22 января 2019 г. на совещании у А. Г. Лукашенко была рассмотрена новая редакция Закона «О государственной службе» (далее — Закон). Исходя из официальных данных и итогах совещания, представляется затруднительным дать однозначный ответ, какие конкретно положения нынешнего Закона вызывают недовольство у руководства страны и нуждаются в корректировке: а) уровень подготовки и мотивированности госслужащих; б) строгое соотношение социально-правовых гарантий для госслужащих с их обязанностями и ответственностью; в) обеспечение строгой исполнительской дисциплины, «сделать государственную службу сродни воинской»; г) улучшить имидж государственной службы; д) дать общую характеристику этических требований, предъявляемых к госслужащим, включая противодействие коррупции.
Ряд управленцев, включая председателя Постоянной комиссии по государственному строительству, местному самоуправлению и регламенту Палаты представителей Леонида Цуприка и Главу Администрации президента Наталью Кочанову, высказались и о разработке этического кодекса или устава государственного служащего.
Однако сами причины, побуждающие власти изменить действующий Закон, равно как и конкретные изменения остались неизвестными для широкой общественности. Попутно отметим, что представленный вариант явно не удовлетворил А. Г. Лукашенко, и проект был отправлен на дальнейшую доработку.
Безусловно, есть соблазн связать разработку новой редакции Закона с двумя избирательными кампаниями в Беларуси в 2019–2020 гг. Ведь, судя по заявлениям президента, речь идет о дальнейшем ужесточении деятельности госслужащих, что вполне укладывается в парадигму проведения избирательных кампаний в стране.
К сожалению, в настоящее время нет открытого комплексного исследования о состоянии и перспективах развития государственной службы в Беларуси. По некоторым косвенным данным можно предположить, что таких исследований нет и у властей.
Результатом «реформы-оптимизации» государственной службы в 2013 г. стало значительное сокращение числа государственных служащих в стране — с 59 тыс. до 37 тыс. человек*, то есть, на 30 процентов. Параллельного роста зарплат, как это обещали инициаторы «реформы-оптимизации», не произошло: номинальная начисленная среднемесячная зарплата в государственном управлении в 2013 г. составила 590,9 рублей (с учетом деноминации), а в начале 2018 г. — 999,3 рубля. Средний официальный курс белорусского рубля к доллару США, рассчитанный как средняя геометрическая величина, за период январь–декабрь 2013 г. составил 8875,83 рубля, а за период январь–декабрь 2018 г. — 2,0366, то есть, номинальная начисленная среднемесячная зарплата в государственном управлении в 2013 г. составила 665,74 доллара США, а в 2018 г. — 490,67 долларов США. Вносимые в 2013 г. отдельными ведомствами предложения о снижении нагрузки на госслужащих за счет сокращения функций, насколько известно, приняты не были. В результате можно с большой долей уверенности утверждать о значительно возросшей нагрузке на госслужащих без адекватного материального вознаграждения.
Можно было бы предположить о некотором дисбалансе между оплатой труда руководящего состава и рядовых сотрудников, однако разрозненные эмпирические данные позволяют утверждать, что этот дисбаланс существенно ниже, чем в реальном секторе экономики. Так, зарплата министра составляет около 4000-4500 рублей, что в 4-4,5 раза выше, чем средняя по системе госуправления, в то время как на предприятиях государственной собственности этот разрыв может достигать в 8 раз.
Для системы государственного управления в Беларуси характерно наличие высокой доли руководящего состава — около 46%, что, по-видимому, представляет собой механизм хоть как-то компенсировать диспропорции между оплатой труда и уровнем нагрузки с одной стороны, и уровнем оплаты труда в госуправлении и в реальном секторе экономики с другой.
В этом контексте не совсем понятно, кому были адресованы слова А. Г. Лукашенко, что «поручая разработать этот закон, я предупреждал всех вас, что эти коврижки, которые у нас принято раздавать в любом законе в виде каких-то социальных гарантий, не должны быть выше того, что они есть. Материальное положение госслужащих должно расти или падать в соответствии с ростом или падением жизненного уровня нашего населения. Это ключевое».
Вероятно, наибольший отклик эти слова нашли в регионах, где зарплаты в 200-300 рублей и высокий уровень скрытой безработицы давно стали реалиями социально-экономической жизни и во многом спровоцировали «тунеядские» бунты февраля 2017 г.
Интересно, что нынешний Закон не предусматривает какого-то фантастического поощрения для государственных служащих. Более того, инструментарий для вознаграждения за качественную работу весьма ограничен. Более-менее привлекательной является норма о пенсионном обеспечении госслужащих, но непонятно, какое количество госслужащих реально за последние годы смогло выполнить все требования Закона для назначения такой пенсии. В настоящее время только около 24% госслужащих имеют необходимый стаж, причем отчетливо проявляется тенденция снижения доли госслужащих с большим стажем госслужбы, то есть, можно говорить об определенном оттоке работников из сферы.
Попытки властей снизить долю руководящего состава, по-видимому, обернутся пересмотром штатного расписания, а в контексте нового варианта Закона — еще большим ранжированием чиновничества, например, через увеличение числа классов государственной службы (в настоящее время их двенадцать плюс высший). Кроме того, можно ожидать, что частично официально, а частично неофициально будет затруднено выполнение всех условий для получения пенсии в связи с выходом в отставку.
Насколько все это соответствует другим задачам, в частности, повышению престижа государственной службы, остается непонятным. Безусловно, ужесточение доступа даже к тем немногочисленным благам, прописанным в нынешнем Законе, частично будет способствовать укреплению дисциплины, так как госслужащие будут бояться потерять обещанные перспективы. С другой стороны, нарастание дисбаланса между материальным (в самом широком смысле этого слова) вознаграждением за труд и чрезмерными требованиями к госслужащим могут привести к тому, что среди госслужащих будет увеличиваться число лиц, рассматривающих свое положение как эффективный инструмент для незаконного обогащения.
Не совсем понятно, что скрывается за требованием сделать госслужбу сродни воинской. Вероятно, эта идея родилась не без влияния опыты Российской Федерации, где Федеральный закон «О системе государственной службы в Российской Федерации» регулирует и гражданскую, и военную службу (а также госслужбу иных видов). Однако российский закон по сравнению с аналогичным действующим белорусским носит гораздо более рамочный характер, он гораздо менее детализирован, чем белорусский. Законодательное разграничение воинской и государственной гражданской службы порождало определенные коллизии (например, при присвоении класса госслужбы бывшим военнослужащим), но эти коллизии не носили какого-то фундаментального характера. Вряд ли на совещании у А. Лукашенко речь шла об этих нюансах. Скорее, вопрос был поставлен о значительном ужесточении требований к гражданским государственным служащим без соответствующих социально-экономических гарантий, которые имеют военнослужащие. Сложно представить себе и абсурдную ситуацию приравнивания воинских званий к классам государственных служащих, а тем более наоборот.
Много вопросов вызывает и идея своеобразного этического кодекса для госслужащих. Прежде всего, непонятно, что стало для белорусских властей образцом при принятии этого решения — практика во многих западных государствах или моральный кодекс строителей коммунизма. Не до конца ясна и цель этого нововведения. Даже в нынешней версии Закон жесткий, содержит множество ограничений для чиновников. Практика толкования и применения его норм на местах, как правило, еще жестче и направлена на дальнейшее ограничение прав госслужащих и контроль за их деятельностью (особенно низшего и среднего звена). Многочисленные скандальные факты с поведением отдельных белорусских чиновников связаны не столько с несовершенством Закона, сколько с нарушением его норм, зачастую с санкции высшего руководства страны. Можно предположить, что этический кодекс будет регулировать, прежде всего, деятельность госслужащих в социальных сетях, а также содержать крайне размытые нормы, нарушение которых будет основанием для увольнения непонравившегося госслужащего.
Таким образом, можно сделать следующие выводы:
Несмотря на отсутствие комплексных исследований по состоянию госслужбы в Беларуси, можно утверждать, что этот вид деятельности не является привлекательным для наиболее высококвалифицированных кадров.
В условиях очевидного распада белорусской социально-экономической модели высшее руководство страны стремится закрепить ответственность и лояльность госаппарата без предоставления каких-то компенсаций.
Несмотря на завесу тайны над конкретным содержанием разрабатываемой новой редакции Закона, очевиден тренд на ужесточение положения госслужащих. В результате это приведет к еще более ускоренному вымыванию более или менее квалифицированных кадров из системы госуправления, закрепления в ней людей, рассматривающих ее как инструмент для злоупотреблений, или неспособных устроиться в других отраслях.
* Все данные о занятости в органах государственного управления приведены по изданию«Труд и занятость в Республике Беларусь». Минск, 2018.