Парламент: дэкаратыўны элемент «заканатворчага» працэса
Андрэй Казакевiч

Рэзюмэ

На працягу года ў парламенце адбылося некалькі заўважных кадравых зменаў, хаця ўсе яны былі звязаны не столькі з дзейнасцю прадстаўнічага органа, колькі з патрэбамі выканаўчых структур. У 2010 г. парламент дзейнічаў у форме двух чарговых і адной нечарговай сесіі. У выніку разгледжана ў першым і другім чытанні больш 180 нарматыўных актаў. Ніводны законапраект не быў адхілены Палатай прадстаўнікоў.
Непасрэдна парламент не ўплывае на вызначэнне знешняй палітыкі Беларусі і не прымае стратэгічных рашэнняў у гэтай сферы. Тым не менш парламент і дэпутацкі корпус пэўным чынам уцягнуты ў прадстаўленне Беларусі на міжнароднай арэне, а парламенцкія працэдуры у 2010 г. выкарыстоўваліся ў знешнепалітычнай гульні (найбольш паказальны прыклад – пытанне пра прызнання Абхазіі і Паўднёвай Асеціі).
Тэндэнцыi:

• парламент устойліва губляе свае палітычныя функцыі;
• значна упала колькасць дэпутатаў, якія патрапляюць у парламент з нацыянальнага ўзроўню; пры гэтым павялiчваецца доля адміністратараў, якія патрапляюць у парламент з раённага ўзроўню;
• у заканадаўчай дзейнасці захоўваюцца ранейшыя тэндэнцыі – парламент разглядае і ўдасканальвае нарматыўныя акты, якія перадаюцца ўрадам ці прэзідэнтам.

Спецыфікай беларускага парламента як органа ўлады з’яўляецца значны разрыў паміж фармальнай і рэальнай палітычнай роллю. Нават калі ўлічыць закладзены ў беларускай канстытуцыі дысбаланс галінаў улады, існуе значны разрыў паміж паўнамоцтвамі, якiя зафіксаваны ў Канстытуцыі і нарматыўных актах, і рэальнай дзейнасцю парламента.
З улікам складанасцi ў вызначэннi рэальных функцый і паўнамоцтваў ўзнікаюць праблемы адэкватнай ацэнкі рашэнняў, ініцыятываў, публічных выступаў і іншых форм палітычнай і грамадскай актыўнасці дэпутатаў парламента. Яшчэ больш праблем існуе з вызначэннем статуса і значэння вышэйшай палаты парламента – Савета Рэспублікі. Савет Рэспублікі можна разглядаць як нефункцыянальны орган, існаванне якога прадугледжана канстытуцыяй, але месца ў дзяржаўнай сістэме, галоўным чынам, абмяжоўваецца фармальнымі працэдурамі ці забеспячэннем нефармальнай камунікацыі ўнутры кіруючай эліты. Па гэтай прычыне наш аналіз будзе пераважна прысвечаны ніжняй палаце парламента.

Асноўныя характарыстыкі парламента

На думку большасці аналітыкаў і даследчыкаў, на дадзены момант парламент устойліва губляе свае палітычныя функцыі. За апошнія гады значна скарацiлась колькасць дэпутатаў, якія патрапляюць у парламент з нацыянальнага ўзроўню – з 24% у ПП І1 да 10% у ПП IV. Пры гэтым павялiчваецца доля адміністратараў, якія патрапляюць у парламент з раённага ўзроўню.2
Пры гэтым адбываюцца значныя змены ва ўзроставай структуры дэпутацкага корпуса. За апошнія дваццаць гадоў значна скарацiлась колькасць дэпутатаў ва ўзросце ад 31 да 40 гадоў (з 19.1 да 4.55%), як і дэпутатаў ва ўзросце ад 41–50 – з 47.3 да 25.5%. У гэты самы час ўзрасла доля тых, кто патрапляе ў парламент у перадпенсійным узросце (51–60 год): з 2000 года гэты паказчык павялiчыўся больш чым ў два разы – з 27,3 да 61,8%. Пры гэтым прадстаўніцтва моладзі да 31 года застаецца дастаткова ўстойлівым – паслядоўна абіраецца адзін такі дэпутат (0,91%). Тое самае тычыцца прадстаўніцтва асобаў старэй за 60 год (5,45–6,36%) (табл. 1).3

Табліца 1
Дынамiка змены ўзроставай структуры Палаты прадстаўнікоў, 2000–20104

Такім чынам, адбылося старэнне дэпутацкага корпуса, одначасова павялічылась доля дэпутатаў перадпенсійнага ўзросту. Гэта сведчыць пра тое, што дэпутацкі мандат функцыянуе хутчэй як ганаровая пенсія для прадстаўнікоў рэгіянальнае эліты, а яго роля ў вертыкальнай палітычнай мабільнасці ўстойліва зніжаецца (гл. табл. 1). Пазначаная тэндэнцыя адлюстроўвае менавіта змены ў логіцы фарміравання парламенту, а не старэнне тых жа самых дэпутатаў. Пераемнасць паміж ПП ІІ і ПП ІV складае толькі каля трох дэпутатаў.
Таксама ўстойліва зніжаецца ўзровень палітычнай самаарганізацыі і актыўнасці дэпутатаў у форме дэпутацкіх груп, аб’яднанняў і партыйных структур. Палітычныя фракцыі на партыйнай аснове зніклі ў беларускім парламенце пасля роспуску Вярхоўнага Савета ХІІІ склікання (1996); дэпутацкія групы, якія можна назваць палітычнымі, не дзейнічаюць пасля 2004 года. Больш за тое, зніклі нават такія формы дэпутацкай самаарганізацыя, як непалітычныя групы (накшталт «Сябры Балгарыі», «Спрыянне эканамічнаму развіццю» ПП ІІ) (табл. 2).

Табліца 2
Дэпутацкія групы і аб’яднанні ў Палаце прадстаўнікоў, 1996–2010

Тое самае тычыцца і партыйных структур. Нягледзячы на тое, што неаднаразова ўздымалася пытанне пра стварэнне «партыі ўлады» ці значнага з палітычнага пункту гледжання кангламерата праўладных партыйных арганізацый, з моманту афармлення аўтарытарнага рэжыма адбываецца устойлівы заняпад прадстаўніцтва і ролі, як і скарачэнне колькасці як палітычных партый, гэтак і долі партыйных дэпутатаў дапушчаных у парламент (табл. 3).

Табліца 3
Партыі ў Палаце прадстаўнікоў, 1996–2010

На дадзены момант беларускі парламент не з’яўляецца ўплывовым палітычным інстытутам. Яго склад дэманструе ўстойлівую эвалюцыю ў бок органа, які забяспечвае пэўную форму ганаровай пенсіі для прадстаўнікоў рэгіянальных эліт, а таксама дапаможныя функцыі ў заканатворчым працэсе, працу па вырашэнні праблем акругі (у тым ліку разгляд скаргаў грамадзян) і пэўную дапамогу ў прадстаўленні Беларусі на знешней арэне.
Узровень палітычнай актыўнасці і самаарганізацыі дэпутатаў вельмі нізкі, як і роля ў фармуляванні і адстойванні грамадскіх інтарэсаў, хаця магчымасці лабіраваць інтарэсы бізнес-структур, абмежаваных рэгіянальных груп ці акругі застаюцца. Як вынік партыі ў парламенце маргіналізаваныя, а дэпутацкія групы не ствараюцца з 2004 г. Акрамя гэтага, дэпутацкі мандат практычна не функцыянуе як прыступка для больш высокіх дзяржаўных пасад (адпаведныя прыклады вельмі рэдкія), а роля парламента ў забеспячэнні вертыкальнай мабільнасці пастаянна зніжаецца. З улікам гэта неабходна ацэньваць дзейнасць парламенту па асноўным накірункам: заканатворчы працэс і знешнепалітычная актыўнасць.

Кадравыя змены цягам 2010 года

На працягу года ў парламенце адбылося некалькі заўважных кадравых змен, хаця ўсе яны былі звязаны не столькі з дзейнасцю прадстаўнічага органа, колькі з патрэбамі выканаўчых структур. Дваццатага траўня 2010 старшыня Савета Рэспублікі Барыс Батура прызначаны старшынёй Мінскага абласнога выканкаму замест Леаніда Крупца. Займанне абодвух пазіцый з’язляецца не магчымым, таму новым старшынёй Савета Рэспублікі стаў Анатолій Рубінаў. Барыс Батура, як і два іншых старшыні выканаўчых камітэтаў прызначаных у 2010 годзе сталі звычайнымі членамі верхняй палаты парламента. Членамі Савета Рэспублікі (па квоце прэзідэнта) былі прызначаны новыя кіраўнікі абласных выканаўчых камітэтаў – Сямён Шапіра (Гарадзенская вобласць) і Мікалай Ладуцька (горад Мінск).
Для Палаты прадстаўнікоў вартым увагі з’яўляецца прызначэнне старшыні пастаяннай камісіі па аграрным пытанням Міхаіла Русага міністрам сельскай гаспадаркі замест Сямёна Шапіры, што з’яўляецца дастаткова рэдкай з’явай. (Раней, у перыяд 2003–2004 гг., М. Русы ўжо займаў пасаду міністра сельскай гаспадаркі).

Заканадаўчая дзейнасць

У заканадаўчай дзейнасці захоўваюцца ранейшыя тэндэнцыі – парламент разглядае і ўдасканальвае нарматыўныя акты, якія перадаюцца ўрадам ці прэзідэнтам. Дэпутаты маюць магчымасць значна змяніць змест нарматыўных актаў, але толькі ў тым выпадку, калі гэта не закранае прынцыповых інтарэсаў выканаўчай ўлады.
Напрыклад, толькі ў 2010 г. Савет Рэспублікі ў першыню за дзейнасць складу IV склікання адхіліў законапраект, што з’яўляецца калі не надзвычайнай, то вельмі нетыповай практыкай. Законапраект датычыўся паправак у Закон, які рэгулюе абарону правоў і законных інтарэсаў дзяцей. Прычынай адхілення стала калізія нарматыўных актаў. Прынцыповым ці важным яго, хутчэй за ўсё, нельга назваць. Уласнай ініцыятывы ў стварэнні новых законаў дэпутаты звычайна не праяўляюць, акрамя іншага, такія ініцыятывы патрабуюць поўнага ўзгаднення з выканаўчымі структурамі.
У 2010 г. парламент дзейнічаў у форме двух чарговых і адной нечарговай сесіі. У выніку разгледжана ў першым і другім чытанні больш 180 нарматыўных актаў. Ніводны законапраект не быў адхілены Палатай прадстаўнікоў. Сярод разгледжаных актаў большасць накіравана ў парламент урадам, значна меншая – прэзідэнтам, i толькі адзін з разгледжаных законапраектаў быў ініцыяваны дэпутатамі Палаты прадстаўнікоў. Такія паказчыкі з’яўляюцца тыповымі для беларускага парламента: у 2004–2009 гг. дэпутаты парламента былі ініцыятарамі ад 0 да 3,5% законапраектаў. Таксама, як і раней, Парламент прыняў да ведама ўсё выдадзеныя прэзідэнтам Беларусi дэкрэты.
У верасні 2010 г. у адпаведнасці з Канстытуцыяй парламент прызначыў дату асноўнай палітычнай падзеі года – прэзідэнцкіх выбараў – на 19 снежня.

Знешнепалітычная дзейнасць

Непасрэдна парламент не ўплывае на вызначэнне знешняй палітыкі Беларусі і не прымае стратэгічных рашэнняў у гэтай сферы. Тым не менш парламент і дэпутацкі корпус пэўным чынам уцягнуты ў працэс прадстаўлення Беларусі на міжнароднай арэне. Прадстаўніцтва мае некаторыя ўсталяваныя формы. Па-першае, праца на ўзроўні міжпарламенцкіх арганізацый. Па-другое, агучванне і прасоўванне афіцыйнай пазіцыі пад час фармальных і нефармальных сустрэч, візітаў, канферэнцый, пасяджэнняў. Дэпутаты выкарыстоўваліся, галоўным чынам, для данясення афіцыйнай пазіцыі беларускіх уладаў, каментавання падзеяў і г. д.; для вядзення сапраўдных перамоваў і прыняцця рашэнняў у іх звычайна не стае паўнамоцтваў. Па-трэцяе, спрыянне пашырэнню эканамічнага супрацоўніцтва паміж краінамі. І, на рэшце, прадстаўленне магчымасці выканаўчым органам выкарыстоўваць парламенцкую працэдуру для знешнепалітычнай гульні. Яскравым прыкладам апошняга можа быць сітуацыя з прызнаннем Абхазіі i Паўднёвай Асеціі.

Заходні вектар. У адпаведнасці з агульным курсам на паляпшэнне адносін з Захадам значным накірункам актыўнасці ў 2010 годзе было аднаўленне міжпарламенцкага супрацоўніцтва і далучэнне да адпаведных рэгіянальных і міжнародных арганізацый. Важнай тэмай вызначаны ўдзел беларускай дэлегацыі ў Парламенцкай асамблеі Усходняга партнёрства (Еўранест).
У адпаведнасці з вызначанай схемай Асамблея мусіць складацца са 120 дэпутатаў – 60 дэпутатаў Еўрапарламента і па дзесяць ад кожнага нацыянальнага парламента краіны-ўдзельніцы. Пры гэтым з самага пачатку ЕС ставіў пад пытанне статус Палаты прадстаўнікоў з-за недэмакратычнага характару парламенцкіх выбараў 2008 года. Са свайго боку беларускія парламентарыі настойвалі на сваім ўдзеле на агульных умовах.
На працягу 2010 таксама прапаноўваліся розныя альтэрнатыўныя формулы: 5 + 5 (пяць дэпутатаў беларускага парламента + пяць прадстаўнікоў грамадзянскай супольнасці), 0 + 10 (толькі прадстаўнікі грамадзянскай супольнасці без права голаса, але з правам выступаць на паседжанні). Беларускі бок паслядоўна і катэгарычна выступаў супраць любога ўдзелу ў працы Асамблеі прадстаўнікоў апазіцыі ці недзяржаўных арганізацый. Акрамя іншага па гэтаму пытанню афіцыйны Мінск здолеў знайсці падтрымку з боку парламентаў астатніх пяці краін – удзельніц «Усходняга партнёрства». У выніку праблемы прадстаўніцтва Беларусі першае паседжанне Еўранесту было адкладзена і ў 2010 г. не праводзілася. На пачатку 2011 г. еўрапейскія структуры схіляліся да формулы 0 + 0 – адсутнасць дэлегацыі ад Беларусі ўвогуле.
У 2010 г. беларускі парламент таксама прымаў захады па ўсталяванню кантактаў з Парламенцкай асамблеей Савета Еўропы (ПАСЕ). У красавіку 2010 г. па выніках нечарговых слуханняў ПАСЕ прыняла рэзалюцыю, якая асудзіла прымяненне смяротнага пакарання ў Беларусі, а таксама ціск на СМІ, грамадскія арганізацыі і нацыянальныя супольнасці. На гэта таксама адрэагавалі прадстаўнікі беларускага парламента (у прыватнасці глава камісіі па міжнародным сувязям і сувязям з СНД Сяргей Маскевіч), якія характарызавалі рэзалюцыю як неканструктыўную і непаслядоўную.
У жніўні дакладчык па Беларусі ў ПАСЕ Сініка Хурскайнен наведала Мінск і сустрэлася з беларускімі парламентарыямі. Пад час візіта былі выказаны спадзяванні на далейшае супрацоўніцтва і паступовае ўваходжанне Беларусі ў ПАСЕ. Але пры гэтым застаецца незразумелым, якім чынам будзе вырашацца асноўнае прынцыповае пытанне – адмена ці, прынамсі, увядзенне мараторыя на смяротнае пакаранне ў Беларусі. Відавочна, у адпаведнасці з палітычнымі правіламі, якія склаліся ў краіне, гэта пытанне не ўваходзіць у кампетэнцыю беларускага парламента.
Акрамя гэтага на працягу 2010 г. беларускія дэпутаты неаднаразова выступалі ў беларускіх і замежных СМІ з каментарамі па беларуска-еўрапейскім дачыненням. Большасць выступаў утрымлівалі спадзяванні на пашырэнне супрацоўніцтва, а таксама тэзы пра дрэнную інфармаванасць еўрапейцаў пра падзеі ў Беларусі, наяўнасць састарэлых стэрэатыпаў, а таксама наяўнасць ў Беларусі сваіх палітычных традыцый, якія трэба паважаць, і г. д. (у прыватнасці на гэты конт выступiлі Сяргей Маскевіч, яго намеснікі Ігар Карпенка, Віктар Гумінскі; глава камісіі па правам чалавека, нацыянальным адносінам і СМІ Аляксандр Юшкевіч, яго намеснік Анатолій Глаз ды інш.).

Расійска-беларускія адносіны. 2010 быў годам дастаткова напружаных адносінаў памiж Беларуссю і Расійскай Федэрацыяй, што ў пэўнай ступені адбілася і на дзейнасці парламента. Парламенцкія працэдуры выкарыстоўваліся ў знешнепалітычнай гульні. Найбольш паказальным прыкладам тут выступіл разгляд пытання пра прызнанне Абхазіі і Паўднёвай Асеціі. Калі гэта пытанне ўпершыню паўстала ў 2008 г., то для зацягванне працэдуры было перададзена на разгляд парламента, пры гэтым было аб’яўлена, што менавіта там будзе прынята канчатковае рашэнне. Само пытанне на разгляд парламента не выносілася і ў лістападзе 2010 г. было вернута прэзідэнту.
Такім жа чынам выкарыстоўваліся парламенцкія працэдуры для таго, каб зацягнуць прыняцце Мытнага кодэксу Мытнага саюзу (Беларусі, Казахстана і Расіі). Пытанне некалькі разоў адкладалася ў залежнасці ад вынікаў перамоваў прэзідэнтаў Расіі і Беларусі. Кодэкс быў прыняты 30 чэрвеня 2010 г., у апошні дзень сесіі парламента на закрытым паседжанні. У чэрвені 2010 г. Парламент таксама ратыфікаваў пагадненне пра Калектыўныя сілы аператыўнага рэагавання Арганізацыі дамовы аб калектыўнай абароне.
Асаблівае значэнне мелі заявы пра негатыўную кампанію ў СМІ Расіі супраць беларускага кіраўніцтва на працягу 2010. З адпаведнымі заявамі і асуджэннямі некаторыя дэпутаты выступалі ў беларускіх СМІ, падтрымліваючы пазіцыю кіраўніцтва краіны. Таксама дэпутаты заклікалі Расію больш паважліва ставіцца да інтарэсаў Беларусі, улічваць гісторыю і доўгатэрміновую стратэгічную значнасць двухбаковых стасункаў, таксама заклікалі да далейшага плённага супрацоўніцтва.
Адпаведныя заявы рабілі главы камісій і звычайныя дэпутаты (у прыватнасці Ігар Карпенка, старшыня камісіі па адукацыі, культуры, навукі і навукова-тэхнічнаму прагрэсу Уладзімір Здановіч, старшыня камісіі па прамысловасці Сяргей Сямашка і інш.). А ў кастрычніку Палата прадстаўнікоў прыняла адпаведную заяву адносна беларуска-расійскіх адносін, у якой заклікала расійскі бок да больш канструктыўнай пазіцыі. Але уплыў такіх выступаў і заяваў на развіццё сітуацыі нельга назваць значным.

Іншыя краіны. На працягу 2010 г. беларускі парламент ажыццяўляў асобныя двухбаковыя кантакты. У прыватнасці беларускія парламентарыі наведалі з афіцыйнымi візітамi Сірыю, Ізраіль, Арменіяй. У траўні беларускія дэпутаты таксама наведалі Францыю. Акрамя гэтага Палата прадстаўнікоў ратыфікавала дамову аб дзяржаўнай мяжы з Украінай, дамовы пра памежны рух з Польшчай і Літвой.
Візіты прадугледжвавалі сустрэчы з прадстаўнікамі парламента, улады, бізнеса і былі накіраваны на развіццё палітычных кантактаў, а таксама павышэнне інтэнсіўнасці эканамічных стасункаў. Нейкім чынам вызначыць іх эфектыўнасць не з’яўляецца магчымым.

Высновы

Такім чынам, дзейнасць беларускага парламенту ў 2010 годзе ў сваёй аснове адпавядала тэндэнцыям папярэдніх гадоў. Парламент застаецца дапаможным для выканаўчых органаў інстытутам, якія аптымізуе заканатворчы працэс і выконвае асобныя задачы па артыкуляцыі і адстойванні афіцыйнай пазіцыі на міжнароднай арэне.