Правительство пятисот долларов
Инна Ромашевская

Резюме
В 2010 году политико-административная верхушка белорусского государства так и не осмелилась на принятие стратегических решений, которые могли бы переломить негативные тенденции в экономике и в будущем стать залогом устойчивого развития страны. Белорусское правительство упустило, вероятно, последний шанс разработать и реализовать действенные реформы – в первую очередь экономические – по собственному сценарию. Ориентируясь на достижение краткосрочных политических целей и не имея согласованного понимания реального места и перспектив Беларуси в региональной экономике в условиях импорта энергоносителей по ценам, приближенным к рыночным, правительство ограничилось имитацией реформирования, предназначенной для внутренних и внешних стейкхолдеров.
Деятельность правительства С. Сидорского, таким образом, концентрировалась вокруг решения четырёх основных задач: (1) добиться возобновления льготных поставок энергоносителей из РФ; (2) продемонстрировать выполнение политически значимых прогнозных показателей социально-экономического развития в последний год действия соответствующей пятилетней программы; (3) продолжить процесс «либерализации», предполагающий сохранение государственного контроля над экономическими процессами; (4) обеспечить переизбрание действующего президента на новый пятилетний срок.
Тенденции:

• тотальное доминирование краткосрочных тактических целей, подчиненных, в частности, задачам поддержания statusquo в надежде на восстановление дотационного режима функционирования белорусской экономики;
• имитация долгосрочного планирования, выражающаяся в переносе принятия стратегических решений («привязанных» к какому-либо определённому сценарию развития) на неопределённый срок;
• «политизация» государственного управления в Беларуси в связи с выполнением «священных» предвыборных обещаний А. Лукашенко, для чего был мобилизован весь государственный аппарат страны.

Условия поставок энергоносителей, Таможенный союз и ЕЭП

Начавшись и закончившись «нефтяной войной» – противостоянием правительств Российской Федерации и Беларуси в ожесточенных переговорах об условиях поставки нефти и нефтепродуктов в Беларусь, – год президентских выборов снова, на этот раз ещё более рельефно, продемонстрировал, что государственная политика Беларуси является производным фактором от расположенной на её территории инфраструктуры по переработке и транспортировке нефти. Ситуации начала и конца 2010 г. являются практически зеркальным отражением друг друга, Так, новый 2010-й и новый 2011 г. правительство Беларуси встречало с уверенностью, что вопрос о льготных поставках энергоносителей решён на политическом уровне и требует лишь оформления в виде двустороннего межгосударственного договора, в первом случае, и контракта на поставку нефти – во втором. И в том, и в другом случае эти ожидания не оправдались в смысле дальнейшего дотационного существования белорусского государства.
В 2010 г., преследуя ускользающую цель в виде дешёвой нефти, белорусское правительство провело ускоренную работу по разработке и согласованию документов, связанных с вхождением Беларуси в два межгосударственных образования – Таможенный союз (ТС) с Российской Федерацией и Казахстаном и Единое экономическое пространство (ЕЭП). Работа над 51 межгосударственным договором в рамках Таможенного союза и 17 базовыми соглашениями в рамках будущего ЕЭП тормозилась и ускорялась в зависимости от того, насколько реалистичными представлялись надежды на получение в рамках этих образований нефтяных преференций.
Уже 4 января, столкнувшись с предложением российской правительственной делегации ввести экспортную пошлину на поставляемую в страну нефть, за исключением объёма, направляемого на внутреннее потребление (6.3 млн т), «представитель органов госуправления», цитируемый БелТА, пригрозил выходом Беларуси из переговоров по созданию Таможенного союза.1 Эти разногласия достигли своей кульминации к июню, когда стало очевидно, что в рамках ТС нефтяная пошлина не будет отменена, и едва не привели к срыву подписания соглашения. Не «переварив» как следует последствия вхождения в ТС, белорусское правительство принялось за спешную подготовку документов по ЕЭП, получив заверение правительства РФ по поводу отмены нефтяных пошлин после односторонней ратификации пакета базовых документов по ЕЭП.
Таким образом, преследуя краткосрочные цели скорейшего получения льготных условий по импорту нефти (которые так и не были получены в ожидаемом объёме), Беларусь взяла на себя целый ряд серьёзных международных обязательств, последствия реализации которых не были надлежащим образом взвешены. Уже в феврале 2011 г. сменивший С. Сидорского на посту премьер-министра Михаил Мясникович, критикуя представленную МИД и Минэкономики программу развития экспорта на ближайшее пятилетие, отметил почти полное отсутствие упоминаний о ТС и ЕЭП. «Я уже второй раз обращаю внимание, что после ратификации договорной базы по ЕЭП все в правительстве успокоились, считая, что это будет происходить само собой, – сказал он. – Реального наполнения я пока не вижу, инициатив со стороны министерств и тех, кто координирует эту работу, тоже нет».2
Справедливости ради следует отметить, что аналогичные процессы проходили и в лагере  россиян. По мнению представителей Министерства экономического развития РФ, политический заказ на ускоренную разработку соглашений ЕЭП «вынес за скобки» множество конфликтных моментов, которые с неизбежностью проявятся при попытке согласовать механизмы реализации этих соглашений. 3 По мнению ряда экспертов, наиболее ожесточенные дискуссии могут возникнуть в ходе проработки правительствами стран-членов ЕЭП механизмов реализации договоров об унификации условий субсидирования промышленности и сельского хозяйства на всей территории ЕЭП к 2017 г.

Выполнение основных показателей Программы социально-экономического развития на 2006–2010 гг.

В предвыборном году особую важность приобрёл вопрос выполнения показателей социально-экономического развития, заложенных в пятилетнюю программу, принятую на III Всебелорусском собрании (2006). В частности, на протяжении всего года наблюдалось жёсткое противостояние между Администрацией президента и Советом министров по поводу разработки и выполнения так называемого «прогноза социально-экономического развития, денежно-кредитной и бюджетной политики», принимаемого на каждый год «пятилетия» на основе заложенных в Программе показателей.
В обзоре деятельности правительства, опубликованном в Ежегоднике-20094 , такой подход справедливо назван «рудиментарным» на фоне глобальных экономических процессов, однако по политическим причинам его значимость не только не уменьшилась, но в 2010 г. существенно возросла. Кроме того, сложность задачи, поставленной перед правительством, проистекала не только из факта обязательности выполнений прогнозных показателей. Ситуация усложнялась, с одной стороны, политизацией самого процесса прогнозирования – по итогам 2010 г. президент должен был отчитаться о полном выполнении пятилетней программы перед делегатами очередного – четвёртого – Всебелорусского народного собрания. Показатели за 2010 г. должны были, таким образом, компенсировать провалы минувшего «кризисного» года и в совокупности соответствовать результатам, заявленным в Программе на 2006–2010 гг. С другой стороны, правительство не имело никакой свободы действий в выборе инструментов и методов выполнения этих прогнозов.
Так, в конце 2009 г. Лукашенко раскритиковал подготовленный правительством проект прогноза на 2010 г. и поручил его доработку председателю Национального банка РБ П. Прокоповичу и заместителю президентской администрации Л. Анфимову. Уже на этом этапе обнаружились противоречия между Совмином и Администрацией, проистекающие из разногласий по поводу того, за счёт каких первоочередных мер должен быть сокращён дефицит торгового баланса: (а) приватизации государственных предприятий (предусмотренной, в том числе, соглашением с МВФ) и урегулирования вопроса с финансированием государственных программ (при помощи опять же предусмотренного соглашением с МВФ Агентства национального развития), или же (б) импортозамещения, интенсификации экспорта и привлечения прямых иностранных инвестиций.
Расхождения наблюдались, в первую очередь, по основному прогнозному показателю программы – росту ВВП. С учётом того что в кризисном 2009 г. рост ВВП составил всего лишь 0.4%, на фоне внушающей некоторый оптимизм ситуации с оживлением рынков основных торговых партнёров, правительство предложило прогноз роста ВВП на уровне 2–3%. Оказавшись под политическим прессингом Администрации, в начале 2010 г. правительство разработало уже два сценария: базовый, предусматривающий рост ВВП на 2–3%, и целевой, своего рода верхнюю макроэкономическую планку, составляющую 11–12%. В течение года, как и ожидалось, оптимистический сценарий приобрел обязательный характер. По итогам года рост ВВП составил 7.6%, за что правительство подверглось жёсткой критике со стороны Администрации президента.
Дебаты о выполнении прогнозных показателей проходили на фоне необходимости выполнения обязательств, данных МВФ в рамках программы standby. По мере того как надежды на пополнение государственного бюджета доходами от продажи нефтепродуктов становились всё призрачнее, а прессинг со стороны Администрации президента (нацеленной на доведении средней зарплаты по стране до «святой цифры» в USD 500) – всё сильнее, тон аналитических оценок экспертов МВФ становился всё тревожнее от отчёта к отчёту. Однако, на фоне завершившейся программы standby и заявлений властей об отсутствии намерения и в дальнейшем заимствовать у МВФ, отчётные миссии фонда, а равно и напоминания об обязательствах, вызывали всё меньший интерес в правительственных кругах.
Оказавшись в обозначенной выше «вилке», когда показатели развития экономики политизируются и, как следствие, завышаются, а свобода выбора инструментов и методов достижения этих показателей сводится на нет доводами политического же характера, правительству удалось выполнить всего пять прогнозных показателей из девятнадцати. Из них два – объём промышленной продукции (рост на 11.3%) и рост импорта (20.9%) – не являются свидетельством прогресса в решении каких-либо значимых экономических проблем, скорее – наоборот. В целом, по итогам пятилетия, недостижимыми оказались три показателя – рост ВВП, рост сельскохозяйственного производства и, что самое существенное, сокращение отрицательного внешнеторгового сальдо.
Впрочем, по мере приближения президентских выборов, дата проведения которых – 19 декабря 2010 г. – была объявлена в сентябре, на первый план выдвигалась задача выполнения главного прогнозного показателя – доведения средней зарплаты по стране до USD 500 в эквиваленте. В ситуации, когда повышение заработной платы не является ни следствием роста прибыльности предприятий, ни хотя бы роста производительности труда, искусственное доведение этого показателя до политически заданного значения явилось, по сути, последней соломинкой, фактически переломившей хребет белорусской экономике. Тот факт, что члены Совета министров и руководители Национального банка, полностью понимая последствия этого популистского решения, не только не выступили с критикой, но бросили весь государственный аппарат на его выполнение при помощи административных манипуляций, свидетельствует о полной «политизации» государственного управления в Беларуси.

Экономическая либерализация

В 2010 г. перед правительством стояла трудная задача – продолжить экономическую либерализацию, не выпуская из рук административных рычагов контроля над экономикой и не допуская приватизации ключевых объектов государственной собственности. Самые большие надежды на хотя бы относительный прогресс в области либерализации связывались с так называемой «Директивой № 4», о которой впервые упомянул президент Лукашенко в своём апрельском обращении к Национальному собранию.
Активное продвижение директивы, которая, несмотря на сомнительный правовой статус5 , должна была обозначить стратегическую приверженность руководства страны курсу экономической либерализации, связано, по мнению ряда экспертов, с появлением на посту министра экономики Николая Снопкова. Политический вес директивы, разрабатываемой с высоким (по белорусским меркам) уровнем вовлечения бизнес-сообщества, казался настолько серьёзным, что к середине года журналисты заговорили о Н. Снопкове как о возможном преемнике С. Сидорского на посту премьер-министра.
Однако проект директивы, направленный в Администрацию президента в начале июня, вернулся на дополнительную доработку, так что сроки её подписания президентом постоянно откладывались (в конце концов подписание состоялось 31 декабря). На протяжении этого периода президент неоднократно критиковал как сам проект директивы, так и связанные с ней надежды бизнес-сообщества. Вполне закономерно, что, подвергаясь постоянной критике за отсутствие системной стратегии реформирования экономики, в то время как самые скромные предложения по сколько-нибудь значимым реформам надолго застревали на этапе согласования с Администрацией президента, правительство склонялось к проведению косметических изменений и делало главный упор на «улучшение имиджа» (с опорой преимущественно на собственные силы, несмотря на обилие международных репутационных агентств, желающих занять место лорда Белла).
С этой точки зрения показателен подход правительства к выполнению заявленной на перспективу задачи по вхождению в тридцатку стран с наиболее благоприятным бизнес-климатом по методике Всемирного банка. Воодушевившись быстрым продвижением Беларуси в этом рейтинге за последние три года – со 115-го до 58-го места (позже методика была пересмотрена, и Беларусь оказалась на 64-м месте, по итогам 2009 г.), правительство, по поручению президента, в 2009 г. создало группу под руководством вице-премьера А. Кобякова, перед которой и поставили задачу вывести Беларусь в заветную «тридцатку».
Разработанный план мероприятий позволял надеяться на улучшение результата уже в 2010 г. – как минимум до 48-го места. Правительство рассчитывало, что быстрое улучшение позиции Беларуси в рейтинге послужит положительным сигналом для иностранных инвесторов. Однако заседание Совета министров от 13 июля 2010 г., на котором А. Кобяков докладывал о результатах реализации плана, явилось скорее основанием для беспокойства как независимых экспертов, так и представителей бизнес-сообществ.
Из доклада вице-премьера следовало, что, с одной стороны, подготовленные 27 проектов нормативно-правовых актов призваны, в основном, лишь точечно улучшить показатели, оцениваемые составителями рейтинга. С другой стороны, А. Кобяков призвал руководителей государственных органов проводить «информационную» работу с курируемыми субъектами предпринимательской деятельности, которые могли стать участниками выборочных опросов, проводимых Всемирным банком для оценки восприятия бизнесменами административной нагрузки ведения бизнеса.6
По итогам обзора Всемирного банка в конце 2010 г., Беларусь оказалась на 68-м месте (в определённой степени на это повлияло очередное изменение методики подсчёта, а также то, что ряд релевантных для рейтинга нормативных документов принимался уже после окончания периода мониторинга – во второй половине года). Однако независимые эксперты указали на то, что, независимо от скачков Беларуси в рейтинге DoingBusiness за последние несколько лет, объём прямых иностранных инвестиций остаётся примерно на одном и том же уровне.7 Необходимо отметить, что при этом на протяжении всего года Администрация президента давала понять правительству, что системных, объективных препятствий для привлечения прямых иностранных инвестиций уже не существует, а отсутствие сколько-нибудь значимых инвестиционных проектов объясняется субъективными качествами чиновников.8

Заключение

В 2010 году обозначились ключевые тенденции, которые будут определять ситуацию с государственным управлением в текущем году.
Противостояние между правительством и президентской администрацией становится всё более очевидным. Не исключено, что, оказавшись в 2011 г. перед объективной необходимостью проводить спешные структурные реформы в экономике, правительство всё меньше внимания будет обращать на доводы политической целесообразности, доносящиеся из Администрации, за которой останется роль обеспечения идеологического наполнения реформ – своего рода «связь с общественностью».
Нарастающее вхождение в ситуацию, когда сохранение «статус-кво» – сценария, доминировавшего на протяжении последнего десятилетия, – уже не является реальным выбором элит, дальнейшее откладывание реформ уже не приведёт к консервации социально-экономической ситуации в стране, а, напротив, станет залогом её стремительного ухудшения.
Таким образом, политико-административная верхушка должна прийти к осознанию того факта, что на данном этапе любое стратегическое решение – выбор любого пути развития – в среднесрочной перспективе приведёт к понижению управляемости государства и, следовательно, жизненного уровня населения.
Окно возможностей для реформирования «изнутри» закрылось в конце 2010 г. Любые кардинальные изменения в отношении того, как функционирует и развивается белорусское государство, будут осуществляться под исключительным давлением внешних сил и по сценариям, не имеющим ничего общего с программой социально-экономического развития Беларуси на следующую «пятилетку».