В первой половине 2021 года в Беларуси был введен в действие ряд законодательных новшеств, которые серьезно ограничивают гражданские свободы, закрепляют новые практики административного и уголовного преследования, расширяют возможности государственных органов в сфере контроля за населением. Каждый в отдельности новый закон или новая редакция закона удостаивались критики в прессе и в социальных сетях. Однако в целом следует говорить не об отдельных нововведениях, а о планомерном процессе корректировки законодательства.
Собственно, именно как единый пакет эти законы и были представлены политическим руководством страны в ходе совещаний. И хотя зимой 2020-2021 общественное внимание к этим вопросам было значительно ниже, чем к потенциальной «конституционной реформе», для реальной жизни принятые весной 2021 года законы могут иметь большее долговременное значение. Как во время волны репрессий в 2020 году стали применяться «спящие» нормы, введенные в 2011 году, так и теперешние нововведения могут создать задел на то что бы силовые структуры сработали более эффективно в случае новой угрозы дестабилизации режима, или предотвратили ее.
Интересно, что несмотря на некоторые процедурные трудности, нововведения и в этот раз были оформлены именно законами, а не декретами и указами. Отступление от закона не представляли бы теперь совершенно никакой проблемы для властей, особенно с учетом возможного оперативного приятия президентских указов, стоящих в правовой иерархии выше закона. Однако в данном случае было решено всё оформить именно в форме законов Республики Беларусь.
Как представляется, правовое оформление ограничений и установление новых рамок есть иллюстрацией того, что репрессивная машина, несмотря на риторику будто бы всенародного отпора внешним поползновениям, на самом деле не готова отдать дело репрессий на откуп живому творчеству масс. Известные случаи наказания сторонников режима, которые переходили к индивидуальному насилию: убийство на почве политических разногласий в Слуцке, избиение участником лоялистских шествий своего соседа (да и история прежних исчезновений оппонентов властей и журналиста Дмитрия Завадского в свое время показала масштабы издержек неформализованного насилия).
В случае с гибелью Романа Бондаренко о привлечении причастных к ответственности речь не шла в силу их статуса, однако опыт «сафари на людей» вряд ли был сочтен полезным для властей. На уровне риторики руководство страны может заявлять о готовности развертывать территориальную оборону и раздать сторонникам оружие, но на уровне практики апологетам режима предлагается лишь содействовать милиции и иным органам в выявлении неблагонадежных, а максимум, после тщательнейшей проверки, записаться «дружинниками». К тому же, властям известен масштаб вовлеченности членов лоялистских общественных формирований и госслужащих в активность «новой оппозиции», так что иллюзий относительно опоры на некие общественные структуры помимо спаянной силовой составлявшей внутри режима они не питают.
Таким образом, силовое преследование оппонентов власти должно быть делом исключительно самой государственной власти, самодеятельность в данной области, уровня хунвейбинов или тонтон-макутов, была признана нецелесообразной. Соответственно, должны были быть созданы нормативные рамки для урегулирования вопросов права, которые возникали в ходе решения этих задач в период с августа 2020 года. Ответом на этот вызов и стал пакет законодательных нововведений, принятых весной 2021 года: они призваны с одной стороны — вселить уверенность в силовиков в обоснованности тех действий, которые ранее с точки зрения права были сомнительны, а с другой стороны — устрашить оппонентов новыми запретами и карами.
Новые законы (или новые редакции прежних законов) направлены на легализацию репрессивных и ограничительных практик, которые были применены властями в ходе удушения протестов во второй половине 2020 года. Некоторые их этих практик были совершенно новыми, другие издавна применялись в ограниченном объеме либо в исключительных случаях, а теперь превратились в повсеместные и системные подходы. Кроме того, возникла потребность наделить правоохранительные органы новыми полномочиями и новыми средствами персональной защиты в силу личной небезопасности работы во враждебном общественном окружении.
Законы вводят новые ограничения, создают условия для злоупотребления расследовательскими полномочиями в целях политического преследования, санкционируют новые и расширяют прежние запреты, устанавливая жесткие новые санкции за их нарушение. Введение повышенных взысканий и наказаний за наиболее распространенные политические составы имеет характер общей превенции, призванной сделать непривлекательной такую деятельность в рамках гражданского неповиновения и повысить индивидуальные издержки протестной активности даже на минимальном, индивидуальном уровне. В особенности новые нормы затрагивают сферы свободы мирных собраний, свободы слова, права на правовую защиту, свободы ассоциаций и, в целом, условия для публичной общественной деятельности.
Интересно, что властями было принято решение диверсифицировать работу над новыми законопроектами. Как сообщалось, центрами разработки новых законодательных актов стали площадки администрации президента и государственного секретариата Совета Безопасности — в этих структурах были созданы две рабочие группы. Первая занималась совершенствованием вопросов уголовной ответственности, вторая координировала деятельность по корректировке законодательства в сфере общественной безопасности. Между группами было налажено постоянное взаимодействие. Говорится о приблизительно десяти новых законопроектах, которые были выработаны данными группами и которые надлежало принять в максимально сжатые сроки.
Кроме того, свои инициативы в рамках данной работы выдвигали МВД, а также парламент: например, ряд депутатов сделали своим carthago delenda est закон о противодействии нацизму (уже принят) и некий аналог российского «закона об иностранных агентах» (пока не разработан, но инициатива заявлена). При этом не было проведено общественного обсуждения законопроектов, хотя ряд законопроектов были опубликованы в неофициальном порядке либо «слиты» через «деструктивные» телеграмм-каналы). В некоторых случаях поправки и дополнения были внесены в проекты, которые были уже разработаны и находились на повестке дня задолго до августа-2020.
Ниже перечислены основные элементы данного пакета ограничительных правовых актов, которые уже вступили в силу.
· Кодекс об административных правонарушениях (вступил в силу 01.03.2021).Это единственный из данной серии законопроектов, который был разработан до августа 2020 года и в целом был доступен для общественного комментирования. В силу этого в этом масштабном и важном акте (приятом вместе с новым Процессуально-исполнительным кодексом об административных правонарушениях) есть нормы, которые оцениваются позитивно. Однако при принятии кодекса в январе 2021 года в срочном порядке и без общественного обсуждения в кодекс были внесены нормы об установлении повышенной ответственности за нарушения порядка проведения массовых мероприятий: срок ареста за такое правонарушение повышен до 30 суток (и это единственный состав в кодексе с таким продолжительным сроком ареста), существенно увеличены и размеры денежных штрафов. Так же ответом на протесты стало введение в КоАП ответственности за использование и изготовление запрещенной символики, за оскорбление в публичном выступлении (включая СМИ и Интернет), за умышленное блокирование дорог и необоснованную подачу звуковых сигналов транспортным средством.
· Закон «Об изменении кодексов по вопросам уголовной ответственности» (большая часть вступает в силу 19.06.2021, остальные — 09.09.2021).Изменения у УК, УПК и УИК внесены объемные и многочисленные, но в отличие от законодательства об административных правонарушениях они в целом направлены на ужесточение ответственности. В том числе введена уголовная ответственность за повторное нарушение порядка проведения массовых мероприятий в течение года после ранее наложенного административного взыскания (что является рецепций подобной нормы российского законодательства) и повторное в течение года распространение запрещенной информации на интернет-сайтах.
Введение новой статьи 130-1, выделяющей умышленные действия по реабилитации нацизма из ныне существующего общего состава по статье 130 УК, а также ряд иных норм иллюстрируют, что изменения в УК являются частью единого пакета законодательных нововведений, связанного общим замыслом. Существенно расширена уголовная ответственность за деятельность экстремистских формирований (как зарегистрированных организаций, так и неформальных групп): если ранее уголовная ответственность наступала только для создателей или руководителей экстремистских формирований, то теперь она распространяется и на всех членов экстремистских формирований (достаточно просто членства в объединении, которое будет признано экстремистским), а также на содействие экстремизму (ст. 361-4, максимальная ответственность — лишение свободы до 7 лет) и планирование экстремистской деятельности.
Расширяется понятие дискредитации власти — распространение в любой форме заведомо ложных сведений о политическом, экономическом, социальном, военном или международном положении страны, направленных на причинение вреда национальной безопасности (максимальный срок лишения свободы за это преступление повышен с двух до четырех лет). Важное практическое значение имеет ужесточение наказания за уклонение от уплаты налогов в особо крупном размере — максимальный срок лишения свободы повышен с 7 до 12 лет (в контексте дела Белгазпромбанка, дела Пресс-клуба, дела Tut.by этот состав так же воспринимается как потенциальное орудие политического преследования).
· Закон «Об изменении законов по вопросам противодействия экстремизму» (вступил в силу 16.06.2021).Закон существенно расширяет понятие экстремистской деятельности и экстремистских материалов (и ранее очень широкое и расплывчатое), устанавливает ускоренный порядок судопроизводства по делам о признании организаций экстремистскими, наделяет МВД, КГБ и прокуратуру правом выносить предписания организациям. МВД составит списки граждан, групп и организаций, причастных к экстремизму — в него входят осужденные за преступления, связанные с экстремизмом. Это означает, что они, например, не смогут работать учителями или в издательском бизнесе. Их финансовые операции будут тщательно отслеживаться. Иностранцам, если они попадут в список, будет запрещен въезд в Беларусь. Запрещается использование «национальных историко-культурных ценностей», а также государственных символов и официальных геральдических символов для «пропаганды экстремизма» (например, речь может идти про изображение исторического герба Погони). Как отмечает в своем анализе этого акта правозащитная организация Хьюман Константа, из закона убрали нормы касающиеся противодействия нацизму — все они перекочевали в особый закон, о котором далее.
· Закон «О недопущении реабилитации нацизма» (также вступил в силу 16.06.2021).Этот закон в целом дублирует нормы закона о борьбе с экстремизмом, рассматривая нацизм как частный (и особо опасный) вид экстремистской деятельности. В первоначальной версии закон во многом следовал образцу, предлагаемому в соответствующем модельном законе СНГ, в том числе возлагая основную роль в отношении борьбы с нацизмом на общественность. Но в итоговом варианте все многочисленные нормы об общественной экспертизе и участии общественности в предотвращении реабилитации нацизма выхолостили, возложив всю ответственность в этой области на государственные органы и в первую очередь на МВД.
Существенным нововведением является расширение понятия нацистской символики и атрибутики: если ранее к таковой относилась символика использовавшиеся Национал-социалистской рабочей партией Германии, Национальной фашистской партией Италии, других организаций, которые признаны преступными либо виновными в совершении преступлений приговорами международных, национальных, военных или оккупационных трибуналов, то теперь в это понятие будет включена также и символика организаций, сотрудничавшими с такими преступными структурами. Перечни таких организаций и структур, а также нацистской символики и атрибутики как и ранее будут определяться Министерством внутренних дел (на данный момент в таком перечне, утвержденном МВД в декабре 2019 года, содержится 8 пунктов относительно организаций и 10 пунктов относительно символики). Учитывая резко негативную тональность государственной пропаганды и комментариев МВД относительно символики, используемой протестующими в 2020–2021 годах, а также постоянными попытками поставить знак равенства между протестной и нацистской символикой (в том числе в речах политического руководства страны) — есть серьезная вероятность того, что данный перечень может быть в ближайшее время расширен.
· Закон «Об изменении Закона „О массовых мероприятиях в Республике Беларусь“ (основная часть вступает в силу 26.06.2021, до этого правительство и местные органы власти должны привести подзаконные акты в соответствие с новым законом).Ликвидируется введенный осенью 2019 года (и так по-настоящему не заработавший) уведомительный порядок проведения массовых мероприятий в специально отведенных местными властями местах: отныне все массовые акции должны иметь специальное разрешение местной власти, при этом для того чтобы обратится за таким разрешением, нужно предварительно согласовать его с милицией и заключить с ней договор на охрану мероприятия. Вводится запрет на ведение прямых трансляций (стримов) с несанкционированных мероприятий, расширяется и дополняется запрет и санкции в отношении общественных объединений и партий за информирование о намерении провести собрание (запрещено публиковать даже призывы организовать мероприятие в интернете до получения разрешения).
· Закон «Об изменении законов по вопросам трудовых отношений» (вступает в силу 30.06.2021).Законом предусматривается, что при проведении забастовки запрещается выдвижение политических требований. Установлены новые основания для увольнения работников: принуждение к забастовке, участие в незаконной забастовке либо отбытие административного ареста.
· Закон «Об изменении законов по вопросам средств массовой информации» (вступает в силу 26.06.2021).Расширяется перечень запрещенной к публикации информации. Упрощается процедура несудебной блокировки интернет-сайтов (в том числе право ограничения доступа к интернет-ресурсам и сетевым изданиям предоставляется генпрокуратуре и областным прокуратурам) и их копий. Оснований для ограничения доступа к интернет-сайтам тоже стало больше. Водится запрет на размещение результатов социологических опросов, относящихся к общественно-политической ситуации, проведенных без получения необходимой аккредитации. Также не допускается размещение гиперссылок на сайты, содержащие информацию, распространение которой запрещено. Прекращение выпуска СМИ теперь может осуществлять Министерство информации, а не суд. Независимо от времени создания СМИ, их учредителями не могут выступать иностранные граждане, а также юридические лица с иностранным участием.
· Закон «Об изменении законов по вопросам обеспечения национальной безопасности Республики Беларусь» (вступает в силу 19.06.2021).Органы МВД получили право применять боевую и специальную технику при пресечении массовых беспорядков. МВД теперь не несёт ответственности за вред, причиненный в результате применения силы, спецсредств, оружия, боевой техники, если таковое осуществлялось в соответствии с законом. Установлена возможность милиции объявлять запрет на фотосъемку событий и иные ограничения на обмен информацией.
· Закон «Об изменении законов по вопросам адвокатской деятельности» (основная часть в ступает в силу 30.11.2021, до этого срока собраниям партнеров адвокатских бюро в пятимесячный срок надлежит принять решения о прекращении деятельности адвокатских бюро, в том числе путем ликвидации, а коллегиям адвокатов — внести изменения в свои уставы и решения).В целом закон направлен на снижение статуса адвокатуры как независимого от государственной власти института, что, безусловно, косвенно будет воздействовать и на статус адвоката как процессуально независимой фигуры. Ликвидируются частные адвокатские бюро и индивидуальная адвокатская работа, теперь все адвокаты должны будут работать в составе адвокатских коллегий, которые несмотря на формально независимый статус являются контролируемыми государством органами. Для бывших сотрудников правоохранительных органов и работников прокуратуры, органов юстиции устанавливается облегченный порядок включения в адвокатскую корпорацию. По существу, Минюст становится «регулятором» адвокатской деятельности, взаимодействующим с органами адвокатского самоуправления. Устанавливается, что он будет вправе не только осуществлять любые проверочные мероприятия, но и при необходимости влиять на формирование органов адвокатского самоуправления, а также принимать участие в их работе, включая разработку правил адвокатской этики и представлений о привлечении адвокатов к дисциплинарной ответственности.
· Закон «Об изменении Закона Республики Беларусь „О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих (надзорных) органов, сотрудников органа государственной охраны“ (вступает в силу 19.06.2021).Расширяется круг лиц, подлежащих государственной защите: в него включены военнослужащие в случаях выполнения ими обязанностей по охране общественного порядка, сотрудники службы безопасности президента и ОАЦ, а также их близкие. Усовершенствованы нормы о выдачи оружия и специальных средств индивидуальной защиты, обеспечения конфиденциальности сведений, вводится возможность изменения внешности не только самого защищаемого лица, но и его близких.
· Закон «Об изменении Закона Республики Беларусь „Об электросвязи“ (вступил в силу 26.05.2021).Устанавливает возможность полной или частичной блокировки Интернета, а также мобильной или стационарной телефонной связи, в целях предупреждения ситуаций, создающих угрозу национальной безопасности.
С подробным правовым анализом указанных законов можно ознакомится в обзоре Центра правовой трансформации и Белорусского Хельсинкского Комитета.
Позволим себе присоединить к этому перечню законопроектов и постановление правительства:
· Постановление Совета Министров «О порядке использования сведений, содержащихся в материалах оперативно-розыскной деятельности».Вводится право спецслужб и милиции направлять секретные информационные письма в государственные органы, организации и предприятия различной формы собственности с целью «профилактики правонарушений» на основании данных от негласных оперативных мероприятий. Устанавливается, что такие записки могут служить основанием для проведения проверок, оценки эффективности работников, соответствия их морально-деловых качеств предъявляемым требованиям, рисков при заключении сделок и исполнении сторонами обязательств по ним.
Целью данного обзора не был всесторонний анализ законодательных нововведений, но лишь демонстрация всеобъемлющего характера — по существу мы наблюдаем первый случай столь масштабного и всеохватного изменения законодательства, затрагивающего широкое поле нормативно-правовых актов разных отраслей. И процесс такого реформирования далеко не завершен. В ближайшее время ожидается внесение в законодательный порядок дня нескольких других законопроектов, так же чреватых сужением гражданских свобод. В частности, анонсированы правительством, президентом и парламентом следующие законодательные инициативы:
· Закон об изменении Конституции — в направлении переноса выборов местных органов власти, которые должны состояться в январе 2022 года, на 2023 или 2024 год.
· Новая редакция закона о политических партиях — разрабатывается с 2019 года и в последней версии, как сообщает министерство юстиции, содержит запрет на членство в партиях тех граждан Беларуси, которые проживают за рубежом, а так же предусматривает перерегистрацию партий, на чем настаивает президент.
· Новая редакция закона об общественных объединениях — возможно, так же повлечет перерегистрацию (поскольку идет в связке с законом о политических партиях). В свое время этот закон (о партиях и об общественных объединениях) выносился на общественное обсуждение и даже был внесен в конце 2019 году в парламент, однако потом был отозван и текущая его версия остается недоступной для общественности.
· Закон о волонтерской деятельности — газета администрации президента недавно заявила о недопустимости использования понятия «волонтер» для легализации деятельности запрещенных правозащитных групп, в том числе тех, которые оказывают помощь политзаключенным. И хотя первоначальная версия, вынесенная на общественное обсуждение еще до августа-2020, была встречена общественностью со сдержанным оптимизмом, затягивание внесения проекта в парламент может свидетельствовать о том, что и этот проект будет подвергнут переработке в ограничительном ключе.
· Закон о регистрации и ликвидации юридических лиц— ранее он выносился на общественное обсуждение и встретил сдержанные комментарии заинтересованных сторон, поскольку существенно не менял существующую систему. Однако последние комментарии президента свидетельствуют, что этот закон так же может угрожать перерегистрацией наиболее популярных форм НКО (например, учреждений).
· Закон «Об изменении законов по вопросам защиты суверенитета и конституционного строя» — проект уже находится на рассмотрении в палате представителей и предусматривает изменение законов «О военном положении» и «О чрезвычайном положении», а также привлечение вооруженных сил для реагирования на теракты, деятельность террористических организаций, незаконных вооруженных формирований и массовые беспорядки.
Кроме того, некоторые парламентарии и чиновники заявили о необходимости принятия закона «об иностранных агентах» по российскому образцу. В Беларуси уже сейчас установлена жесткая система контроля за иностранным финансированием, в том числе в отношении организаций гражданского общества, и каждый иностранный перевод пожертвования в адрес некоммерческой организации требует утверждения в департаменте при президенте, а за нарушение этого порядка установлена уголовная ответственность. Однако, предполагается взять из российского законодательства нормы, стигматизирующие получателей иностранной помощи и ограничивающие их в политической, лоббистской, правозащитной и информационной деятельности.