Беларусь – Украина: новые акценты – открытые возможности
Геннадий Максак

Резюме

В 2010 г. на развитие двусторонних отношений между Беларусью и Украиной в значительной степени повлияла смена политических элит в Украине и вовлечённость высших эшелонов власти обоих государств в выборные процессы. Начало года обозначилось обоюдной заинтересованностью глав государств проблематикой добрососедских отношений, в то время как к концу года эта заинтересованность переместилась на правительственный уровень. Частично это можно объяснить отсутствием прогресса в чувствительных политических сферах, частично – снижением градуса политизации двусторонних отношений за счёт резкого улучшения российско-украинских контактов. Несмотря на все предпосылки, в 2010 г. остались нерешёнными хронические вопросы, связанные с нормативным урегулированием статуса белорусско-украинской границы и началом демаркационного процесса.
Традиционное акцентирование внимания на вопросах экономического сотрудничества позволило создать системные рамки для улучшения динамики двусторонней кооперации и выхода на докризисные показатели товарооборота. Сотрудничество в энергетическом секторе, несмотря на низкую системность и незначительные объёмы, приобрело черты геостратегического характера за счёт приложения совместных усилий к созданию альтернативного маршрута поставки энергоносителей в Беларусь через территорию Украины.
Выборы президента Беларуси 19 декабря и солидаризация Украины с выводами Миссии ОБСЕ добавили новые вводные в систему построения двусторонних отношений Минска и Киева, контуры которой прояснятся к середине 2011 года.

Тенденции:

• новая политическая элита в Украине не трансформировала кардинально повестку дня белорусско-украинских отношений, оставив традиционный перечень вопросов и проблем для урегулирования;
• контакты на уровне правительств двух стран отмечались стабильностью и определённой результативностью на протяжении года, что позволило сосредоточиться на выработке механизмов решения конкретных задач двустороннего формата;
• в экономической сфере отмечено увеличение белорусско-украинского товарооборота, показатели которого практически приблизились к рекордной отметке докризисного 2008 года;
• большие ожидания от совместного участия в проектах инициативы ЕС «Восточное партнёрство» не оправдались ввиду неопределённости внешней политики ЕС в этом направлении;
• решение Киева задействовать нефтепровод «Одесса–Броды» в аверсном режиме для транспортировки венесуэльской нефти на белорусские НПЗ явилось символическим актом, предполагающим возможность выработки совместных решений в сфере энергетической безопасности двух государств и региона Восточной Европы в целом.

Новые акценты традиционной повестки дня

События, отметившие построение двусторонних отношений в 2009 г., создали реальную платформу для их переосмысления и открытия новых направлений, обусловленных геополитическими трансформациями в регионе Восточной Европы. Возобновление контактов на высшем уровне и интенсивное доукомплектование нормативно-правовой базы позволили говорить о прагматизации в направлении решения актуальных и жизненно важных проблем в отношениях между государствами. В то же время в 2009 г. чётко просматривалась антироссийская основа белорусско-украинского политической «оттепели».
В целом, на начало 2010 г. между Украиной и Республикой Беларусь заключено более 180 двусторонних договорно-правовых документов: 9 – межгосударственных; 1 – межпарламентский; 76 – межправительственных. Подписан также ряд межведомственных и межрегиональных документов.
Несмотря на достигнутый прогресс в построении диалога с Виктором Ющенко в 2009 г., приход к власти в Украине в феврале 2010 г. оппозиционного политика Виктора Януковича поначалу воспринимался в Минске достаточно оптимистично. Двенадцатого февраля состоялся телефонный разговор Александра Лукашенко и В. Януковича, в котором, помимо поздравлений с избранием на пост президента, затрагивались также и вопросы двусторонних отношений. А уже 24–25 февраля прошёл рабочий визит президента Республики Беларусь в Украину для участия в церемонии инаугурации избранного президента Украины В. Януковича. Во время двусторонней встречи президенты обсудили круг приоритетных вопросов двусторонних отношений.
С приходом к власти в Украине новой властной элиты повестка дня украинско-белорусских отношений не претерпела кардинальных изменений. Для Киева краеугольным камнем оставался вопрос нормативного урегулирования статуса украинско-белорусской границы, а также реализации инфраструктурных проектов и повышения уровня торгово-экономической кооперации. В то же время стало ясно, что политическая составляющая двусторонних отношений, связанная с реализацией проектов в рамках инициатив Европейского Союза, будет значительно скорректирована в связи с формированием нового формата отношений между Киевом и Москвой.
На фоне подготовки Беларуси к президентским выборам в конце 2010 г. такая позиция Украины имела несколько последствий для выработки внешней политики белорусской стороной. Во-первых, Минск терял союзника в обострившемся противостоянии с Москвой, что значительно сужало поле для маневра. Во-вторых, Киев уже не так активно акцентировал свою роль посредника в отношениях между Брюсселем и Минском, что минимизировало возможность появления негативных украинских оценок относительно степени демократичности политических процедур в соседней стране.
Наряду со сменой акцентов в повестке дня, начало года ознаменовалось поддержкой тренда, проявившегося ещё в 2009, активного развития коммуникации на высшем уровне. Уже во время первой встречи президентов Беларуси и Украины в феврале 2010 года достигнута договоренность о визите Виктора Януковича в Беларусь весной. Обе стороны провели значительную работу по подготовке этого визита. Если в 2009 г. во время встреч основной темой выступал совместный формат участия в «Восточном партнёрстве», то в 2010 г. в политической плоскости обсуждался новый проект: участие украинских военных в параде по случаю 65-й годовщины Победы в Минске, а белорусского подраздела – в параде 9 мая в Киеве.
Для нового формата отношений симптоматичным явилось то, что базисом для встреч становилась Межправительственная белорусско-украинская смешанная комиссия по вопросам торгово-экономического сотрудничества, очередное заседание которой было назначено на 15 апреля в Киеве. Среди основных вопросов, вынесенных на обсуждение, – активизация торгово-экономического сотрудничества, трансграничное сотрудничество и проекты в сфере энергетики.
Достигнутые в 2009 г. договорённости относительно ратификации белорусской стороной Договора о границе и консенсусный вариант возмещения долга Киевом за счёт льготных поставок украинской электроэнергии в Беларусь, казалось бы, приблизили решение обозначенных проблемы в ближайшей перспективе. Второго апреля Палата представителей Национального собрания Беларуси ратифицировала договор между Беларусью и Украиной о государственной границе, а 26 апреля он прошёл ратификацию в Совете Республики. Это значительный шаг вперёд в процессе сближения позиций в этом хронически неурегулированном вопросе.
Рабочий визит президента Украины В. Януковича в Беларусь состоялся 29 апреля. В украинскую делегацию вошли руководители правительства на уровне вице-премьеров и глав министерств, что могло свидетельствовать о важности визита для двух государств. По итогам встречи, на основе наработок Межправительственной комиссии, проведённых экспертных обсуждений и межведомственных консультаций, приняты Совместное заявление глав государств и План совместных действий по реализации приоритетных направлений украинско-белорусского сотрудничества, т. н. «дорожная карта» развития двустороннего сотрудничества.
Однако уже в мае произошёл сбой в отлаженном механизме коммуникации на уровне глав государств. Изначально планировалось, что в мае 2010 президент Беларуси А. Лукашенко посетит Украину для того, что обменяться ратификационными грамотами утверждений наработанного Плана совместных действий. Визит не состоялся, однозначные официальные комментарии по этому поводу не озвучивались. Можно предположить, что Минск не был готов пойти на уступки в принципиальном для себя вопросе урегулирования статуса белорусско-украинской границы в условиях, когда Киев изменил свои позиции в отношении поддержки Беларуси в конфликтах с Россией. В свою очередь, этот вопрос явился основополагающим для украинской стороны, затягивание его решения стало достаточно болезненным для В. Януковича и его управляющей команды.
В то же время представителями дипкорпуса была озвучена версия, что президенты Украины и Беларуси уже внесли посильный вклад в развитие отношений и дальше обязанность правительств поддерживать эти отношения на тактическом уровне, а вопрос нормативного урегулирования границы находится ещё на стадии переговоров. В целом, до конца года президенты двух стран встречались ещё дважды в рамках различных международных мероприятий, однако эти встречи обошлись без декларации новых задач двустороннего сотрудничества.
Тем не менее, с мая 2010 г. последующая двусторонняя коммуникация происходила преимущественно на межправительственном уровне. Наработанная «дорожная карта» подписана 29 мая в Гомеле первыми вице-премьерами Владимиром Семашко и Андреем Клюевым. Ввиду отсутствия в сфере экономического сотрудничества стратегического документа на долгосрочный период можно считать, что указанный План совместных действий явился одним из прагматичных шагов навстречу. По заявлениям официальных лиц, реализация этого документа может помочь вывести двусторонний товарооборот на новый рекордный уровень в USD 7–8 млрд. Оживление взаимной торговли может быть достигнуто за счёт реализации проектов по созданию совместных предприятий для экспорта продукции в третьи страны, а также развития сотрудничества в различных отраслях промышленности, а именно: машиностроении, транспорте, металлургии.
В одном из пунктов указанной «дорожной карты» определено сотрудничество в сфере транзита нефти по территории Украины и организации системы поставок белорусских нефтепродуктов в Украину. Можно сказать, что реализация этого положения в силу сложившейся ситуации в регионе явилась наиболее важным элементом в контексте обеспечения энергетической безопасности Беларуси и Украины.
Уже в апреле в украинский порт морским путём пришла первая пробная партия – около 80 тыс. – из 4 млн тонн законтрактованной венесуэльской нефти, которая после перевалки железнодорожным транспортом доставлялась на Мозырский НПЗ в Беларуси. Двенадцатого июня в Киеве подписано соглашение между Кабинетом министров Украины и правительством Республики Беларусь о мерах по развитию сотрудничества по транспортировке нефти по территории Украины в Беларусь. С экономической точки зрения, объёмы венесуэльской нефти незначительны для нужд белорусской нефтехимической промышленности. Но это был достаточно чёткий политический сигнал, что Беларусь и Украина смогут объединить усилия для актуализации диверсификационных стратегий обеспечения сырьём своих потребностей.
Для Украины этот проект из чисто экономического превратился в геополитический, когда речь зашла о возможности транспортировки нефти не железнодорожным транспортом, а путём прокачки через нефтепровод «Одесса – Броды» в аверсном режиме. В августе Министерство транспорта и связи Украины дало разрешение на использование магистрального нефтепровода «Одесса – Броды» в аверсном режиме при условии, что Беларусь гарантирует ежегодную прокачку более 9 млн т венесуэльской нефти. А уже в конце октября Украина и Беларусь подписали контракт на организацию пробной прокачки нефти по нефтепроводу «Одесса – Броды».
Первая пробная прокачка нефти в аверсном режиме в сторону Беларуси произведена в конце ноября 2010 года. По итогам пробной транспортировки нефти сделан вывод об экономической эффективности маршрута и технической готовности системы магистральных нефтепроводов. Этот проект получит развитие в 2011 году, однако уже можно отметить, что в вопросах энергетики начал просматриваться стратегический прагматизм, что с учётом традиционных вызовов и угроз, без сомнения, вносит свою лепту в становление энергетической безопасности региона Восточной Европы.
В целом, до конца года проходили регулярные встречи чиновников разного уровня в рамках проведения совместных встреч и заседаний белорусско-украинских институциональных органов. Активизировалась работа на уровне оборонного и внешнеполитического ведомств.
В середине года сменился и глава дипломатического представительства Украины в Беларуси. После двух месяцев пребывания в должности 14 июня Чрезвычайный и Полномочный Посол Украины в Республике Беларусь Роман Безсмертный вручил Президенту Республики Беларусь А. Лукашенко верительные грамоты. Примечательно, что г-н Безсмертный был назначен послом ещё экс-президентом В. Ющенко в последние дни пребывания на посту главы государства. Мотивация назначения на должность бывшего соратника по партийной деятельности не ясна, однако симптоматично, что ни новый президент Украины, ни министр иностранных дел не стали оспаривать данное кадровое решение.

Выборные процессы как катализатор выработки политики двусторонних отношений

Необходимо отдельно уделить внимание белорусско-украинским отношениям в контексте президентских выборов в Беларуси в конце  2010 года. Несмотря на прогнозируемость исхода выборов, официальный Киев не декларировал открыто свою поддержку действующего президента Беларуси, равно как и не выделял других кандидатов на этот пост. Анализ программ кандидатов на пост президента Беларуси показал, что и Украина не занимала особое место в формировании приоритетов повестки дня избирательной кампании в Беларуси.
В то же время официальный Минск оказался заинтересован в том, чтобы Киев признал результаты выборов наряду с другими странами СНГ, приглашёнными для наблюдения за ходом выборов в Беларуси. С этой целью в Беларусь были приглашены представители Коммунистической партии Украины и наблюдатели от приграничных украинских регионов. Естественно, с учётом, в том числе, «процесса наблюдения» этих представителей, 20 декабря на брифингах избиркомов, которые прошли по областным центрам Беларуси, выборы признаны демократичными и свободными.
Но официальная позиция Украины несколько отличалась от выводов «украинской наблюдательной миссии». Двадцать первого декабря МИД Украины заявил, что Украина обеспокоена «непропорциональным» применением силы по отношению к оппозиции и прессе в ходе выборов 19 декабря и что в своих выводах о ходе выборов президента Беларуси украинское государство намерено основываться на оценках международных наблюдателей ОБСЕ.
Выборы президента Беларуси 19 декабря и солидаризация Украины с выводами Миссии ОБСЕ добавили новые вводные в систему построения двусторонних отношений Минска и Киева, контуры которой прояснятся к середине 2011 года.

Экономическое восстановление

В 2010 г. Украина оставалась одним из основных торговых партнёров Республики Беларусь и по объёму товарооборота заняла второе место среди всех стран – торговых партнёров. Значительное влияние на результаты двустороннего товарооборота оказали решения Межправительственной белорусско-украинской смешанной комиссии по вопросам торгово-экономического сотрудничества. В 2010 г. проведено два заседания (в апреле и сентябре), на которых приняты важные решения в области развития двусторонней кооперации.
Хотя в прошедшем году продолжилось формирование нормативно-правовой базы в сфере экономики (подписано 4 международных договора экономического характера, в том числе, и т. н. «дорожная карта»), в двусторонних отношениях до сих отсутствует стратегическая договорная основа, способная задать правильный вектор экономического развития с учётом новых трансформаций глобального и регионального характера. В 2008 г. закончился срок действия Межгосударственной программы долгосрочного экономического сотрудничества между Республикой Беларусь и Украиной на 1999–2008 гг. и договора между Республикой Беларусь и Украиной «Об экономическом сотрудничестве на 1999–2008 гг.». На смену этим стратегическим документам в сфере экономического сотрудничества ещё не разработаны основы новой нормативной платформы на долгосрочную перспективу.
Белорусская сторона до сих пор не ратифицировала Соглашение между правительством Республики Беларусь и правительством Украины о свободной торговле, принятое в 2007 г., что создаёт возможности для введения ограничений каждой из сторон в целях протекционизма. С вхождением Беларуси в Таможенный союз (Россия, Беларусь, Казахстан) принятие положительного решения по этому вопросу отодвигается на неопределённый срок. В качестве позитива следует отметить принятие в мае 2010-го правительствами двух государств Плана действий по реализации направлений приоритетного сотрудничества между Украиной и Республикой Беларусь, рассчитанного, однако, на среднесрочную перспективу.
В 2010 г. продолжилось формирование институциональной составляющей торгово-экономического сотрудничества Украины и Беларуси. По результатам рабочей встречи первого вице-премьер-министра Украины А. Клюева и первого заместителя премьер-министра Республики Беларусь В. Семашко 29 мая в Гомеле, в рамках X украинско-белорусского делового совета, который прошёл 16–17 июня в Витебске, создан Консультативный совет.
Благодаря отчасти восстановительным процессам экономик Беларуси и Украины, отчасти – принятым системным мерам по развитию торгово-экономического сотрудничества, в 2010 г. товарооборот с Украиной составил USD 4439.9 млн. При этом на долю белорусского экспорта пришлось USD 2562.3 млн, импорта – 18776 млн, при положительном сальдо USD 684.7 млн.

Динамика внешней торговли с Украиной, USDмлн

Источник: данные Посольства Республики Беларусь в Украине

Основу белорусского экспорта составили холодильники и морозильники, тракторы и седельные тягачи, полимеры этилена, сахар, масло сливочное, шины, тара пластмассовая, металлопродукция, минеральные удобрения, нефтепродукты, комбайны, кокс и битум, чулочно-носочные изделия, части и оборудование для автомобилей и тракторов, растворители и разбавители органические, волокна синтетические, автомобили грузовые, рыбопродукты. Основа импорта из Украины включает металлопродукцию, жмых, электроэнергию, масло подсолнечное, вагоны, кукурузу, лекарства, части подвижного состава, табак, шоколад, части и оборудование для автомобилей и тракторов, оборудование для термической обработки материалов, пиво, карбонаты, аккумуляторы, плиты ДСП, бумагу, картон, кондитерские изделия. В 2010 г. Украина экспортировала в Беларусь 2.94 млрд кВт·ч электроэнергии (или 69.7% от общего объёма экспорта), что на 40.2% больше, чем в 2009 г.
Традиционно низким оставался уровень взаимного инвестирования. За январь-июнь 2010 г. объём инвестиций из Украины в Республику Беларусь составил USD 1.6 млн. По экспертным оценкам, сдерживающим фактором взаимного притока инвестиций остаются вмешательство государственных органов в управление хозяйствующими субъектами, ограниченная предпринимательская деятельность в связи с отсутствием свободных средств у хозяйственных структур, а также недостаточное количество представительств украинских банков в Беларуси и наоборот.
Беларусь продолжила проводить целенаправленную политику по развитию товаропроводящих сетей в Украине и созданию совместных предприятий. На данный момент созданы и действуют торговые дома РУП «МТЗ», РУП «Белшина», ОАО «Керамин», дочерние и совместные предприятия РУП «БелАЗ», ОАО «Гомельстекло», СП «Санта-Бремор», ОАО «Моготекс», ЗАО «Милавица», «Конте Спа» СООО и ряда других белорусских производителей. В 2010 в Украине созданы ООО «Белорусская аграрная компания» (сахар), ООО «БНК-Украина» (нефть), дочернее предприятие РУП «Производственное объединение «Белоруснефть».
Расширяется сотрудничество и на уровне торгово-промышленных палат в регионах Беларуси и Украины. В настоящее время товарообмен осуществляется со всеми областями Украины. В 2010 г. в первую пятёрку регионов Украины по товарообороту с Республикой Беларусь вошли г. Киев, Киевская, Днепропетровская, Донецкая и Львовская области.

Заключение

В 2010 г. в развитии двусторонних отношений между Беларусью и Украиной отмечены тенденции, характеризующие смену подходов к выработке политики обоих государств в отношении стран-соседей. Киев начал больше ориентироваться на операционализацию выгод в двусторонних отношениях, Минск – на необходимость выработки приемлемых условий сосуществования в условиях несовпадения или частичного совпадения базовых интересов.
В отношениях с Беларусью команда В. Януковича сделала акцент на оптимизацию процесса решения хронических и уже традиционных проблем двусторонней кооперации. При этом украинская сторона всё меньше склонна заменять реальные результаты сотрудничества политическими декларациями. В свою очередь, новый подход украинских элит к решению традиционных задач не всегда устраивает Минск. Возможно, поэтому не произошёл перелом в чувствительном вопросе нормативного оформления статуса белорусско-украинской границы.
Не учитывая мотивацию каждой из сторон, необходимо отметить как несомненный прорыв в отношениях реализацию совместных действий по созданию альтернативных путей поставок энергоносителей. Прежде все попытки, предпринимаемые в этом направлении, не приводили к реальным результатам и зачастую «гасились» политикой России, которая заигрывала с одной из стран, одновременно прессингуя другую.
К позитивным моментам в 2010 г. необходимо также отнести поддержание активных контактов на высшем и высоком уровне, создание системных предпосылок для решения традиционных задач двусторонних отношений. Это привело к восстановлению высоких показателей в торгово-экономической деятельности.
К сожалению, 2010 год не стал знаковым с точки зрения успешного развития белорусско-украинского сотрудничества в рамках проектов «Восточного партнёрства» в связи с недостатком внимания со стороны Европейского Союза к этой своей инициативе. Как результат, большинство перспективных инфраструктурных проектов так и не получили первоначального импульса к развитию. На этом фоне основным внешним актором, опосредованно влияющим на построение двусторонних белорусско-украинских отношений, оставалась Российская Федерация.
С точки зрения перспектив развития двусторонних отношений не прибавили оптимизма и жёсткие оценки Миссии ОБСЕ результатов выборов в Республике Беларусь в декабре 2010 года. Для Киева это явилось дополнительным сигналом более осторожного подхода к построению политических платформ с участием Беларуси в ближайшей перспективе.

При подготовке использовались материалы информационных агентств Беларуси и Украины, данные официальных порталов МИД РБ, МИД Украины, дипломатических представительств.