1 января 2007 года в ЕС вступили Румыния и Болгария, и дальнейшее расширение Евросоюза как процесс потеряло свою актуальность. Такой поворот событий ожидался и предсказывался еще лет пять назад. Однако следствия перехода ЕС в интравертную фазу развития во многом еще не очевидны и не поняты. Похоже, что ситуация существенно изменится в самых разных сферах. В большой мере это касается отношений объединенной Европы со странами-соседями, которые, по версии Брюсселя, должны образовывать так называемый «дружественный соседский круг». Ранее ЕС вполне эффективно использовал перспективу членства в Союзе в качестве одного из главных стимулов экономических и политических реформ в соседних странах. Теперь же этот стимул фактически исчезает. Политические структуры Европы и прямо и косвенно признали, что вопрос присоединения новых членов не появится в повестке дня по крайней мере в ближайшие лет пятнадцать.
Сами соседи, которые провозглашали как одну из своих важнейших целей присоединение, понимают, что их положение существенно изменилось. «Избавление от иллюзий» — так, скорее всего, можно охарактеризовать экспертный и политический дискурс на эту тему в таких странах, как Украина или Турция. Как оказалось, собственное европейское будущее этих стран мало зависит от успеха реформ, необратимости демократических преобразований. В не меньшей степени, а многие полагают, что в гораздо большей, всё зависит от намерений и представлений политического истэблишмента Союза, теперь уже 27-ми.
Потеря будущего членства в качестве стимула действительно может серьезно изменить ситуацию. Понимать это начинают не только соседи, но, похоже, и сам Брюссель. Германия, которая с 1 января занимает пост председателя ЕС, обещает, что одной из ее приоритетных задач станет выработка новых стимулов в рамках так называемой «Европейской политики добрососедства» (ЕПД). Ревизия этой политики необходима, причем в кратчайшие сроки, полагают многие европейские политические фигуры. Госпожа Ангела Меркель уже заявила, что в наступившем году главной задачей ЕС станет укрепление связей с соседями, которые не являются кандидатами на вступление. «Союз не может позволить себе равнодушно относиться к „дуге нестабильности“, простирающейся от Беларуси до Северной Африки, проходящей через Украину, Молдову, Западные Балканы и Ближний Восток. Если ЕС не возьмет на себя ответственность и не направит близлежащие регионы на путь к экономическому процветанию и достойному государственному управлению, он рискует жестоко поплатиться. Политическая нестабильность, религиозный экстремизм, организованная преступность и нелегальная миграция — все эти явления могут распространиться из соседних стран по территории Союза; по некоторым направлениям это уже происходит», — пишет немецкая «Вельт», комментируя высказывания своего канцлера.
Нынешняя политика добрососедства, разработанная в 2003–2004 гг., по признанию уже многих европейских политиков — от Сильвио Берлускони до Леха Качиньского, демонстрирует свою неадекватность. В нынешнем ее виде она состоит в том, что Союз разрабатывает вместе с каждой соседней страной так называемый Action plan (План действий). Составными частями плана являются: развитие торговли вплоть до создания зоны свободной торговли, финансовая помощь, укрепление политических связей через создание совместных структур и комиссий, а также участие в некоторых программах ЕС — но не вступление в его состав. Всё это, напоминающее расширенную и обновленную версию программы ТАСИС, предлагается в обмен на проведение ряда конкретных реформ.
Известно, что Планы действий уже приняты в отношении Азербайджана, Армении, Грузии, Израиля, Иордании, Марокко, Молдовы, Палестинской автономии, Туниса и Украины. Есть и некоторые результаты. Украина, к примеру, сделала заметные шаги в сближении и гармонизации законодательной базы с правом ЕС, приняла своеобразную «Дорожную карту» по упрощению визовых взаимоотношений. И ей обещан льготный визовый режим со странами Союза. Молдова и Марокко получили значительную поддержку по обустройству приграничной инфраструктуры. В Иордании и Тунисе, где проблемой остается система государственного управления, причудливо сочетающая в себе архаику эпохи восточной деспотии, исламскую традицию и либеральные европейские черты, созданы, финансируются и действуют форумы общественного обсуждения вопросов госуправления, демократии и прав человека.
Однако уже сегодня понятно, что ЕПД оказалась не в состоянии обеспечить в соседних странах такие же преобразования, как те, что осуществили восточноевропейские государства в процессе вступления в ЕС. Стимулы оказались не очевидными, а побудительные эффекты практически никак не повлияли на отношение стран к проведению реформ и преобразований, необходимых с точки зрения ЕС. Напротив, в отдельных соседних странах существенно возросли скептические настроения по отношению к объединенной Европе и будущему членству.
«ЕС, естественно, не может предложить всем соседям место в своих рядах, однако он должен разработать для них более привлекательный пакет стимулов», — признает сегодня немецкий канцлер. Германия планирует предложить соседним странам программы их интеграции с европейским энергетическим рынком и транспортной системой. Кроме того, по инициативе Германии и других стран Еврокомиссия одобрила схему развития зоны свободной торговли с Украиной и еще некоторыми государствами. Эта торговая модель предусматривает устранение не только тарифов, но некоторых нетарифных барьеров в сфере как торговли, так и инвестиций.
Новизной становится и то, что в период предстоящего немецкого председательства Союз попытается предложить соседям, демонстрирующим наибольшие успехи в деле реформ, партнерство в рамках Общей внешней политики и политики безопасности (ОВПБ) ЕС. Предполагается, что если такие страны, как Украина или Грузия, будут неуклонно продвигаться к построению либеральной демократии, Евросоюз предложит им направить своих дипломатов в Совет министров иностранных дел в Брюсселе. Там они смогут принимать участие в обсуждении политического курса по проблемам, представляющим взаимный интерес — таким, к примеру, как обеспечение безопасности в Черноморском регионе, нераспространение оружия массового поражения, борьба с терроризмом и нелегальной иммиграцией. Как партнеры они смогут даже участвовать в разработке политики ЕС. Однако, не являясь членами Союза, не будут иметь права голоса при ее одобрении. Сотрудничество предполагается в режиме так называемого добровольного присоединения. После того как правительства стран Евросоюза одобрят те или иные политические мероприятия, партнеры смогут сами решить, присоединяться к ним или нет.
Эксперты считают, что такое партнерство действительно сможет принести соседним странам несколько преимуществ. Политики и чиновники станут прямыми участниками процедур принятия решений в ЕС. Кроме того, это будет стимулировать соседей к принятию модельного законодательства Союза по вопросам внешней политики и безопасности. В отличие от других областей права, особенно касающегося экономики и торговли, эта в значительной степени носит декларативный характер и не влечет за собой выполнения жестких условий. При этом, на взгляд политической команды Ангелы Меркель, партнерство в рамках ОВПБ поможет таким странам, как Украина и Грузия, почувствовать себя в более устойчивом положении. Политическое руководство этих стран не раз называло свое предполагаемое членство в НАТО надежной гарантией безопасности. Но поскольку это дело отдаленного будущего, в качестве промежуточного шага им предлагается укрепление связей с ЕС на этом направлении. Такой вариант сотрудничества в области безопасности не вызывает раздражения и у России, в отличие от перспектив вступления бывших республик СССР в НАТО.
Правда, при этом для Союза могут возникнуть свои издержки. Возможно, что присутствие представителей стольких государств за столом переговоров замедлит и даже осложнит процесс принятия решений. Поэтому реализацию такой схемы немецкое председательство предлагает начать с обсуждения нескольких специально подобранных вопросов. Если она докажет свою эффективность, ЕС и страны-партнеры могут распространить ее и на другие направления.
Эти рекомендации выглядят привлекательно из Берлина и Брюсселя, но не исключено, что те же грузины и украинцы воспримут их скептически, как и любое предложение, в котором не упоминается присоединение к Союзу. Однако, скорее всего, страны-соседи, осознав до конца, что их членство в ЕС в обозримом будущем на повестке дня не стоит, будут рады сблизиться с ним предлагаемыми способами.
Кроме того, инициаторы новых подходов рассчитывают на двойной эффект сближения. Не секрет, что большинство новых членов Союза не испытывают большого энтузиазма относительно дальнейшего расширения и предпочитают сохранять этот европейский клуб скорее закрытым и даже элитарным. По замыслу, немецкие инициативы должны работать так, что страны-участницы, негативно относящиеся к дальнейшему расширению Союза и выступающие против предоставления соседям любого статуса, который может восприниматься как «плацдарм» для их официального присоединения, через вовлечение в совместную работу изменят свою позицию.
Схожую модель предлагает и группа итальянских экспертов во главе с Карло Альтомонте, экономистом и преподавателем Университета Боккони в Милане, автором «Концепции привилегированного партнерства». Поскольку европейская интеграция смогла добиться поразительных результатов, обеспечила мир на континенте, а также мощный скачок в уровне жизни для многих народов, она должна двигаться вперед, считает итальянский эксперт. Он отмечает, что необходимо провести переоценку приоритетов. Настоящим приоритетом для Европы является укрепление уверенности в себе и ликвидация страха перед внешним миром.
Также крайне важно продемонстрировать народам Европы свою готовность к действиям. «Сейчас, в период глубоких изменений, масштабной европейской интеграции необходима самоидентификация. Нужно определиться в отношении того, каким быть Союзу, до каких границ расширяться», — оценивает ситуацию Альтамонте. Он утверждает, что около 72% европейцев в целом поддерживают идею расширения ЕС в будущем, но при условии, что процесс пойдет не слишком быстро. 70% европейцев полагают, что нужно предложить соседним государствам иную форму партнерства, не предполагающую формального присоединения. Поэтому логичной, считает Альтамонте, будет «новая форма отношений, нечто среднее между присоединением и ассоциированным партнерством, которая может быть, на первых порах, применима к Турции. Это позволит избежать прямого ответа на вопрос о том, будет эта страна принята в ЕС или нет… А также избежать риска блокирования переговоров, так сказать, закрытия дверей. Это может быть решением…».
«Концепция привилегированного партнерства», которую разработала итальянская группа экспертов, включает в себя следующее: «понимание того факта, что, с одной стороны, существуют протяженные во времени процессы, такие как расширение, как процесс европейской интеграции, на их ход оказывают воздействия многие привходящие обстоятельства… С другой стороны, на некоторые вопросы общество требует немедленного ответа — например, это касается иммиграции или энергетики». Необходимо выработать и предложить соседям формулу ассоциированного партнерства, близкую к членству, а в некоторых критических областях идентичную ему, глубоко учитывая при этом политическую и историческую специфику каждого соседнего государства. То, что специфика важна, факт очевидный.
Беларусь, продолжая свое «островное существование», по-прежнему в стороне от этих дискуссий и процессов, как и от многого другого. Вместо Action plan и инструментов ЕПД белорусам пока предлагается свертывание системы преференций в торговле, повышение стоимости европейских виз, минимальное сотрудничество в культурно-гуманитарной сфере и, как следствие всего этого, дальнейшее отчуждение от общеевропейской жизни во всех сферах. Правда, в конце истекшего года ЕС оживил ситуацию, направив своеобразное послание белорусскому народу в виде текста, прозванного комментаторами «12 условий Европы». Теперь в качестве продолжения Брюсселю советуют принять Action plan для Беларуси в проектном и одностороннем формате, включив в него пожелания Европы и ожидания белорусского общества. Будет это сделано или нет, сказать сложно, хотя немецкое председательство обещает не забывать и о Беларуси и активно работать также и на этом направлении.