Силовые структуры: консервативная реформа

Алексей Медвецкий

Резюме

В прошедшем году осуществлена значимая реформа в системе силовых органов, связанная с созданием Следственного комитета при президенте. Наиболее существенным политическим эффектом этой реформы для всей системы государственного управления явилось сосредоточение антикоррупционной следственной работы в одном ведомстве, что резко повысило значимость Александра Лукашенко как центра согласования и гаранта соблюдения интересов белорусских элит. Одновременно произошло усиление элитной группы силовиков, которую принято связывать со старшим сыном президента Виктором Лукашенко. За счёт передачи следственных функций новому органу произошло упрощение системы силовых органов, что следует рассматривать как стремление руководства страны снизить риски, возросшие в связи с финансовым кризисом. Белорусские элиты в целом приняли предложенные правила игры, однако ближайшие годы будут сложным испытанием для новой системы.

Тенденции

Причины реформы в системе силовых органов

Упрощение системы силовых органов произошло благодаря созданию (в результате создания, или: явилось результатом создания) Следственного комитета при президенте (СК), утверждённого (вставлено) указом № 409 от 12 сентября 2011 года. Новый орган со штатом около 5 000 человек начал работу 1 января 2012 года. В его задачи входит проведение предварительного следствия по преступлениям, предусмотренным Особенной частью Уголовного кодекса. СК образован за счёт выведения следственных подразделений из Прокуратуры, Министерства внутренних дел (МВД) и Департамента финансовых расследований Комитета государственного контроля (ДФР КГК). Комитет государственной безопасности (КГБ) сохранил за собой право ведения предварительного следствия по ряду статей УК, тогда как Прокуратура сохранила свои надзорные полномочия. МВД, КГБ и ДФР КГК по-прежнему имеют право проводить неотложные следственные действия в рамках дознания с последующей передачей дела следователю.

Среди официально представленных аргументов в пользу создания СК наиболее существенны два. Во-первых, комитет призван повысить подконтрольность следствия президенту и ликвидировать прежний порядок, когда четыреразличных ведомства наделялись оперативно-розыскными и следственными полномочиями, а Прокуратура имела ещё и полномочия осуществлять надзор за следствием. Такая «феодализация» системы  силовых органов не способствовала снижению уровня коррупции и неизбежно приводила к межведомственной конкуренции, которую в белорусских СМИ не без оснований называли «войной силовиков».

Во-вторых, новая организация следственной работы имеет целью устранить естественную и порочную заинтересованность соответствующего силового ведомства в том, чтобы возбуждённое им уголовное дело благополучно миновало этап предварительного следствия и было передано в суд. Предполагается, что выведение следственных функций в отдельный комитет должно повысить независимость, ответственность и качество работы сотрудников оперативно-розыскных, следственных и надзорных органов и снизить число необоснованно возбуждённых уголовных дел. По официальным данным, за первое полугодие 2011 число лиц, необоснованно привлечённых в качестве обвиняемых, включая оправданных судами, увеличилось в полтора раза по сравнению с аналогичным периодом 2010 года – со 100 до 151 чел.1

Централизация следственного аппарата действительно может снизить порочную конкуренцию между различными силовыми структурами и повысить качество предварительного следствия. Однако резонно ожидать, что имевшиеся в нескольких силовых ведомствах проблемы повторятся уже на уровне единого СК. Поскольку штат комитета сформирован из бывших сотрудников следственных подразделений других органов, то вероятно воспроизводство неформальных групп влияния по признаку ведомственного прошлого персонала.

Проблема внутреннего управления в СК усугубляется также тем, что теперь его сотрудники нередко будут расследовать дела, возбуждённые в отношении их бывших коллег, что очевидно является коррупциогенным фактором, особенно на первом этапе работы комитета. Руководство предложило решать эту сложную управленческую проблему с помощью двух институтов: формального института подчинённости комитета президенту и неформального института «справедливости», о чём неоднократно заявляли председатель комитета Валерий Вакульчик и ряд руководителей региональных подразделений. Практика применения этих институтов к работе СК определится в течение 2012 года: именно такой срок отвел президент Лукашенко на «шлифовку структуры» комитета.2

Силовые элиты после реформы

Проведённая реформа существенно закрепляет влияние президента Лукашенко – прежде всего за счёт монополизации расследований уголовных дел, возбуждённых по антикоррупционным статьям УК. Наблюдается также укрепление позиций старшего сына и помощника президента по безопасности Виктора Лукашенко – центральной фигуры в одной из наиболее влиятельных элитных групп среди силовиков. В целом, есть все основания для утверждения, что в системе силовых органов происходит укрепление позиций семьи Лукашенко, однако контуры групп Виктора и Александра Лукашенко не совпадают.

Группа Виктора Лукашенко

В белорусском экспертном сообществе принято считать, что условную «группу Виктора» в силовых органах составляют, прежде всего, выходцы из структур Госпогранкомитета (ГПК) и Управления КГБ по Брестской области. К ним относятся председатель ГПК И. Рачковский, председатель КГБ В. Зайцев, бывший начальник Оперативно-аналитического центра при президенте (ОАЦ) В. Вакульчик и руководитель ДФР КГК Г. Веремко. К особенностям становления этой группы следует отнести примечательное изменение её влияния в 2011 году: от резкой активизации в период с декабря 2010-го до середины лета 2011 вплоть до спада активности во второй половине года на фоне создания СК.

Расследование громкого дела о массовых беспорядках 19 декабря 2010 резко повысило влияние КГБ, который закрепил свои позиции во время расследования взрыва в минском метро 11 апреля и был удостоен отдельной похвалы президента за быстрое раскрытие этого дела. В феврале ДФР КГК запросил в Литве и Польше данные о счетах Алеся Беляцкого, что в конце концов привело к резонансному аресту правозащитника в августе и его осуждению в ноябре.

В апреле руководство КГБ и ОАЦ при участии Виктора Лукашенко представило президенту результаты служебной проверки Госпогранкомитета, что в скором времени привело к назначению двух новых заместителей председателя ГПК. Наконец, летом ОАЦ получил эксклюзивное право согласования инвестиционных проектов в сфере телекоммуникаций, стоимость которых превышает USD 1 млн. Все эти события и процессы свидетельствуют об укреплении внутригосударственных позиций «группы Виктора» и позволяют предположить, что у её членов есть далеко идущие, в том числе политические(?), планы.

Однако с августа месяца, когда о создании СК стало известно публично, наблюдалось замедление роста влияния этой группы. Ограничение её влияния началось уже во время расследования теракта в метро. По решению президента, межведомственную следственную группу возглавил заместитель Генпрокурора А. Швед, который руководил действиями двух других её членов: главы МВД А. Кулешова и председателя КГБ В. Зайцева. Далее, в сентябре Генеральным прокурором назначается бывший председатель Белорусского военного суда и заместитель председателя Верховного суда А. Конюк, который по поручению президента вместе с Госсекретарем Л. Мальцевым начал курировать создание СК. Обоих чиновников не принято связывать с «группой Виктора».

Вынесение мягкого приговора бывшему следователю по особо важным делам Генпрокуратуры С. Байковой, которая расследовала громкое коррупционное дело бывшего главы ДФР КГК А. Громовича и была арестована по распоряжению В. Зайцева, также указывало на ослабление позиций этой группы. Назначение Валерия Вакульчика председателем СК следует рассматривать как компромиссное решение: по неформальному распоряжению президента он должен сосредоточиться на организационно-хозяйственной стороне деятельности комитета, а следственную работу будет курировать его заместитель А. Швед.3 Наконец, назначение бывшего начальника управления по борьбе с коррупцией и организованной преступностью КГБ И. Шуневича первым заместителем министра внутренних дел позволило «группе Виктора» укрепить свои позиции в МВД. В настоящее время министерство крайне ослаблено рядом громких отставок и бездействием министра А. Кулешова: один из заместителей министра Е. Полудень арестован в декабре по подозрению в коррупции, ещё один замминистра О. Пекарский уволен якобы за дискредитацию звания.

Группа Александра Лукашенко

Строго говоря, в случае с А. Лукашенко не принято говорить о некой выраженной элитной группе. Белорусский президент долгое время успешно играет на противоречиях разных групп влияния, стараясь удержаться над схваткой и таким образом занимая место арбитра и центра согласования различных интересов. Следует полагать, что институциональное закрепление этой «естественной» позиции и является политической целью создания СК, с точки зрения президента.

Показательно, что решение о создании комитета публично объявлено в один день с вынесением в Верховном суде приговора С. Байковой. Таким образом, президент Лукашенко сумел предложить взаимоприемлемое решение для этого долгого и опасного для руководства силовых органов дела, по которому проходило более 30 человек, в том числе сотрудники Таможенного комитета, ДФР КГК и УКГБ по Брестской области. В ноябре Белорусский военный суд оправдал большинство фигурантов «дела Громовича». Развязка этого дела, а также осуществлённые А. Лукашенко кадровые назначения в СК и Генеральной прокуратуре указывают на то, что президент стремится сохранить и укрепить свой статус центра согласования интересов элит, удерживая «группу Виктора» на расстоянии за счёт создания противовеса в лице сотрудников Прокуратуры и МВД (главные поставщики руководящих кадров для СК). Такая конфигурация силовых элит обеспечивает президенту наибольшую безопасность.

К особенностям 2011 года следует отнести активное привлечение сотрудников силовых органов к решению непрофильных вопросов, что также усилило позиции президента Лукашенко. Расследование взрыва в метро предоставило ему повод создать полуформальный институт принятия решений, который в СМИ назвали «клубом силовиков». Руководители силовых органов регулярно собирались на совещания у президента и принимали решения не только в сфере обеспечения безопасности, но и по вопросам повышения дисциплины труда на предприятиях и защиты внутреннего рынка. Так, в июне появился список товаров, вывоз которых из Беларуси за границу Таможенного союза был временно запрещён или облагался пошлиной.

Регулярные встречи президента с силовиками продолжились и в 2012 году. Привлечение бойцов в штатском к разгону протестных флеш-мобов, проходивших летом, также следует записать на счёт А. Лукашенко, который накануне обещал «шарахнуть» по участникам акций.4 Эта незаконная, жёсткая и крайне опасная для гражданской безопасности мера тем не менее привела к спаду популярности сетевых акций протеста.

Заключение

Реформа системы предварительного следствия снижает уровень межведомственной конкуренции силовых органов и объективно создаёт условия для роста качества расследования преступлений, что должно благоприятно сказаться на работе всей системы правосудия Республики Беларусь. Для системы государственного управления наиболее значимым эффектом от создания Следственного комитета при президенте станет сосредоточение в нём материалов расследований коррупционных преступлений. Это укрепляет влияние президента Лукашенко, который таким образом закрепляет свой статус центра согласования и гаранта соблюдения интересов элит. Однако одновременно Лукашенко становится «заложником» применения силовых методов, что приведёт к более частому использованию в репрессивных инструментов, таких как бойцы в штатском или списки невыездных граждан.

Наиболее выраженная и активная в силовых структурах группа Виктора Лукашенко продолжит компенсировать в других областях недостаток влияния, утраченного в связи с передачей в СК ряда следственных полномочий. Сужение следственных полномочий КГБ уже привело к активизации этой структуры в широко понимаемой сфере охраны государственного строя, например сопровождении избирательных кампаний, предотвращении социальных волнений на предприятиях и профилактике сетевых революций. Следует ожидать, что ДФР КГК продолжит активное международное сотрудничество в сфере экономической разведки (группа «Эгмонт»). Оперативно-аналитический центр, кроме информационной разведки, углубит свою специализацию в инвестиционной сфере.