«Антикризисное» правительство, или Об искусстве лавирования

Инна Ромашевская

Резюме

2011 год справедливо получил название «потерянного года», результатом которого явился откат стартовой позиции для реформирования социально-экономической модели, исчерпавшей свой потенциал, в первую очередь, вследствие снижения конкурентоспособности белорусской экономики. К главным достижениям правительства можно отнести консервацию status-quo за счёт падения уровня жизни белорусского населения, утраты доверия и интереса инвесторов, а также финансовых потерь множества предприятий малого и среднего бизнеса.

За год правительство так и смогло представить стратегический план по выходу из кризиса, равно как и программу последующих реформ. Горизонт планирования на протяжении года постоянно сужался, порой достигая уровня «здесь и теперь». Лавируя между необходимостью реагировать на популистские призывы политического руководства и стремлением сохранить видимость социальной стабильности, правительство бросило все силы на выполнение краткосрочных задач, пытаясь ликвидировать локальные «очаги возгорания» и имитируя выполнение поступающих одно за другим противоречивых требований.

Деятельность правительства М. Мясниковича концентрировалась вокруг решения трёх основных задач:

  1. поиск внешнего финансирования;
  2. сохранение контроля над социально-экономической ситуацией;
  3. лоббирование минимальных структурных реформ, необходимых для снятия экономических дисбалансов.

Тенденции

Поиск внешнего финансирования

Назначение накануне нового 2011 года главой правительства опытного управленца Михаила Мясниковича (в послужном списке которого – работа в качестве заместителя премьер-министра в середине 1990-х и руководство Администрацией президента на протяжении пяти лет) породило осторожные надежды на структурные реформы в экономике и системе государственного управления. Премьер Мясникович, которого отнюдь нельзя назвать приверженцем рыночной экономики, судя по всему, всё же осознавал опасность нарастающих дисбалансов в экономике – в первую очередь стремительно увеличивающегося отрицательного сальдо внешней торговли на фоне уменьшающихся золотовалютных резервов. Уже 3 января он поручил доработать проектпрограммы социально-экономического развития Беларуси на 2011–2015 гг.(незадолго до этого одобренный Всебелорусским народным собранием), чтобы более чётко обозначить пути выхода в 2014 году на нулевое сальдо внешней торговли – путём наращивания экспорта.1

Первые два месяца года прошли на фоне заверений высокопоставленных чиновников в том, что ситуация останется стабильной и Беларуси не доведётся столкнуться с какими-либо потрясениями. Действительно, ожидалось, что, пройдя финальную популистскую фазу электорального цикла, руководство страны будет готово приступить к непопулярным экономическим мерам, в частности, к проведению широкомасштабной приватизации (осторожным сторонником которой проявлял себя в публичных выступлениях премьер-министр).

Эти ожидания подкреплялись, с одной стороны, жёсткой позицией России в переговорах по условиям поставки нефти, которые не позволят извлекать прибыль из её переработки в прежних масштабах. С другой стороны, несмотря на разгоревшийся в результате силового подавления протестов 19 декабря 2010 политический кризис во взаимоотношениях с Евросоюзом и США, продолжение экономического сотрудничества оставляло надежды на получение внешних займов, в том числе, от международных финансовых институтов. Так, невзирая на неоднократные призывы президента отказаться от дорогих внешних заимствований, в середине января белорусское правительство при поддержке европейских банков выполнило сформированные ещё в прошлом году планы по выпуску евробондов.

Ожидания экономических реформ усиливались принятой накануне нового 2010 года Директивой № 4, направленной на улучшение условий для функционирования частного бизнеса, в частности, на либерализацию ценообразования. С подробным описанием планов правительства по ослаблению административного контроля над ценами, в том числе в области транспортных тарифов, выступил в феврале только что назначенный заместителем премьер-министра профессиональный банкир Сергей Румас, что явилось основанием для причисления его к группе сторонников либерализации экономики в правительстве страны.2

Однако уже через месяц планы либерализации начали сворачиваться. Правительства вновь занялось поиском внешних заимствований для пополнения стремительно уменьшающихся золотовалютных резервов и для валютной подпитки госпредприятий, в первую очередь тех, которые работают на экспорт (и нуждаются в валюте для закупки импортных комплектующих).

После того как стала очевидной невозможность коммерческих заимствований по сколько-нибудь приемлемой процентной ставке, усилия правительства сконцентрировались на вопросе получения кредитов из Российской Федерации, Антикризисного фонда ЕврАзЭС (заявка подана ещё в 2010) и из МВФ (заявка подана в мае 2011). В марте 2011 руководство Российской Федерации заверило белорусское правительство, что вопрос скорее всего будет решён положительно при наличии полноценного плана по выходу из кризиса. Сходные требования обозначил также МВФ во время очередной оценочной миссии в июне.

Таким образом, во второй половине 2011 правительство сосредоточилось на том, чтобы убедить потенциальных кредиторов в серьёзности своих намерений по устранению экономических дисбалансов, беря на себя при этом минимальные обязательства (общим и приоритетным условием получения кредитов определён самый на тот момент болезненный аспект экономической либерализации – освобождение валютных курсов). На протяжении 1-го и 2-го кв. отчёты высших чиновников перед президентом и на заседаниях Совмина посвящались преимущественно вопросам прогресса в получении каждого из кредитов.3

В итоге, цель была достигнута лишь частично, поскольку МВФ, реалистично оценивая влияние на государственную политику «группы реформаторов» из правительства, согласился рассматривать планы правительства только после получения гарантий выполнения этих планов от политического руководства страны (эти гарантии так и не были получены до конца года). Несмотря на неоднократные заверения нового главы Национального банка Н. Ермаковой в том, что кредит МВФ не является жизненно необходимым, очевидно, что власти всё же рассчитывали на него. Предполагалось, что МВФ смягчит свои требования и примет робкие антикризисные жесты (например, либерализацию валютного курсообразования накануне очередного раунда переговоров по поводу кредита) за наличие полноценного плана по выходу из кризисной ситуации.

Но ожидания значительно расходились с реалиями. Жёстким сторонником проведения сбалансированной политики на условиях, сходных с МВФ, выступил занимавший в тот период пост министра финансов РФ А. Кудрин, которому удалось в конце концов сократить предмет переговоров лишь до кредита ЕврАзЭС. Несмотря на последовавшую в сентябре отставку А. Кудрина, жёсткий подход к перечислению каждого из траншей кредита (распределённых на 3 года и обставленных конкретными условиями) сохранился и сопровождался обменом заявлениями между белорусским руководством и правлением Антикризисного фонда, настаивавшем на точном выполнении каждого из условий.

Борьба за каждый четырёхсотмиллионный транш кредита, как и лихорадочные усилия правительства по поиску внешних заимствований, довольно неожиданным образом потеряли актуальность в ноябре-декабре 2011 года. В этот период Россия завершила сделку по покупке «Белтрансгаза», перечислила миллиардный кредит под обеспечение части акций одного из нефтеперерабатывающих заводов, заключила соглашение о выделении кредита на строительство АЭС и договорилась о преференциальном режиме поставки газа и нефти.

Сохранение контроля над социально-экономической ситуацией

В отличие от относительно продуманной стратегии коммуникации, использованной в начале 2009 после проведённой по рекомендации МВФ девальвации, в период финансовых и экономических потрясений минувшего года правительство не выработало последовательного плана по разъяснению происходящего ни населению, ни бизнес-сообществу. После неоднократных заявлений высшего руководства страны о том, что вероятность девальвации исключена, она всё же была проведена практически при полном молчании государственных СМИ, которые ограничились короткими сообщениями об изменении курсов валют. Таким же образом была проведена и вторая девальвация.

На фоне общего паралича государственной политики и популистских распоряжений политического руководства (в основном сводившихся к требованию «сделать всё, как раньше») никто из членов правительства не отважился взять на себя смелость объявлять о тех или иных планируемых действиях. Ситуация отягощалась ещё и тем, что любые, даже самые экономически обоснованные, планы правительства могли быть немедленно подвергнуты критике и аннулированы руководителем государства. В этом плане показательна, например, ситуация с повышением цен на бензин. В результате протестов автолюбителей в Минске, по указанию президента цены были снижены, а инициаторы взвинчивания цен публично отчитаны4 (на этом же совещании президент запретил правительству повышать любые цены более чем на 5% без его разрешения).5

Однако примеры уступок общественному недовольству были всё же немногочисленными, поскольку в ситуации неопределённости правительство всё чаще прибегало к административно-командным методам управления, действуя путём запретов и угроз наказания. В итоге население столкнулось с нехваткой не только валюты, но также и товаров, в том числе лекарств (результат административного сдерживания цен, делавшего экспорт выгоднее импорта). Угрозы наказания за скудность товарного ассортимента действовали лишь на период проверок. Общий результат – массовые скупки «дефицитных товаров» и убытки, понесённые многими предприятиями торговли.

Таким образом, правительство, действуя со «связанными руками», не имело возможности ни разъяснить населению действительные причины кризиса, ни представить план выхода из него. Единственно внятно обозначенным курсом властей можно назвать силовое подавление слабоорганизованных протестов («молчаливые революции») и указание на фиктивных виновников кризиса (организованные протестные группы, частные перевозчики топлива, компании-импортёры).6

Справедливости ради следует отметить, что по указанию политического руководства отдельные члены правительства предпринимали разовые попытки разъяснить происходящее на уровне отдельных производственных коллективов во время навигаций в регионы. Однако доминирующим мотивом этих бесед (наряду со ссылками на мировой экономический кризис и обвинениями России в резком повышении цен на энергоносители) явилась сформулированная заместителем министра экономики А. Туром закономерность: «Вы жили не по средствам».7 Таким образом, вина за экономические дисбалансы переносилась на население, обвиняемое в чрезмерном потреблении импортных товаров и получении заработной платы, рост которой превышал рост производительности труда.

Лоббирование минималистскихструктурных реформ

В течение первого полугодия 2011 противоречия между правительством и администрацией в области экономической политики не являлись публичными. Так, 31 марта, в разгар валютного кризиса (когда, по оценкам экспертов, до 600 тыс. рабочих мест оказались под угрозой из-за нехватки валюты для закупки импорта), министр экономики нарисовал достаточно оптимистичную картину развития экономики, в которой, по его оценке, наблюдался стабильный рост и контролируемая инфляция.8 Однако уже 21 апреля, выступая с Ежегодным посланием к парламенту, А. Лукашенко раскритиковал правительство Михаила Мясниковича за то, что предлагаемые им меры по стабилизации экономики, и в частности валютного курса, идут не от жизни, а отражают «чистые теории», описанные «в учебниках, которые привозят с Запада».9

По мере усугубления экономического кризиса, сопровождаемого попытками правительства вести переговоры с внешними кредиторами об условиях выделения займов, противоречия между правительством и президентом начали прорываться в публичную сферу. В мае президент вновь пригрозил М. Мясниковичу отставкой, косвенным образом атаковав, очевидно, представленные ему ранее планы правительства по либерализации экономики. «Всякий рост цен с сегодняшнего дня должен жесточайшим образом пресекаться. Вот и вся рыночная мера», – заявил А. Лукашенко, попутно подчеркнув недопустимость широкомасштабной приватизации, планы которой в тот период активно обсуждались с представителями Антикризисного фонда.10

В свете всё же взятых на себя в июне обязательств перед Антикризисным фондом и надежд на получение кредита МВФ, правительство (в лице вице-премьера С. Румаса) предприняло несколько попыток публичной объективной оценки ситуации в экономике и разъяснения планируемых шагов правительства по её стабилизации.11 Разница во мнениях относительно этих шагов между правительством и Администрацией президента (АП) становилась настолько очевидной, что её открыто прокомментировал представитель МВФ.12 В дальнейшем отсутствие согласованной позиции явилось официальной причиной отказа в предоставлении кредита.

Противостояние достигло апогея в ноябре на заседании Совета министров, на котором замминистра экономики А. Ярошенко представил прогнозы развития экономической ситуации на 2012 год, а также озвучил меры, планируемые правительством для её корректировки (в частности, взятое в качестве обязательства перед Антикризисным фондом и рекомендуемое МВФ сокращение эмиссионного финансирования госпрограмм). Это предложение вызвало резкую реакцию главного экономического идеолога Администрации президента С. Ткачёва.

В итоге премьер-министр, поддержавший представителя правительства, обвинил Администрацию президента (АП) в проведении экономической политики, приводящей к экономическим дисбалансам.13 Жёсткая реакция президента не заставила себя ждать. Глава государства в очередной раз пригрозил отставкой М. Мясниковичу и напомнил ему, что цель главы правительства – выполнение прогнозных показателей, одобренных Всебелорусским народным собранием: «Если вы хотите всё и вся перевести на рынок, то нам такая политика неприемлема».14 Однако спустя несколько дней трения между правительством и АП утратили свою остроту в свете обширного пакета кредитной и иной поддержки со стороны Российской Федерации – итог соглашений, подписанных в ходе заседания Госсовета Союзного государства в Москве.15

Заключение

В кризисном 2011 году подтвердились наметившиеся в предыдущем году тенденции в системе государственного управлении и разрешились некоторые неопределённости в отношении дальнейшего пути развития Беларуси. Сторонники паллиативных решений и административно-командных инструментов (превалирующие в Администрации президента) одержали победу над сторонниками более сбалансированной экономической политики в правительстве (часто называемыми группой Мясниковича–Румаса). Эта победа обусловливалась, главным образом, возобновлением преференциальных условий поставки энергоносителей из России в качестве важного в предвыборный период стимула для продвижения Беларуси в Единое экономическое пространство (ЕЭП).

Одновременно обозначились перспективы преобразования белорусской социально-экономической модели. Очевидно, что любые реформы возможны лишь как результат соглашений, подписанных в рамках ЕЭП, их глубина и системность будут зависеть от давления со стороны России. Принимая по внимание тот факт, что условия поставок энергоносителей скорее всего не будут изменяться в течение последующих трёх лет, тогда как несовместимые с белорусской экономической моделью соглашения ЕЭП на протяжении этого периода не вступят в силу, не следует ожидать значительных усилий со стороны белорусского правительства по инициации масштабных реформ.

Дополнительными факторами, оказывающими негативное воздействие на способность правительства предложить и реализовать системные реформы, станут, по мнению экспертов, наблюдающиеся с 2010 года падение престижа государственной службы и вымывание из аппаратов министерств грамотных управленцев. По мере того как частный сектор (как в Беларуси, так и за её пределами) будет предлагать более привлекательные возможности для трудоустройства специалистов с востребованными управленческими навыками, число сторонников реформ в белорусском правительстве скорее всего будет стремительно сокращаться.