Вопросы подготовки государственных служащих, особенно качество их обучения, на декларативном уровне являются одним из приоритетов государственной кадровой политики. Необходимо отметить три ключевых нормативных акта, в которых затрагиваются вопросы профессионализма и компетентности госслужащих: Закон «О государственной службе в Республике Беларусь» 204-З от 14.06.2003 (далее — Закон), Указ президента Республики Беларусь от 26 июля 2004 г. № 354 «О работе с руководящими кадрами в системе государственных органов и иных государственных организаций» (далее — Указ 354) и Указ президента Республики Беларусь от 2 июня 2009 г. № 275 «О некоторых мерах по совершенствованию подготовки, переподготовки и повышению квалификации кадров в сфере управления» (далее — Указ 275).
Даже поверхностный взгляд на эти документы вызывает множество вопросов. Так, Закон предъявляет самые общие требования к квалификации госслужащих — наличие соответствующего образования, необходимый стаж и опыт работы по специальности (если установлено), владение двумя государственными языками, знание Конституции. Впервые поступающие на госслужбу сдают специальный экзамен. Норма о соответствующем образовании представляется крайне размытой, так как в госаппарате нет понимания того, какое образование является «соответствующим» для госслужбы. Речь идет о квалификационных характеристиках для конкретных должностей. Как правило, подразумевается наличие высшего образования.
Фактически, государственная кадровая политика исходит из постулата о том, что необходимые для исполнения тех или иных обязанностей знания, умения, навыки и компетенции[1] должны быть сформированы уже после назначения. Согласно Указам 354 и 275, центром формирования таких компетенций является Академия управления при президенте Республики Беларусь (далее — Академия управления). Несмотря на длительный период существования этого учреждения высшего образования (с 1991 г. после реорганизации Высшей партийной школы), отношение к Академии управления в системе госаппарата, а также ее место в государственной кадровой политике остаются неоднозначными.
Одним из существенных вопросов является вопрос о категориях, подлежащих обучению. Так, существует определенное противоречие между нормами Закона и Указа 275, который и определяет эти категории. Среди органов госуправления, вносящих предложения по прохождению подготовки, переподготовки и повышению квалификации в Академии управления, Указ 275 упоминает Государственный секретариат Совета безопасности Республики Беларусь. По сложившейся практике, Госсекретариат направляет для обучения в Академии управления лиц из курируемых силовых структур (КГБ, Министерство обороны, МВД и т. д.), в то время как статья 7 Закона, обозначая круг лиц, на которых распространяется его действие, упоминает только лиц, занимающих государственные должности непосредственно в самом аппарате Госсекретариата. В принципе, проблема статуса силовиков в контексте действующего Закона является давно обсуждаемой, в новой редакцией Закона предполагается распространить его действие и на гражданскую, и на военную службу. В итоге в Академию управления на программы дополнительного образования взрослых поступает достаточно разношерстный контингент с совершенно разными послужным списком и профессиональными интересами[2]. Объединить этот контингент Академия управления пытается самыми общими управленческими и психологическими учебными дисциплинами.
Вторым значимым вопросом является разграничение функций Академии управления с ведомственными учреждениями дополнительного образования, число которых только возрастает[3]. Оптимизации численности госаппарата, идущие с 2011 г., серьезно обострили эту проблему, что приводит к размыванию контингента обучающихся в самой Академии управления. Дальнейшее обострение этой межведомственной конкуренции может привести к некоторому ослаблению и без того слабого управленческого компонента в образовательных программах для госслужащих, ведь управленческий компонент будет замещаться узковедомственным образовательным продуктом.
Третьей значимой проблемой можно считать отсутствие некоей эксклюзивности в формировании образовательного продукта у Академии управления. Несмотря на наличие Указов 275 и 354, в целом, деятельность Академии управления регулируется так же, как и деятельность любого другого учреждения дополнительного образования взрослых в Беларуси. Последнее по самой своей организации является глубоко устаревшим и лишь в малой степени соответствует требованиям современного времени. Наибольшие вопросы, конечно, вызывает повышение квалификации, практика организации которого в эпоху современных средств коммуникации выглядит наиболее архаично. Даже те немногочисленные образовательные продукты, связанные с вопросами госуправления, которые предлагаются в рамках неформального образования в Беларуси, по ряду субъективных оценок, оцениваются выше, чем образовательный продукт, предлагаемый Академией управления. К сожалению, объективные данные по этому поводу отсутствуют. Соответственно, отсутствие эксклюзивного продукта приводит и к серьезной конкуренции между Академией управления и отдельными университетами, прежде всего, БГЭУ и БГУ.
Одним из очевидных следствий отсутствия особой эксклюзивности в деятельности Академии управления, стало то, что она, как и другие учреждения высшего образования, последовательно наращивает число платников, причем не только слушателей, но и студентов. С другой стороны, попытка ограничить контингент обучающихся неизбежно приведет к дефициту финансирования, падению зарплат и оттоку наиболее квалифицированных кадров. Судя по доступной информации, в 2019 г. Академия управления несколько ужесточила правила поступления, что может свидетельствовать о стратегии отбора лучших, отказа от механического зачисления по спискам, сформированных в кадровых управлениях облисполкомов, министерств и / или в Администрации президента. Однако такая стратегия в отношении госслужащих в Беларуси является спорной. Ведь если кадровая политика государства, как было отмечено выше, основывается на постулате о приоритете факта назначения над имеющимися знаниями, умениями, навыками и компетенциями, то направление на обучение лучших только усугубит ситуацию: худшие руководители, обладая всеми полномочиями и ответственностью, фактически лишены возможности учиться. Принимая во внимание сельскохозяйственное образование многих белорусских управленцев, избранная Академией управления стратегия представляется спорной, она основана на механическом перенимании подходов к студентам.
Анализ образовательных программ, а также профессорско-преподавательского состава Академии управления, представленных на сайте этого учреждения образования, формирует несколько скептическое отношение к возможности данным составом представить качественный образовательный продукт, да еще и по такому широкому спектру разных специальностей[4]. Вероятно, по факту речь идет о дублировании, а само «копирование» (полное или частичное) образовательных программ вызвано, скорее, ведомственными интересами самой Академии управления (обеспечение нагрузки, набор платников и т. д.), чем реальными запросами на этот образовательный продукт со стороны органов госуправления.
В этом контексте серьезным является вопрос о том, каковы конкретно эти запросы. К сожалению, открытых релевантных данных по этой проблеме нет, но анализ высказываний руководства страны позволяет выдвинуть предположение, что комплексное видение квалификации госслужащих в рамках государственной кадровой политики не сформировано. Скорее, там доминирует принцип безусловного выполнения любых поставленных задач, независимо от их выполнимости, существующих условий, научных подходов и т. д. Соответственно, нереалистичными выглядят и задачи Академии управления, независимо от того, как там организован образовательный процесс, и кто его осуществляет. Ведь запрос «как выполнить невыполнимое» не смогут удовлетворить даже преподаватели из Оксфорда, Кембриджа или Гарварда.
Таким образом, можно сделать следующие выводы:
В стране отсутствует комплексное и системное видение по поводу организации образовательного процесса для государственных служащих, а также по набору тех качеств, которые должны быть у них сформированы. Вместо этого доминирует подход «научить всему», «выполнить любые задачи» и т. д., что во многих аспектах обессмысливает сам процесс обучения.
Организация подготовки, переподготовки и повышения квалификации госслужащих проводится практически без учета специфики этого контингента, в рамках общих правил организации дополнительного образования взрослых в Беларуси, что приводит и к общим проблемам в сфере образования в стране — вымывание квалифицированных кадров, необходимость зарабатывать деньги за счет роста платных услуг, низкая степень уникальности образовательных программ, отсутствие гибкости в организации образовательного процесса, его высокая забюрократизированность, несоответствие современному уровню развития технологий и т. д.
Заявленный центр по подготовке, переподготовке и повышению квалификации руководящих кадров — Академия управления — имеет крайне ограниченное влияние на формирование государственной кадровой политики, а значит, и на формирование соответствующих образовательных программ.
В результате, ценностью обучения в Академии управления становится развитие личных связей между обучающимися, необходимая строчка в биографии и возможность обратить на себя внимание со стороны Администрации президента.
[1] Такое смешение может вызвать критику со стороны отдельных педагогов, но автор воспользуется правом оставить свое видение.
[2] В настоящей статье рассматриваются только слушатели. Студенты, магистранты и аспиранты, обучение которых также ведется в Академии управления и часто вообще ничего общего не имеют с государственной службой, не затрагиваются. Единая непрерывная система подготовки от студенческой скамьи, магистратуры до переподготовки в стране напрочь отсутствует.
[3] Так, в феврале 2019 г. о намерении открыть собственный Институт переподготовки и повышения квалификации заявил Следственный комитет.
[4] Однако, исходя из набора в 2019 г., в Академии управления взят очевидный курс на сокращение количества специальностей переподготовки. Стало ли это результатом межведомственной конкуренции или это попытки выработать некий эксклюзивный продукт, пока неясно.