Главной темой нынешней международной конференции по проблемам конкуренции, которую раз в два года проводит германское Федеральное управление по делам картелей, стал вопрос о том, следует ли государствам вмешиваться в деятельность рынка ради создания крупных общенациональных компаний. Эти так называемые «национальные чемпионы» представляют собой гигантские корпорации, которые, как считается, обладают необычайной конкурентоспособностью, позволяющей им обеспечивать рост и занятость в национальной экономике и повышать престиж страны за рубежом. «Все это, — отмечают представители Управления по делам картелей, — звучит заманчиво, но…»
Способны ли «национальные чемпионы» действовать успешно? Поскольку я немец, слово «чемпион» ассоциируется у меня в первую очередь с футболом. Наша сборная хорошо выступила на последнем Чемпионате мира, поскольку налогоплательщики не пожалели денег на создание у игроков стимулов, позволивших использовать их отличную подготовку и имеющуюся футбольную инфраструктуру на благо страны.
Итак, футбольная команда становится «национальным чемпионом» за счет мотивации, подготовки и инфраструктуры. Так может быть стоит сделать еще один шаг — начать активно «создавать» чемпионов, скажем, с помощью допинга? Конечно, делать подобные вещи не рекомендуется, поскольку, во-первых, тем самым меняются правила игры. Ведь выход команды в премьер-лигу, а затем и ее чемпионский титул будут зависеть не от качества подготовки игроков и умения тренеров, а от качества принимаемых ими лекарств. Во-вторых, подобная практика антигуманна, а в конечном итоге и бесплодна, потому что за счет приема амфетаминов спортсмены получают преимущество лишь на короткое время, а в долгосрочной перспективе это чревато серьезными последствиями для их здоровья.
Аналогичным образом и в экономике государству целесообразнее стимулировать предприятия за счет правовых и налоговых мер, способствующих конкуренции, а также адекватных инвестиций в подготовку специалистов и инфраструктуру. В то же время, государственное вмешательство с целью превращения отдельных корпораций в «чемпионов» меняет правила игры в рыночной экономике. Оно устраняет равные условия для всех и гарантирует краткосрочные преимущества конкретным компаниям, пользующимся наибольшей поддержкой властей. Однако у этих компаний, получающих гарантированную политическую поддержку, не будет стимулов для повышения собственной конкурентоспособности — они будут ограничиваться производством продукции и услуг, на которые государство выделяет средства. В результате искусственно созданные «чемпионы» вскоре превратятся в тяжелую обузу для налогоплательщиков. Подрывая свободную и честную конкуренцию, государство, таким образом, не сможет добиться устойчивого результата.
Деньги налогоплательщиков выбрасываются на ветер
Существует достаточно конкретных примеров, свидетельствующих о безрезультатности создания «национальных чемпионов»:
— Германия по уровню развития интернет-технологий постоянно отстает от США, поскольку государственное Управление почт (Bundespost), обладающее монополией на услуги стационарной телефонной связи, в течение многих лет разрабатывало и внедряло стандарт OSI, которому отдают предпочтение правительства стран Европы. В конечном итоге, однако, европейским почтовым и телекоммуникационным монополистам не удалось поставить заслон популярным системам передачи данных, основанным на американских интернет-протоколах TCP/IP.
— В 1960–1970-х годах французское правительство израсходовало миллиарды франков на создание сверхзвукового лайнера «Конкорд». Сегодня, однако, эксплуатация этих самолетов прекращена, и получается, что деньги были потрачены впустую. То же самое можно сказать о миллиардах франков, вложенных в создание французской компьютерной индустрии.
— Наконец, страны Евросоюза истратили гигантские деньги налогоплательщиков на создание консорциума Airbus Industries, чья продукция должна была составить конкуренцию американской авиастроительной фирме Boeing. Однако, ссылаясь на данные последних научных исследований, германская Комиссия по вопросам монополизма утверждает, что Airbus вытеснил с рынка McDonnell-Douglas. Но если правительства европейских стран были обеспокоены существовавшей раньше «дуополией» двух американских фирм — Boeing и McDonnell-Douglas, то потребители от этого нисколько не страдали, поскольку обе эти компании активно конкурировали между собой (см.: Competition Policy under Shadow of «National Champion», the Fifth Biennial report 2002/2003 by the Monopolies Commission).
— Если мы обратимся к Азиатскому региону, то здесь в качестве позитивного примера промышленной политики приводят действия японского Министерства внешней торговли и промышленности (МВТП). Однако МВТП никогда не занималось созданием «национальных чемпионов». По оценке германской Комиссии по вопросам монополизма, оно перекрывало рынки барьерами и учреждало картельные структуры в менее развитых секторах экономики, таких как химическая промышленность или производство некоторых потребительских товаров. В то же время в наиболее конкурентоспособных на мировом рынке, эффективных и передовых секторах, например, автомобилестроении, государственное вмешательство отсутствует, а конкуренция отличается высокой интенсивностью.
И тем не менее правительства продолжают создавать «чемпионов»!
В Германии масштабы государственного вмешательства в экономику существенно возросли при социал-демократическом правительстве канцлера Герхарда Шрёдера (Schroeder). Канцлер Шрёдер полностью пренебрегал принципами рыночной экономики, полагая, что его правительство лучше всех понимает подлинные интересы общества, а корпоративные «национальные чемпионы» приносят стране больше пользы, чем свободная и честная конкуренция. Поэтому его кабинет санкционировал слияние электрораспределительной E.ON с газовым гигантом Ruhrgas, даже несмотря на то, что органы, надзирающие за соблюдением правил конкуренции, были против этой сделки. Кроме того, Deutsche Post AG — корпорации, созданной на основе государственного Управления почт, правительство продолжало предоставлять льготы, надеясь превратить ее в мирового лидера в области логистики.
Сегодня Герхард Шрёдер уже покинул германскую политическую арену ради высокооплачиваемой должности в российском газовом концерне-монополисте — «Газпроме». Новое правительство страны куда более привержено принципам конкуренции. Однако идея создания «национальных чемпионов» по-прежнему находит сторонников — там, где это служит интересам политиков. Министр экономики Баварии Эрвин Хубер (Huber), представляющий консервативную партию ХСС, которая придерживается политических взглядов, противоположных социал-демократическим, в ходе Международной конференции по проблемам конкуренции подверг критике решение Федерального управления по делам картелей, запретившего знаменитому издательскому дому Axel Springer приобрести солидный пакет акций телеканала Sat 1.
Управление отклонило этот план, поскольку концентрация капитала в медийной индустрии отрицательно сказалась бы на уровне конкуренции в данной отрасли. Оно не имеет ничего против роста компаний «изнутри» в условиях конкурентной борьбы. Однако в случае с Axel Springer/Sat1 приобретение пакета акций могущественным инвестором привело бы к корпоративному росту «извне», результатом которого стало бы появление гиганта, способного задушить конкуренцию во всем медийном секторе.
Почему же политики по-прежнему отдают предпочтение «национальным чемпионам»?
Критика, высказанная Эрвином Хубером, свидетельствует о том, что идея о «национальных чемпионах» все еще превалирует в умах политиков. Они отдают ей предпочтение, поскольку «национальные чемпионы» способны принести им двойную выгоду. Во-первых, политик получает возможность «отрекламировать» себя, открывая штаб-квартиру «чемпиона» на подведомственной ему территории. Такие корпорации приносят их избирательным округам рабочие места и налоговые поступления; кроме того, политики местного уровня получают возможность ездить с визитами в другие страны, даже такие далекие как, например, Китай, оказывая поддержку операциям «чемпиона». Во-вторых, когда такая компания уже поглотила все возможное государственное финансирование и оказывается при смерти, политик может выступить в роли ее спасителя. Пример здесь показал все тот же канцлер Шрёдер, срочно примчавшийся в свой избирательный округ, чтобы помочь дышащей на ладан строительной корпорации Holzmann, — естественно, дело происходило незадолго до выборов, и как только бюллетени были подсчитаны, он преспокойно бросил эту фирму на произвол судьбы.
Когда компании зависят от финансовой поддержки государства, их можно использовать в политических целях. Государственное вмешательство блокирует селективную функцию конкуренции и ее способность оптимизировать распределение ресурсов в рамках народного хозяйства. Расплачиваются за подобную неэффективность налогоплательщики, независимо от того, какие цели преследуют при этом политики — узкокорыстные, вроде победы на общенациональных выборах, или связанные с пресловутыми «интересами общества в целом». Наглядным примером в этом смысле может служить история испанской электроэнергетической компании Endesa.
Мощные сепаратистские настроения в провинции Каталония постоянно вызывают тревогу у испанских властей. Поэтому в сентябре 2005 года, когда дела у Endesa пошли настолько плохо, что встал вопрос о ее поглощении, премьер-министр Сапатеро (Zapatero) выбрал в качестве претендента каталонскую газораспределительную компанию Gas Natural. Одобряя поглощение Endesa каталонской фирмой со штаб-квартирой в Барселоне, он надеялся, что это будет способствовать стабильности в непростых отношениях между центром и регионом. Предложение Gas Natural о выплате 21,3 евро за акцию Endesa большинство наблюдателей расценили как «политизированную цену», с которой правительство готово было согласиться.
Позднее, однако, это решение нанесло серьезный ущерб репутации Сапатеро: в феврале 2006 года немецкая компания E.ON предложила прибрести акции Endesa по 27,5 евро, а затем повысила цену до 40 евро. Получилось, что, отдавая предпочтение Gas Natural, Сапатеро по политическим причинам готов был отказаться от дополнительных 20 миллиардов евро. Он не пожелал пересмотреть свою позицию даже после того, как Еврокомиссия подала на его правительство в суд за создание препятствий выходу E.ON на испанский рынок. В испанских СМИ эта история долгое время подавалась как борьба правительства против захвата «национального чемпиона» иностранной компанией.
В конечном итоге в сентябре 2006 года 21% акций Endesa приобрела испанская строительная фирма Acciona, а затем — после встречи премьера-социалиста Сапатеры с итальянским коллегой (тоже социалистом) Романо Проди (Prodi) — еще 25% акций, судя по всему, достались итальянскому государственному электроэнергетическому гиганту Enel. Итальянцам было разрешено приобрести крупный пакет акций этой испанской компании, поскольку Рим пообещал снять свои возражения против планов поглощения каталонской корпорацией Abertis итальянской дорожно-строительной фирмы Autostrade. 27 марта 2007 года Acciona и Enel выступили с совместным заявлением о том, что их предложение превысило максимальную цену, озвученную E.ON, на 1 евро за акцию. В угоду патриотическим чувствам испанцев было решено закрепить 50,01% голосов в новообразованном совместном холдинге за Acciona. Так завершились полтора года политического маневрирования, давления и тайных международных переговоров. Из-за этой сделки подал в отставку глава испанского Управления по надзору за биржами Мануэль Конте (Conthe).
Endesa сохранила статус «национального чемпиона», поскольку ее управление по-прежнему контролируется испанской компанией за счет перевеса на 0,01% голосов. Из-за вмешательства правительства Испании (а возможно и Италии) эффективная конкурентная борьба за владение Endesa была сорвана — и за это Еврокомиссия привлекает Мадрид к суду. Испанское законодательство и нормы в отношении корпоративных слияний и структур собственности подверглись таким манипуляциям, что глава основного органа по надзору за рынком акций вынужден был уйти со своего поста. В свете нарастающей международной конкуренции шансы на выживание у компании, созданной благодаря сделке, которая была заключена в столь неблагоприятных с точки зрения рыночной экономики условиях, особого оптимизма не внушают.
Правительства европейских стран сталкиваются с политическим давлением в пользу защиты «национальных чемпионов»
В ходе международной конференции по проблемам конкуренции германский министр экономики Михаэль Глос (Glos) задал риторический вопрос: разве сегодня у европейских государств остались какие-то возможности для создания «национальных чемпионов»? Действительно, соответствующие национальные органы и еврокомиссар по вопросам конкуренции, на первый взгляд, имеют в своем распоряжении адекватные правовые инструменты, чтобы не допустить превращение корпораций в «национальных чемпионов» за счет воздействия извне и использования антиконкурентных приемов. Однако правительства стран ЕС по-прежнему вынашивают подобные планы. В особенности это относится к правительствам, сформированным социалистами, — таким, как кабинеты Шрёдера, Сапатеро и Проди: они и сегодня считают, что обладают легитимным правом вмешиваться в процессы рыночной конкуренции ради создания «национальных чемпионов».
Стоит такому «чемпиону» получить государственную поддержку, и правительство любой европейской страны начинает подвергаться серьезному политическому давлению — от него требуют обеспечить, чтобы компания поддерживала высокий уровень занятости, а ее владельцем оставался отечественный капитал. Вмешательство Мадрида ради сохранения Endesa под испанским контролем — пример того, к каким маневрам прибегают правительства, если считают необходимым «защитить» национальных чемпионов и не допустить их перехода к иностранным владельцам.
В 1999 году итальянское правительство не позволило германскому оператору телефонной связи Deutsche Telekom приобрести Telecom Italia. Оно предпочло, чтобы эта фирма досталась итальянскому предпринимателю, даже несмотря на то, что средства на покупку тому пришлось брать в кредит. В настоящее время итальянского министра по вопросам инфраструктуры беспокоит возможность продажи 18% акций Telecom Italia иностранным инвесторам — притом, что компания прошла приватизацию, и указанный пакет принадлежит частному итальянскому акционеру. Он утверждает, что телекоммуникации представляют собой стратегически важный сектор экономики, и поэтому он должен изучить планы потенциального иностранного инвестора, прежде чем санкционировать покупку. Тот же министр инфраструктуры возражал и против приобретения Autostrade испанской фирмой Abertis и перемещения ее штаб-квартиры в Барселону, пока не было заключено описанное нами выше соглашение по Endesa.
Французское правительство, как и итальянское, считает некоторые сектора «особо чувствительными». Иностранные инвестиции в ряде таких секторов — от оборонной промышленности и частных охранных предприятий до казино — по решению кабинета могут осуществляться только после одобрения властей. Правительство также защищает государственные электроэнергетические и газовые компании от перехода в собственность иностранцев.
Соединенные Штаты особенно славятся ограничениями на зарубежные капиталовложения — их вводит Комитет по иностранным инвестициям в США. Недавно этот орган попал в заголовки мировых СМИ, запретив приобретение американской нефтяной компании Unocal китайским концерном CNOOC. Кроме того, он предотвратил передачу шести американских портов в управление фирме Dubai Ports World. В конце февраля 2007 года Палата представителей одобрила законопроект, еще больше ужесточающий контроль над прямыми иностранными инвестициями.
В то же время в Англии уже несколько лет наблюдается мощная волна поглощений. Либеральное британское законодательство позволяет иностранным инвесторам приобретать контрольные пакеты акций крупных отечественных компаний, в том числе имеющих давнюю историю и славные традиции банков и автомобильных фирм, таких как Rolls-Royce, Bentley, Jaguar и Land Rover. Хотя некоторые и предостерегают, что Британия превращается в «непотопляемый авианосец» для фирм, принадлежащих иностранцам, дела в экономике в условиях либерального законодательства о слияниях и поглощениях идут отлично. А из-за благоприятного делового климата капиталы и штаб-квартиры этих компаний остаются в Великобритании. В результате возникает так называемый «уимблдонский эффект»: как и на знаменитых теннисных турнирах, чемпионами становятся игроки из других стран, но сами соревнования проходят на британской земле.
В Германии правила корпоративных слияний и поглощений отличаются почти таким же либерализмом, как британские. Конечно, в стране действует Закон о приобретении ценных бумаг и поглощениях (Wertpapiererwerbs- und Uebernahmegesetz), принятый правительством Шрёдера после того, как Vodafone приобрела своего конкурента — немецкую компанию Mannesmann, обладающую высокой репутацией. Однако предусмотренные этим законом защитные механизмы на практике не применяются, и потому возможности поглощаемой фирмы сопротивляться покупателю по-прежнему относительно невелики. Это, судя по всему, вносит свой вклад в позитивную динамику развития германской экономики.
И все же, несмотря на вдохновляющий пример, который подают нынешние правительства Британии и Германии, в Европе и США до сих пор популярна идея защиты «национальных чемпионов». Это особенно прискорбно, поскольку, как справедливо отметил председатель Германской ассоциации юристов, специализирующихся по вопросам конкуренции, Франк Монтаг (Montag), политика стран ЕС в отношении своих «национальных чемпионов» может использоваться в качестве аргумента в ходе аналогичных дискуссий, ведущихся за пределами Европы. Именно по этой причине германское Федеральное управление по делам картелей выбрало эту тему для обсуждения на нынешней международной конференции по проблемам конкуренции.
Следует ли азиатским государствам создавать и защищать «национальных чемпионов»?
Позитивное воздействие «национальных чемпионов» на развитие экономики и благосостояние людей в лучшем случае сомнительно; с учетом упущенных возможностей и усиления налогового бремени, связанных с их существованием, можно сделать вывод, что в целом они приносят обществу больше убытков, чем пользы.
Несмотря на это во многих азиатских странах политики ради собственных амбиций раздувают вопрос о международном экономическом соперничестве, эксплуатируя националистические настроения в обществе. Создание и защита «национальных чемпионов» требует огромных государственных средств или высокого уровня капитализации национального рынка. В Китайской Народной Республике «национальным чемпионам» явно отдается предпочтение. Недавно власти этой страны решили использовать свои обширные валютные резервы в качестве активов инвестиционной компании, которая будет создана по образцу сингапурской государственной корпорации Temasek. Возможно, Китай обладает необходимыми финансовыми ресурсами для осуществления такой политики. Но самое главное, в отсутствие демократического строя Пекину не нужно отчитываться перед налогоплательщиками о выгодах и убытках, связанных с подобными расходами.
Правительства других азиатских стран, приверженные принципам представительной демократии, по идее должны обосновывать свои ассигнования перед избирателями. Однако, несмотря на публичные декларации о верности этим принципам, подобная подотчетность властей в азиатских демократических странах едва ли существует на практике — по двум причинам. Во-первых, там зачастую наблюдается тесная связь между политическими кругами и большим бизнесом, действующая на печально известной основе «сговора, коррупции и кумовства». Во-вторых, демократический строй во многих азиатских государствах отличается относительной незрелостью, что влечет за собой общую слабость системы сдержек и противовесов, включая слабость парламента, слабость надзорных органов и отсутствие свободы печати. Эти недостатки позволяют избранным народным представителям безнаказанно преследовать цели, связанные с личной выгодой, а не благосостоянием всего общества.
В этих условиях политика создания «национальных чемпионов» в Азии чревата не только повторением ошибок Европы и США: она скорее всего обойдется обществу гораздо дороже. Она может обернуться дестабилизацией общества и дискредитацией демократии и рыночной экономики в азиатском регионе.