўнага характару, у прыватнасці, па спрашчэнні працэдур ліцэнзавання, рэгістрацыі, зваротах грамадзян, альтэрнатыўных працэдурах вырашэння спрэчак і інш. Закраналіся і іншыя сферы грамадскага жыцця: сямейныя адносіны, ахова здароўя, дзейнасць прафесійных саюзаў, інавацыйная дзейнасць, дзейнасць праваахоўных органаў, адвакатуры, змены ў крымінальным працэсе і г.д.

На працягу года толькі два законапраекты былі ініцыяваныя дэпутатамі Палаты прадстаўнікоў. Адзін прынялі ў двух чытаннях і адзін – у першым. Усе накіраваныя прэзідэнтам і ўрадам законапраекты былі прынятыя.

Варта адзначыць, што веснавая сесія парламента прыцягнула значна менш публічнай увагі за восеньскую. Грамадскі рэзананс мела прыняцце ўвосень парламентам паправак у законы «Аб масавых мерапрыемствах» і «Аб ўнясенні дадаткаў і зменаў у некаторыя нарматыўныя акты». Галоўным стымулам да распрацоўцы новых нормаў з’явiлiся акцыі пратэсту ўлетку 2011 г., неабходнасць рэагаваць на якія з боку праваахоўных органаў выявіла пэўныя прабелы ў заканадаўстве. Паводле афіцыйнай версіі законапраекты былі накіраваныя на «узмацненне захадаў да забеспячэння грамадскай бяспекi пры правядзенні масавых мерапрыемстваў, а таксама ўдакладненне састарэлых тэрмінаў».3

Нарматыўныя акты былі ўхваленыя дэпутатамі ПП ужо ў першы дзень сесіі і адразу ў першым і другім чытаннях. Імклівае ўхваленне яскрава палітычна афарбаванага закона выклікала значны грамадскі рэзананс. У выніку прадстаўнікі парламента 5 кастрычніка правялі адмысловую прэс-канферэнцыю, падчас якой прадставілі афіцыйную пазіцыю па законапраекце з асаблівым ухілам на міжнародны досвед і адстойванне праз яго інтарэсаў беларускіх грамадзян. Але гэта значна не паўплывала на ацэнку закона з боку грамадскіх і палітычных арганізацый.

Высновы

Дзейнасць парламента збольшага адпавядала ўсталяваным у беларускай палітычнай сістэме правілам гульні. У сваёй аснове дзейнасць дэпутатаў вызначаецца палітычнай кан’юнктурай, знешняй ў дачыненні да самога прадстаўнічага органа.

Пагаршэнне стасункаў з Захадам прывяло да значнай пераарыентацыі знешнепалітычнай актыўнасці ў параўнанні з папярэднімі гадамі. Асноўная дзейнасць была звязаная з рэагаваннем на крытыку палітыкі беларускіх уладаў з боку розных еўрапейскіх структур. Таксама былі зробленыя пэўныя захады да пашырэння стасункаў з краінамі Азіі, але ацаніць эфектыўнасць такіх крокаў пакуль складана.

У заканадаўчым працэсе парламент паслядоўна трымаецца вызначанай ролі, якая прадугледжвае дапрацоўку і прыняцце законапраектаў, распрацаваных урадам ці Адміністрацыяй прэзідэнта. Актыўнасць саміх дэпутатаў у ініцыяванні новых законаў была нязначнай. Таксама без асаблівых дыскусіяў парламент даў згоду на прызначэнне новага старшыні Савета Міністраў і зацвердзіў праграму дзейнасці ўрада да 2015 г. У адказ на рост пратэстнай актыўнасці ўвесну і ўлетку 2011 г. праз парламент паспешліва і без істотнага абмеркавання правялі змены ў заканадаўстве, накіраваныя на абмежаванне палітычнай і грамадскай актыўнасці.

На працягу 2011 г. ішло непублічнае абмеркаванне рэформы палітычнай сістэмы Беларусі, якія мусілі закрануць прынцыпы палітычнай арганізацыі парламента. Такія праекты не знайшлі практычнай рэалізацыі.