Недавно в рамках масштабного исследования — оценки Восточного партнерства вышло исследование «Государственность, эффективность государства и порядок ограниченного доступа: сравнение Беларуси и Украины». Его главным выводом стал следующий: порядки ограниченного доступа (в терминологии Норта), представленные в Беларуси и Украине, различны, но роднит их то, что они довольно нестабильны и нуждаются во внешней помощи. Украина ее получает в виде западной помощи, а Беларусь — в виде энергетических субсидий России.
В Беларуси эти субсидии поддерживают относительную стабильность и порядок извне, а изнутри ее укрепляет довольно высокий уровень оказания государственных услуг. В отличие от Украины, отсутствует напряжение в региональном разрезе: развитие неоднородно, но по принципу величины населенного пункта, а не областному принципу. Однако, несмотря на всю кажущуюся стабильность, авторы подчеркивают, что система управления, в силу высокой централизации, ручного управления и неотделенности политического уровня от кадровой госслужбы, является нестабильной, так как не создает институты, зависит от личных отношений.
Каким же образом авторы пришли именно к таким выводам?
Прежде всего надо пояснить, что имеется в виду под государственностью. Она, на основании имеющейся литературы, определяется авторами как сочетание монополии на насилие, международного признания государства и государственной эффективности (state capacity) — возможности осуществлять различные функции, такие как администрирование (организация работы госслужбы), сбор налогов, поддержка инфраструктуры (транспортной, статистической и др.), предоставление государственных услуг (образование, здравоохранение, региональное развитие и др.). Соответственно, все эти перечисленные функции государственной эффективности надо каким-то образом описать и оценить.
Для этого авторы используют методологические наработки оценки государственной эффективности, используемые в различных международных организациях (SIGMA — аналитическое подразделение ОЭСР, Всемирный банк), анализ имеющихся источников и баз данных в Беларуси и Украине, экспертные интервью.
Операционализируя описанные в теоретической части положения, авторы получили два блока вопросов. Во-первых, исследователи стремились идентифицировать уровень государственной эффективности, фокусируясь на следующих ключевых аспектах:
— административная эффективность (administrative capacity), выраженная через профессионализм и политическую нейтральность госслужбы;
— законодательство, определяющее нейтральность и политическую независимость госслужбы;
— основные горизонтальные государственные услуги: статистика, предоставление паспортов, земельный кадастр, почтовая служба;
— количество и качество государственных услуг в двух избранных отраслях — образовании и здравоохранении;
— госуслуги или другие государственные функции, выполнение которых отдано на аутсорсинг внешним акторам или бизнесу.
Второй набор вопросов связан с оценкой взаимного влияния государственной эффективности и порядка ограниченного доступа. Это позволяет оценить их стабильность/нестабильность и возможные пути развития данных систем в порядки открытого доступа.
Полученные эмпирические результаты говорят, что в Беларуси довольно высок уровень развития госуслуг и инфраструктуры (а некоторые сервисы, например, земельный кадастр, развиты на уровне передовых государств мира), однако административная эффективность осталась практически не реформированной с советских времен, государственная служба крайне политизирована и не является нейтральной. Советским остался и масштаб предоставляемых сервисов, закрепленный в Конституции (например, в виде права на бесплатное образование и бесплатную медицину). Соответственно, и граждане, и госслужба едины в своих высоких ожиданиях как минимум относительно количества госуслуг, если не их качества.
Что касается совмещения порядка ограниченного доступа и такой неоднородной государственной эффективности в Беларуси, то они взаимно влияют друг на друга. Однако только высокого уровня оказания госуслуг недостаточно для поддержания данного порядка, гораздо большее значение имеют внешние субсидии. К тому же, и это подтверждается отчетом Всемирного банка за 2018 год, в Беларуси проблема неспособности стимулировать экономический рост, по всей видимости, не может быть решена в рамках данного порядка и без реформы системы государственного управления.