Настоящая статья является продолжением исследования, посвященного каналам коммуникации между элитами и массами в контексте действующей в Беларуси системы обращений граждан. Первая статья была посвящена эволюции законодательства по работе с обращениями граждан.
Были сделаны выводы о стремлении властей ограничить каналы коммуникации жалобами, причем индивидуальными жалобами на узко-бытовые проблемы. В настоящей работе сделана попытка оценить, насколько устремления властей соответствуют потребностям со стороны граждан. Для ответа на этот вопрос нами были взяты результаты социологических исследований Информационно-аналитического центра при Администрации Президента Республики Беларусь (далее — ИАЦ), посвященные дебюрократизации государственного аппарата. Период исследований охватывает 2007–2016 гг., его результаты частично изложены в сборниках «Республика Беларусь в зеркале социологии».
Ряд социологов и политологов достаточно критически относятся к социологическим исследованиям ИАЦ, справедливо указывая на серьезные недостатки в методологии исследований, а также (что является справедливым уже далеко не всегда) на их политическую ангажированность.
Тем не менее, у нас нет более хронологически полного и системного исследования обсуждаемого вопроса. Представляется, что отмеченные в них тенденции (при всей спорности выведенных величин) позволят ответить на поставленный в статье вопрос.
ИАЦ проводил замеры множества параметров, относимых, с точки зрения белорусских чиновников, к процессу дебюрократизации. С течением времени количество этих параметров увеличилось, что, естественно, несколько затрудняет сравнимость данных за весь указанный период.
Мы выбрали два показателя, которые кажутся нам в наиболее полной степени отражающими ответ на интересующий нас вопрос:
а) организации, к которым обращались граждане и степень удовлетворенности от этих обращений;
б) наиболее эффективные, с точки зрения граждан, средства коммуникации с органами государственной власти.
Таблица 1. Государственные организации, к которым обращались граждане в рассматриваемый период:
Орган обращения* | 2007/2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013 | 2014 | 2015 | 2016 |
Место работы / учебы | Н/д | 50% | 51% | 53% | 56% | 49% | Н/д | 70,5% | 47% |
ЗАГС | Н/д | Н/д | Н/д | 19% | 21% | 25% | Н/д | 27,5% | 17% |
Образование | Н/д | Н/д | 40% | 39,5% | 40% | 40% | Н/д | 41% | 38% |
Местные органы власти | Н/д | 43,5% | 40% | 47% | 48% | 49% | Н/д | 54% | 40% |
Органы соцзащиты | Н/д | Н/д | 30% | 26,5% | 28,5% | 32,5% | Н/д | 41% | 29% |
Налоговые | Н/д | Н/д | 20% | 19% | 21% | 25% | Н/д | 20,5% | 20% |
Здравоохран. | Н/д | 67,6% | 70% | 71% | 71% | 74% | Н/д | 85% | 67% |
ЖКХ | Н/д | 53,6% | 52,5% | 53% | 56% | 58% | Н/д | 66% | 51,5% |
Архитектура и строительство | Н/д | Н/д | 20% | 19% | 21% | 25% | Н/д | 27,5% | 17% |
Средний индекс | 51,175 | 40,44 | 38,56 | 41,4 | 41,9 | н/д | 48,1 | 36,3 |
* В последующих исследованиях ИАЦ расширял перечень организаций. Мы решили остановиться на немного сокращенном первом перечне, сформированных в исследовании за 2008 г.
Приведенная таблица отражает, в целом, тенденцию на постепенное небольшое снижение уровня обращаемости граждан в государственные организации. Это не в полной мере соответствует заявлениям различного рода чиновников о росте количества обращений и формировании группы профессиональных жалобщиков. Тем не менее, на декларируемом уровне именно такие заявления служили основанием для ужесточения законодательства об обращениях граждан.
Среди самих государственных организаций нет ни одной группы, в которой были бы зафиксированы принципиальные изменения (в сторону уменьшения или увеличения) уровня обращаемости. Косвенно это свидетельствует о том, что декларации о дебюрократизации так и остались декларациями, а сама дебюрократизация, как и отмечалось в первой статье, была в реальности направлено на увеличение и облегчение государственного контроля над гражданами.
Таблица 2. Степень удовлетворенности граждан от обращения в отдельные государственные организации в рассматриваемый период:
Орган обращения | 2007/2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013 | 2014 | 2015 | 2016 |
Место работы / учебы | 78,8% | 77,6% | 81% | 79,5% | 81% | 81,5% | Н/д | 81% | 77% |
ЗАГС | 73% | 88,7% | 70,5% | 74,5% | 81% | 81,5% | Н/д | 88,5% | 84,5% |
Образование | 71,7% | 71,1% | 66% | 70% | 72% | 74% | Н/д | 71,5% | 67% |
Местные органы власти | 60,8% | 68,3% | 66,5% | 69,5% | 72% | 74% | Н/д | 71,5% | 62% |
Органы соцзащиты | 60,3% | 43,5% | 62,5% | 70,5% | 65% | 74% | Н/д | 71,5% | 55% |
Налоговые | 58% | 73,2% | 65% | 63% | 65% | 66% | Н/д | 71,5% | 67% |
Здравоохран. | 55,6% | 60,5% | 55,5% | 56,5% | 49% | 58% | Н/д | 55% | 55% |
ЖКХ | 44,6% | 46,1% | 52% | 50,5% | 57% | 49% | Н/д | 55% | 43% |
Архитектура и строительство | 40% | 52,8% | 57% | 53% | 57% | 58% | Н/д | 61% | 55% |
Средний индекс | 60,3 | 64,5 | 64 | 65,2 | 66,5 | 68,4 | Н/д | 69,6 | 62,8 |
Приведенная таблица отражает, в целом, выше среднего уровень удовлетворенности граждан от обращений в государственные организации. Значительной корреляции с изменением законодательства об обращениях граждан не прослеживается. Сферы ЖКХ и здравоохранения традиционно остаются наиболее проблемными с точки зрения населения. В 2016 г. произошло снижение уровня удовлетворенности граждан по всем фиксируем государственным организациям. Отражает ли это ситуацию, при которой можно говорить и исчерпании существующей системы работы с обращениями граждан своего потенциала, можно говорить только при проведении дополнительных замеров.
Следующая Таблица 3 отражает наиболее эффективные, с точки зрения граждан, средства коммуникации с органами государственной власти:
Канал | 2007/2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013 | 2014 | 2015 | 2016 |
Личный прием | 41% | 41,9% | 53% | 52,5% | 50% | 45% | 43,5% | 56% | 54,5% |
«Горячие» линии | 32% | 39,4% | 30% | 28,5% | 29% | 34% | 31,5% | 32,5% | 34,5% |
Прямые линии | 22% | 25,8% | 20% | 28,5% | 18,5% | 25% | 20% | 24% | 26% |
СМИ | 17% | 21,9% | Менее 20% | 12% | 10,5% | 17,5% | 11% | 11,5% | 9% |
Письменные обращения | 16% | 18,5% | Менее 20% | 12% | 10,5% | 17,5% | 20% | 15% | 20% |
Выезд по месту жительства | 16% | 16,2% | Менее 20% | 12% | 18,5% | 17,5% | 20% | 15% | 20% |
Следующая Таблица 4 отражает средний индекс по каждому из выделенных средств коммуникаций в рассматриваемый период:
Личный прием | «Горячие» линии | Прямые линии | СМИ | Письменные обращения | Выезд по месту жительства |
48,6 | 32,4 | 23,3 | 14,5 | 16,6 | 17,2 |
Эти две таблицы, на наш взгляд, являются ключевыми для понимания специфики отношений между массами и элитами, целенаправленно поддерживаемых в течение двух последних десятилетий и, в принципе, являющихся продолжением еще советской модели.
Иерархия наиболее эффективных, с точки зрения граждан, средства коммуникации с органами государственной власти отражает недостаток доверия к эффективности институциональных механизмов, демонстрирует готовность граждан принимать роль «просителей», ориентацию на индивидуальное решение возникающих проблем, поведение в стиле «барин нас рассудит».
Таким образом, можно сделать следующие выводы:
Сформированная в Беларуси система обращений граждан, на законодательном уровне направленная на поощрение индивидуальных жалоб по поводу конкретных, преимущественно, бытовых проблем, в целом, соответствует установкам в обществе, поддерживается и разделяется гражданами.
Внесение изменений в законодательство об обращениях граждан, по-видимому, в слабой степени коррелируется с уровнем обращаемости и степенью удовлетворенности граждан, а скорее, от настроений внутри бюрократического аппарата.
Можно сделать осторожный вывод, что белорусское общество, в целом, поддерживает предлагаемый властями подход к решению возникающих в социуме проблем — люди стремятся к не институциональному, а к ситуационному решению их вопросов, рассчитывая, по-видимому, на возможность более благоприятного исхода лично для себя.